Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1994/76, K.1994/73 Sayılı Karar - 13/10/1994

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1994/76

Karar Sayısı : 1994/73

Karar Günü : 13.10.1994

R.G. Tarih-Sayı :17.11.1994-22114

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Nevşehir Asliye Ceza Mahkemesi.

İTİRAZIN KONUSU : 8.6.1965 günlü, 625 sayılı "Özel ÖğretimKurumları Kanunu"nun 49. maddesinin Anayasa'nın 128. ve 129. maddelerineaykırı olduğu görüşüyle iptali istemidir.

I- OLAY

Hususî evrakta sahtecilik suçundan Türk Ceza Yasası'nın 345.maddesi uyarınca cezalandırılmaları için haklarında dava açılan sanıkların özelsürücü kurs yönetici ve memurları olmaları nedeniyle 625 sayılı Özel ÖğretimKurumları Yasası'nın 49. maddesi gereğince bu sanıklar yönünden yargılamanındurdurulması ve Memurin Muhakematı Yasası hükümleri uyarınca dosyanın ilgili İlİdare Kurulu'na gönderilmesi istenmiştir. Bu aşamada Mahkeme 625 sayılıYasa'nın 49. maddesinin Anayasa'nın 128. ve 129. maddelerine aykırı olduğugörüşüyle doğrudan Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A. İptali İstenen Yasa Kuralı

8.6.1965 günlü, 625 sayılı "Özel Öğretim KurumlarıYasası"nın 16.6.1983 gün ve 2843 sayılı Yasa ile değişik 49. maddesişöyledir:

"Madde 49- (Değişik: 16/6/1983-2843/24 md.)

Özel öğretim kurumlarının yönetici ve öğretmenleri suç işlemelerihalinde veya görevlerinden ötürü kendilerine karşı işlenen suçlardan dolayı 765sayılı Türk Ceza Kanununun uygulanması ve ceza kovuşturması bakımından memursayılır."

B. Dayanılan Anayasa Kuralları

İptal isteminde dayanılan Anayasa maddeleri şunlardır.

1. "MADDE 128.- Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğerkamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduklarıkamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğerkamu görevlileri eliyle görülür.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğerözlük işleri kanunla düzenlenir.

Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir."

2. "MADDE.- 129.- Memurlar ve diğer kamu görevlileri Anayasave kanunlara sadık kalarak faaliyette bulunmakla yükümlüdürler.

Memurlar ve diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkıtanınmadıkça disiplin cezası verilemez.

Uyarma ve kınama cezalarıyla ilgili olanlar hariç, disiplinkararları yargı denetimi dışında bırakılamaz.

Silahli Kuvvetler mensupları ile hâkimler ve savcılar hakkındakihükümler saklıdır.

Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırkenişledikleri kusurlardan doğan tazminat davaları, kendilerine rücu edilmekkaydıyla ve kanunun gösterdiği şekil ve şartlara uygun olarak, ancak idarealeyhine açılabilir.

Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri iddiaedilen suçlardan ütörü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenenistisnalar dışında, kanunun gösterdiği idarî merciin iznine bağlıdır."

C. İlgili Anayasa Kuralı

Olayla doğrudan ilgili Anayasa maddesi de şudur:

"GEÇİCİ MADDE 15.- 12 Eylül 1980 tarihinden, ilk genelseçimler sonucu toplanacak Türkiye Büyük Millet Meclisinin Başkanlık Divanınıoluşturuncaya kadar geçecek süre içinde, yasama ve yürütme yetkilerini Türkmilleti adına kullanan, 2356 sayılı Kanunla kurulu Millî Güvenlik Konseyinin,bu Konseyin yönetimi döneminde kurulmuş hükümetlerin, 2485 sayılı Kurucu MeclisHakkında Kanunla görev ifa eden Danışma Meclisinin her türlü karar vetasarruflarından dolayı haklarında cezaî, malî veya hukukî sorumluluk iddiası ilerisürülemez ve bu maksatla herhangi bir yargı merciine başvurulamaz.

Bu karar ve tasarrufların idarece veya yetkili kılınmış organ,merci ve görevlilerce uygulanmasından dolayı, karar alanlar, tasarruftabulunanlar ve uygulayanlar hakkında da yukarıdaki fıkra hükümleri uygulanır.

Bu dönem içinde çıkarılan kanunlar, kanun hükümde kararnameler ile2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca alınan karar vetasarrufların Anayasaya aykırılığı iddia edilemez."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca yapılan ilkinceleme toplantısında, konunun özelliği gereği bu evrede başka hususlarüzerinde durulmadan ilk incelemeye ilişkin rapor, itiraz yoluna başvuranMahkeme'nin gerekçesi, iptali istenen Yasa kuralı ve ilgili Anayasa kurallarıylabunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

İtiraz yoluna başvuran Nevşehir Asliye Ceza Mahkemesi'ninAnayasa'ya aykırılık savlarının değerlendirilmesinden önce itiraz konusukuralın Anayasa'ya aykırı olduğu savında bulunulup bulunulamayacağı konusuüzerinde durulması yerinde olacaktır.

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. Maddelerine göre, bir davaya bakmaktaolan mahkeme, o davada uygulanacak yasa hükümlerini Anayasa'ya aykırı görür yada taraflardan birinin ileri sürdüğüaykırılık savının ciddi olduğu kanısınavarırsa, bu konuda bir karar verilmesi için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmayayetkilidir.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'de görülen dava hususî evraktasahtecilik suçu nedeniyle açılmıştır. Duruşma sırasında Millî EğitimMüdürlüğü'nden gelen yazıda üç sanıktan ikisinin özel sürücü kursu yöneticisiolarak görev yaptıkları belirtilmiştir. Bu durumda yönetici olan sanıklara 625sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 49. maddesi gereğince MemurinMuhakematı Kanunu hükümlerinin uygulanması için Dosya'nın bu sanıklar yönündenayrılarak muhakemenin durdurulması ve il idare kuruluna gönderilmesi

gerekmektedir. Bu durumda, itiraz yoluna başvuran Mahkeme'ninbakmakta olduğu ve görevi kapsamına giren bir dava bulunduğu gibi, iptaliistenen yasa hükmü de o davada uygulanacak kuraldır.

Ancak, 625 sayılı "Özel Öğretim Kurumları Kanunu"nuniptali istenen 49. maddesi 16.6.1983 günlü, 2843 sayılı Yasa'nın 24. maddesiyledeğiştirilmiştir. Bu Yasa, 18.6.1983 gününde yürürlüğe girmiştir. Anayasa'nıngeçici 15. maddesinde, 12 Eylül 1980'den, ilk genel seçimler sonucu toplanacakTürkiye Büyük Millet Meclisi'nin Başkanlık Divanı oluşturuluncaya kadar geçeceksüre içinde, yasama ve yürütme yetkilerini Türk Milleti adına kullanan

Millî GüvenlikKonseyi'nin çıkardığı yasaların Anayasa'yaaykırılığı savında bulunulamayacağı öngörülmektedir. Bu durumda, 16.6.1983günlü, 2843 sayılı Yasa'nın Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülemeyecektir.

1982 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın halkoyu ilekabulünden sonra yapılan ilk seçimler sonucu oluşan Türkiye Büyük MilletMeclisi'nin Başkanlık Divanı 6.12.1983'de toplanmış ve böylece TBMM görevebaşlamıştır.

Anayasakoyucunun, söz konusu kural ile Millî Güvenlik Konseyi'ninyasama yetkisini tek başına ya da Danışma Meclisi'yle birlikte kullandığıdönemde çıkarılan yasalar ve kanun hükmünde kararnameler ile 2324 sayılıAnayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca alınan karar ve yapılan işlemleriAnayasa Mahkemesi'nin denetimi dışında tutmak amacında olduğu anlaşılmaktadır.

27.10.1980 günlü, 2324 sayılı "Anayasa Düzeni HakkındaKanun"un 4. maddesinde; "Millî Güvenlik Konseyinin bildiri vekararlarında yer alan ve yer alacak olan hükümlerle 12 Eylül 1980 tarihindensonra çıkarılan ve çıkarılacak olan Bakanlar Kurulu Kararnamelerinin ve üçlükararnamelerin yürütülmesinin durdurulması ve iptali" isteminin ilerisürülemeyeceği öngörülmekte, 6. maddesinde de; "Millî Güvenlik KonseyininBildiri ve Kararlarında yer alan ve alacak olan hükümlerle Konseyce kabuledilerek yayımlanan ve yayımlanacak olan kanunların 9 Temmuz 1961 tarihli ve334 sayılı Anayasa hükümlerine uymayanları Anayasa değişikliği olarak veyürürlükteki kanunlara uymayanları da kanun değişikliği olarak yayımlandıklarıtarihte ve metinlerinde gösterilen tarihlerde yürürlüğe girer"denilmektedir. Buradaki amaç hiç kuşkusuz, olağanüstü dönemin olağanüstükoşullarının gerektirdiği işlemlere yasal kolaylık sağlayabilmektir. AnayasaDüzeni Hakkında Yasa, 1982 Anayasası'nın geçici 3. maddesiyle yürürlüktenkaldırıldığı için Anayasa'nın geçici 15. maddesinin konulmasına gereksinimduyulmuştur.

Anayasa'da genel nitelikleri belirli konuları düzenleyen kurallaryanında, belirli konuları düzenleyen özel kurallara da yer verilmiştir. Birkonu, özel kurallarla düzenlenmemişse sorunların çözümünde genel kurallarıuygulanır. Ancak, o konuda özel düzenlemeler varsa artık genel kurallarabaşvurulmaz.

Anayasa kuralları etki ve değer bakımından eşit olup hangi nedenleolursa olsun birinin ötekine üstün tutulmasına olanak bulunmadığından, bunlarınbir arada ve hukukun genel kuralları gözönünde tutularak uygulanmalarızorunludur. Sözü edilen geçici 15. maddenin de bir Anayasa kuralı olarak,Anayasa'da yer almış bulunan diğer kurallarla etki ve değer bakımından eşitolduğunda kuşku yoktur. Anayasa'da belli bir konuyu düzenleyen özel kuralvarken, o konuyu da kapsamı içine alabilecek nitelikte bir genel kural bulunsabile onun değil, konuya özgü Anayasa kurallarının uygulanması gerekir.

Söz konusu maddenin, "Geçici madde" olarak adlandırılmışbulunması etki ve değer bakımından Anayasa'nın öteki maddelerinden daha zayıfve önemsiz olduğu biçimde yorumlanmasına neden olamaz. Çünkü, geçici maddelergenellikle geçiş dönemlerine ilişkin işlemlerin uygulama yöntemini ve kapsamınıgösteren ayrık hükümleri içerirler. Hukukta genel kural olarak, yasalar,yayımından sonraki olaylara ve durumlara uygulanırlar. Bu ilkenin en çarpıcıayrıklığı, yasalardaki geçici kurallardır. Bu nedenle yasaların geçicimaddeleri ile esas maddeleri arasında çelişiklikvarsa, özel niteliği nedeniyle,esas maddeden önce uygulanırlar. Çünkü, yasakoyucu, kuralın ayrıklığında kamuyararı görmüştür. Özel düzenlemenin genel düzenlemeden önce geleceği hukukungenel bir ilkesidir. Bir yasada öncelik alan geçici maddeler uygulanıpsonuçları tümüyle alındıktan sonra yürürlükten kalkmış olurlar. Aksi takdirde,yasalardaki geçici maddeler, yasanın bir ayrıklık olarak kapsadıkları konularlabirlikte geçerliliklerini sürdürürler. Başka bir anlatımla yasakoyucu, kamuhizmetinin niteliği, yasama politikasının gereği olarak ayrık kurallarkoyabilir.

Yasa metinlerinin, kullanılan sözcüklerin, hukuk dilindekianlamlarına göre anlaşılması gerekir. Yasa kuralının, günün sosyal ve ekonomikgerekleriyle çeliştiği sanılsa bile, yürürlükte kaldığı sürece uygulanmasıhukukun gereğidir. Kimi gerekçelerle bu kuralın dışına çıkılması, metinlerinanlamlarından başka biçimlerde yorumlanması, metnin bir tür düzeltilmesine kalkışılması,aslında yasada olmayanı yasaya yakıştırmak ve yorum yoluyla amacınıdeğiştirmekya da yasakoyucunun yerini almak olur.

Anayasa'nın uluslararası antlaşmaları uygun bulma ile ilgili 90.maddesinde de; "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalarkanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile AnayasaMahkemesine başvurulamaz." hükmü yer almaktadır. Bu ve geçici 15.maddedeki düzenleme, Anayasa'da yer alan genel hukuk ilkelerinin ayrıklığınıoluşturan kurallardır.

Geçici 15. maddede sözü edilen yasalar için mutlak birdokunulmazlığın sağlandığını söylemek güçtür. Bu madde kapsamındaki, olağanüstüyönetimin olağanüstü koşulları altında çıkarılan yasalarla yasa hükmündekikararnamelerin geçilen demokratik düzen içinde değiştirilmesine ya dayürürlükten kaldırılmasına değin Anayasa'ya uygunluk denetimi yapılmamasındakamu yararı görülmüştür. Ancak, yasakoyucu, siyasal ve sosyal gelişmelere vegereksinimlere göre, söz konusu yasal kurallardan gerekli gördüklerinideğiştirebileceği ya da kaldırabileceği gibi Anayasa'da öngörülen koşullarauyarak Anayasa'daki geçici maddeleri de kaldırabilir. Bunun dışında yorumyoluyla Anayasa'nın, geçici 15. Maddesinin etkisiz duruma getirilmesiolanaksızdır.

Anayasa, geçici 15. maddesi ile bir dönemin yasama işlemlerininAnayasa'ya aykırılığı savında bulunulması yasaklanmıştır. Ancak, bunların hukukdevleti ilkesine uygun biçimde yargı denetimine açılması, Anayasa'ya aykırılıksavında bulunma ve inceleme yasağının kaldırılmasına bağlı olup bu daAnayasa'nın 87. maddesi uyarınca doğrudan yasama organının görev ve yetkisikapsamına girmektedir.

Bu durumda söz konusu kural hakkında, Anayasa'ya aykırılık savındabulunulmasına Anayasa'nın geçici 15. maddesi olanak vermediğinden itirazın,başvuran Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.

Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır.

V- SONUÇ

8.6.1965 günlü, 625 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun16.6.1983 günlü, 2843 sayılı Yasa ile değişik 49. maddesinin, 18.6.1983 günündeyürürlüğe girmiş olması karşısında bu kurala yönelik itirazın, Anayasa'nıngeçici 15. maddesinin üçüncü fıkrası gereğince başvuran Mahkeme'ninyetkisizliği nedeniyle REDDİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

13.10.1994 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı : 1994/76

Karar Sayısı : 1994/73

I- 12 Eylül 1980 tarihinden ilk genel seçimler sonucu toplanacakTürkiye Büyük Millet Meclisi'nin Başkanlık Divanı oluşuncaya kadar geçen süreiçinde çıkarılan Kanunlar ve Kanun Hükmünde Kararnameler ile 2324 sayılıAnayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca çıkarılankarar ve tasarruflarınAnayasa'ya aykırılığının iddia edilemeyeceği yolundaki Anayasa'nın geçici 15inci maddesinin son fıkrasındaki kuralın, maddenin bütünü ile birliktedeğerlendirilmesi ve yorumlanması gerekir.

Anayasa'nın geçici 15 inci maddesi, belirli bir dönemde fevkaladeşartlar altında siyasal görev yapan Milli Güvenlik Konseyi ve Danışma MeclisiÜyeleri ile bu dönemde alınan kararları uygulayan kamu görevlilerini cezai,mali ve hukuki sorumluluktan koruyan kurallar bütünüdür.

Bu dönemde çıkarılan Kanun ve Kanun Hükmünde KararnamelerinAnayasa'ya aykırılığının iddia edilememesi, o dönem karar ve tasarruflarınındaha sonra Anayasa'ya aykırılık yoluyla hukuki tartışma konusu yapılmasınıönlemeye yöneliktir. Yoksa, bu olağanüstü dönem aşıldıktan ve demokratik venormal anayasal döneme geçildikten sonra 1980-1983 yılları arasında çıkankanunların uygulanması nedeni ile mahkemelerin itiraz yoluyla yaptıklarıAnayasa'ya aykırılık başvurularını önlemeye yönelik değildir. Nitekim, 1961Anayasası'nın 1982 Anayasası'nın geçici 15 inci maddesinin son fıkrasınaparalel olan geçici 4 üncü maddesinin üçüncü fıkrası hükmü, AnayasaMahkemesi'ne itiraz yolunu kapatmak için çok ayrıntılı bir düzenleme yapmıştır.Geçici 15 inci madde bu derece ayrıntılı ve kapsamlı düzenlenmemiştir. 1961 ve1982 Anayasaları'nın, bu iki maddesinin mukayesesi, geçici 15 inci maddeninAnayasa'ya aykırılık iddiasını önlemek için değil hukuki sorumluluk konusunuçözümlemek için konulduğunu açıkça göstermektedir.

II- Anayasa'nın geçici 15 inci maddesinin Anayasa'nın yürürlüğüile ilgili 177 inci maddesi ile birlikte yorumlanması gerekir. Sözü edilenmadde hükümleri yürürlükte olan ve Anayasa'ya aykırılık taşıyan tüm hukukkurallarının yeni anayasa dönemi içindeki durumunu ele almakta ve açıklığakavuşturmaktadır. 177 inci maddenin (e) bendi hükmüne göre, Anayasahükümlerinin mevcut kurum ve kurallarla olan çelişkileri doğrudan doğruyaAnayasa hükümlerinin uygulanması ile çözümlenebilecektir.

Anayasa'nın 177 inci maddesinin (e) bendi hükmü ile Anayasa'nıngeçici 15 inci maddesindeki Anayasa'ya aykırılık iddiasını engelleyen hüküm, 12Eylül 1980 ile TBMM'nin açılışı arasındaki tesis edilen tasarruflarıntartışılması dışında bütün Anayasa'ya aykırılık iddialarına imkan vericianlamdadır.

III- Geçici 15 inci madde ile ilgili olarak yapılacak engelleyicibir yorum, 1980-1983 yıllarında yürürlüğe konulan yasaların anayasal denetiminisürekli engelleme demektir. 1961 Anayasası'nın geçici 4 üncü maddesi ilebaşlayan ve 1982 Anayasası'nın geçici15 inci maddesi ile sürdürülen bu durum,pek çok konuda Türkiye'yi anayasası ile değil anayasanın yasaklayıcı geçicihükümleri ile yönetilen bir ülke olma yükü altında bırakmaktadır. Anayasalyorumlarda anayasal hakların eksiksiz kullanılması ve anayasalmüesseselerinbütünüyle çalışması temel yorum kuralı olmalıdır. Anayasa kurallarındabelirsizlik ve uyumsuzluk hallerinde Anayasa hükümlerinin bu yönde yorumlanmasıve Anayasa'nın geçici 15 inci ve 177 inci maddelerinin bu anlayışla elealınarak Anayasa'yauygunluk denetiminin yapılması gerekir.

Yukarıda açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 152 ve AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28 inci maddesinegöre Mahkemenin itiraz başvurusunun esastan incelenmesi gerektiği oyuyla kararakarşıyım.