Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1994/82, K.1995/9 Sayılı Karar - 15/02/1995

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1994/82

Karar Sayısı : 1995/9

Karar Günü : 15.2.1995

R.G. Tarih-Sayı :21.09.1995-22411

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 6. İdare Mahkemesi.

İTİRAZIN KONUSU : 7.6.1985 günlü, 3224 sayılı "Türk DişHekimleri Birliği Kanunu"nun 7. maddesinin son fıkrasının, Anayasa'nın 2.,5. ve 135. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemidir.

I- OLAY

Türk Diş Hekimleri Birliği'ne bağlı İstanbul Diş Hekimleri OdasıVekili'nin 2.3.1993 günlü dilekçesinde, 3224 sayılı Türk Diş Hekimleri BirliğiYasası'nın 7. maddesinin odaların büyük kongrede temsillerini düzenleyen sonfıkrasında "Üye sayısı ikiyüze kadar olanlar beş, beşyüze kadarolanlar yedi, beşyüzden fazla olanlar onar asıl ve yedek delege seçerler"hükmünü koyduğunun, ikibinin üstünde üyesi bulunan İstanbul Diş Hekimleri Odasıon delege ile temsil edilirken beşyüzbir üyesi bulunan diğer bir odanın da aynısayıda delegeyle temsil edildiğini, böylece üye sayısı beşyüzbir olan odaile ikibinin üstünde olan odaca, Birliğe gönderilecek delege sayısında birfarklılık bulunmadığını, bunun da demokrasi ilkelerine ve eşitliğe aykırıolduğunu, 3.12.1991 günlü Anayasa Mahkemesi kararının da bu doğrultudabulunduğunu ileri sürmüş, Türk Diş Hekimleri Birliği'ne 24.12.1992 günlüyazıyla başvurarak Genel Kurul için odalarına kayıtlı üye sayısına göre delegetesbitini istediklerini, bu isteğin Türk Diş Hekimleri Birliği'nin 28.1.1993günlü yazısıyla reddedildiğini bildirmiş, bu işlemin iptali istemiyleAnkara 6. İdare Mahkemesinde, açtıkları davada Anayasa'ya aykırılık savındabulunmuştur. Bu savın ciddî olduğu kanısına varan Mahkeme, söz konusu kuralıniptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III. YASA METİNLERİ

A- İptali İstenen Yasa Kuralı

7.6.1985 günlü 3224 sayılı "Türk Diş Hekimleri BirliğiKanunu"nun 7. maddesinin itiraz konusu son fıkrası şöyledir:

"Madde 7/son- Odalar, iki yıllık bir dönem için Birlik GenelKurulu toplantısına katılmak üzere, gizli oyla, üye sayısı ikiyüze kadarolanlar beş, beşyüze kadar olanlar yedi, beşyüzden fazla olanlar onar asıl veyedek delege seçerler."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkele­ re dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2. "MADDE 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, Türk mille­tinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti vedemokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunusağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adaletilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyalengelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gereklişartları hazırlamaya çalışmaktır."

3. "MADDE 135.- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarınıkarşılamak, meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlereuygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halkile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplinive ahlâkını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleritarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oylaseçilen kamu tüzelkişilikleridir.

Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadî teşebbüslerinde aslîve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girmemecburiyeti aranmaz.

Meslek kuruluşları, kuruluş amaçları dışında faaliyetgösteremezler; siyasetle uğraşamazlar, siyasî partiler, sendikalar vederneklerle ortak hareket edemezler.

Siyasî partiler, sendikalar ve sendika üst kuruluşları; meslekkuruluşlarının ve üst kuruluşları organlarının seçimlerinde aday gösteremezlerve belirli adayların leh ve aleyhlerinde faaliyette bulunamazlar ve propagandayapamazlar.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kanunda gösterildiğişekilde Devletin idarî ve malî denetimine tâbidir.

Amaçları dışında faaliyet gösteren ve siyasetle uğraşan meslekkuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirttiği merciin istemiüzerine, mahkeme kararı ile son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir.

Türk Devletinin varlık ve bağımsızlığının, ülkenin ve mille­ tinbölünmez bütünlüğünün, toplumun huzurunun korunması ve Devletin Anayasada belirtilentemel niteliklerini tehdit edici faaliyetlerin önlenmesi bakımındangecikmesinde sakınca bulunan hallerde mahallin en büyük mülkî amiri buorganları geçici olarak görevden uzaklaştırabilir.

Görevden uzaklaştırma kararı; üç gün içinde mahkemeye bil­dirilir. Mahkeme görevden uzaklaştırma kararının yerinde olup olmadığına en geçon gün içinde karar verir."

IV. İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ,Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'inkatılmalarıyla 15.11.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

V. ESAS İNCELEME

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptaliistenilen Yasa kuralı ile aykırılık iddiasına dayanak yapılan Anayasakuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki metinler okunup incelendiktensonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- Anayasal değerlendirilmeye geçmeden önce, kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşlarının hukuksal konumlarının ne olduğunu vekonunun Anayasa'da nasıl düzenlendiğinin belirlenmesi gereklidir.

Meslek kuruluşları, yasayla düzenlenen mesleklerin verdikleri kamuhizmetinin düzeyini korumak ve meslek üyesi olanların ortak çıkarlarınıkollamak ve aralarındaki dayanışmayı güçlendirmek için kurulurlar. Bu türmeslek kuruluşlarının çok partili demokratik düzen içerisinde giderek etkilibir baskı grubu durumuna gelmeleri ve böylece örgütlenen gruplar arasındakidayanışmanın toplum çıkarlarına karşı gelişmesi tehlikesi, bunlarınkamu hukuku kurallarıyla yönlendirilmesini zorunlu kılmış ve sosyal birolgu olarak öteden beri varlıklarını koruyabilmiş bu yapıları anayasal birkurum durumuna dönüştürmüştür. Nitekim Anayasa'nın 135. maddesiyle "Kamukurumu niteliğindeki meslek kuruluşları" başlığı altında düzenlenerek1961 Anayasası'ndaki hukuksal ve anayasal yapılarını korumuşlardır. 1982Anayasası'nın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına yaklaşımı, mesleküyelerinin ortak gereksinimlerinin karşılanması, çalışmalarınınkolaylaştırılması ve meslek disiplini yönünden gözetim ve denetim ağırlıklıdır.Üyelerinin uğraş konuları ve çalışma alanları bakımından bir tür kamu hizmetiyaptıkları gözönünde tutularak "idare" bölümü içindedüzenlenmişlerdir.

Anayasa'nın bu kuruluşları düzenleyen 135. maddesi konuya kimiyönlerde açıklık ve yoğun denetim ölçütlerini getirmiştir. Meslekkuruluşlarının amaçları dolayısıyla etkinlik alanları belirlenmiş, bunlarınbirer kamu tüzelkişisi olduğu öngörülmüş, organlarının seçimi yargı gözetiminebağlı kılınmış, amaç dışı çalışmaları, siyasetle uğraşmaları, siyasîpartiler, sendikalar ve derneklerle ortak hareket etmeleri yasaklanmış,Devletin bu kuruluşlar üzerindeki idarî ve malî denetim hakkı vurgulanarak amaçdışı etkinlikler yaptırıma bağlanmıştır.

B- 3224 sayılı Yasa'yla kurulan "Türk Diş HekimleriBirliği" de Anayasa'nın 135. maddesinde düzenlenen kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşlarından biridir.

3224 sayılı Yasa'nın iptali istenen 7. maddesinin son fıkrasındaodalardan üye sayısı ikiyüze kadar olanların beş, beşyüze kadar olanların yedi,beşyüzden fazla olanların onar asıl ve yedek delege seçecekleri öngörülerek,böylece Diş Hekimleri Birliği Genel Kurulu'ndaki temsilcilerinin sayısıbelirlenmiştir.

3224 sayılı Türk Diş Hekimleri Birliği Yasası'nın 3. maddesininbirinci ve 19. maddesinin ikinci fıkralarıyla meslek kuruluşlarına "Dişhekimliği mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekîfaaliyetlerini kolaylaştırmak, bu mesleğin genel menfaatlere uygun olarakgelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ve hastaları ile olanilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere, meslek disiplini veahlâkını korumak..." görevi verilmiştir.

Bu düzenlemelerden anlaşılacağı üzere Diş Hekimleri Odaları ileTürk Diş Hekimleri Birliği'nin asıl amacı, diş hekimliğinin meslekî gelişimi vediş hekimlerinin birbirleri ile dayanışmasını sağlamak ve halkla olanilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni egemen kılmaktır.

Anayasa'nın 135. maddesinde "... kanunla kurulan ve organlarıkendi üyeleri tarafından kanunla gösterilen usullere göre yargı gözetimialtında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişileridir" biçimiyle yer alantanımın Diş Hekimleri Birliği'ni ve Odaları'nı da kapsadığında duraksanamaz.

Demokratik düzenin en belirgin niteliği, adaletli bir katılımilkesine dayalı serbest, eşit ve genel-oy ilkesini içermesidir. Anayasa, kamukurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının yönetim ve işleyişlerinin demokratikesaslara uygun olması kuralını öngörmüştür. Önemli olan, her odanın belli birsayıyla büyük kongrede temsil edilmesidir. Odalar, kendilerine bağlı diş hekimlerisayısını temsil edecek ölçüde yasakoyucunun takdir ettiği sayıda delegeyleBirlik Genel Kurulu'na (Kongreye) katılacaklardır. Odalar bu yolla GenelKurul'un öğesi durumundadırlar. Çok farklı sayılarla kongrede temsil, ayrıkişiler durumunda bulunan odalar arasında eşitsizlik yaratır. Özellikle çokfazla üyesi bulunan odaların üye sayılarına göre büyük kongrede temsiledilmeleri büyük merkezlerdeki odaların Birlikle özdeşleşmeleri sonucunudoğurur ve bu sonuç, tek tek diş hekimlerinin değil de odaların temsili esasınadayanan Diş Hekimleri Birliğinin ve genelde meslek odaları birliklerininkuruluş amacına aykırı düşer. Bu tür bir oluşumun demokratikyönetim ilkeleriyle bağdaşacağı söylenemez.

Bu nedenlerle Anayasa Mahkemesi'nin 3.12.1991 günlü, Esas 1991/4,Karar 1991/45 sayılı olup Türk Eczacılar Birliği Yasası'nın benzer 51.maddesinin ikinci fıkrasının iptaline ilişkin oyçokluğuyla verilen karar daemsal olarak kabul edilmemiştir. Temelde, Anayasa Mahkemesi'nin her kararıdosyasına ve olayına özgüdür.

İtiraz konusu kuralın örgütün yönetimini ve işleyişini demokratikkurallara aykırı kıldığı savına katılmak olanaksızdır. Kaldıki AnayasaMahkemesi'nin görevi, yerindeliği tartışmak değil Anayasa'ya aykırılığısaptamaktır. Yasa kuralları, Anayasa'ya aykırı olmadıkları sürece, en uygunuolmadıkları ileri sürülerek iptal edilemezler. Yukarıda açıklanan nedenlerleitiraz konusu kural Anayasa'ya aykırı bulunmadığından itirazın reddine kararverilmesi gerekir.

Yekta Güngör ÖZDEN, İhsan PEKEL ile Mustafa BUMİN bu görüşekatılmamışlardır.

VI- SONUÇ

7.6.1985 günlü, 3224 sayılı Türk Diş Hekimleri Birliği Kanunu'nun7. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, İhsan PEKEL ile Mustafa BUMİN'in karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,

15.2.1995 gününde karar verildi.

KARŞIOYGEREKÇESİ

Esas Sayısı : 1994/82

Karar Sayısı : 1995/9

İtiraz konusu kuralın iptali gerektiği görüşüyle, tersine yargıyıiçeren karardaki karşıoyumuzun gerekçesini açıklıyoruz.

3224 sayılı Türk Diş Hekimleri Birliği Yasası'nın 7. maddesininson fıkrası, Odaların Birlik Genel Kurulu'na katılmak için seçecekleri asıl veyedek delegeler sayısına ilişkindir. Üye sayısı beşyüzden fazla olan herOda'nın onar asıl ve yedek delegeyle Birlik Genel Kurulu'nda temsili, üyesayıları değişik Oda'ları aynı durumda ve aynı güçte göstermekle gerçeğiyansıtmamakta, üyelerin istenci ve temsili doyurucu düzeyde yaşamageçmemektedir. Verdikleri hizmet yönünden kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşu sayılan örgütlerin kuruluşları yasayla düzenlenmektedir. Anayasalkonumları gereği mesleğin amacına uygun yürütülmesini gözetip, ortak çıkarlarıbu doğrultuda korumakta, sorunların çözümü ve üyeler arasındaki dayanışmayıgüçlendirme için çalışmaları sürdürmektedirler. Demokratik yaşamda baskı grubuniteliğiyle de önemli bir hukuksal varlık sayılan bu kuruluşların işlevlerinedeniyle toplumsal yapıdaki yerleri özenle ele alınmış, anayasal kurumbiçiminde düzenlenmeleri öngörülmüştür. Anayasa'nın 135. maddesi bu anlayışınkurallaşmasıdır. Tüzelkişilikleri olan bu tür meslek kuruluşlarının yönetselvesayet ağırlığı, yönetim ve akçalı konularda denetim yoğunluğunu getirmeklebirlikte organlarını kendi üyeleri arasından yasada belirlenen yöntemlere göreseçmeleri ilkesi benimsenmiştir. Demokratik oluşumun demokratik işleyişledoğrulanıp sürdürülmesi, çalışmaların her evre, aşama ve katla demokratikilkelere aykırı olmaması gerekir. İptali istenen kural, demokratik yapılanmayaters düşen bir düzenleme biçimidir. Biçim, öze aykırı olamaz ve öze üstüntutulamaz.

Üye sayısı oranında Oda'nın etkinliği, sorumluluğu, yükümlüğü,gelir ve gideri artmakta, görev ilişkileri de aynı çizgiyi izlemektedir. Enadaletli delege seçim yöntemi, tam bir matematiksel sayı bulunamasa bile delegesayısına uygun, en az yakınılan, temsil olgusuna en yakın delege sayısısaptanabilir. Böylece Oda'lara yazılı üyeler gerçeğe uygun biçimde temsiledilirler. Birlik Genel Kurulu'nda temsil edilen biçimsel ve kuramsal anlamda"Oda" ise de, Oda da üyelerini temsil etmektedir. İki temsilin aynıuygunlukla gerçekleşmesi daha doyurucu ve daha hukuksaldır. Adaletli seçim,katılımı en gerçekçi biçimde sağlayıp yansıtan seçimdir. Üye sayısı farkıgözetmeksizin beşyüzden fazla üyeli Oda'lara aynı sayıda delegeyle temsilettirmek demokrasi anlayışıyla çelişmektedir. Yasakoyucunun özgörü (takdir)hakkı da Anayasa ve evrensel hukuk kurallarıyla sınırlıdır. Uygun sayıda delegebelirlemek "yerindelik" konusu sayılamayacağı gibi yasakoyucu da herşeyi istediği gibi yapamaz. Anayasa Mahkemesi'nin, Türk Eczacılar BirliğiYasası'yla ilgili 10.2.1992 günlü Resmî Gazete'de yayımlanan 3.12.1991 günlü,Esas 1991/4, Karar 1991/45 sayılı kararı, görüşümüzü doğrulamaktadır. Bukarar uyarınca hazırlanan tasarı da TBMM'nde ele alınmayı beklemektedir.Böylece hukuksal gelişim, Anayasa Mahkemesi'nin yukarda değinilen örnekkararına uygun düzenlemeyle demokratikleşme yolunda bir aşama kazanmış,önceki ve şimdiki Anayasa Mahkemesi kararları arasındaki geriye doğru çelişkiyiyansıtan yargıya şimdiki karar güveni de olumsuz etkileyecektir."Demokratik esaslar", kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınındoğası gereği, kendileriyle ilgili düzenlemelerde gözetilecek ilkedir. Organseçimine ilişkin açıklıkla doğrulanan bu ilkeyi yasalar gözardı edemez. Yönetimve işleyişi, seçimden ayırmak, demokratik esasları delege sayısının dışındatutmak olanaksızdır. Demokrasinin olmazsa olmaz koşulu "seçim",adaletli katılımla gerçek ve geçerli olur.

Önemli olan, Odaları kanalıyla üyeleri en gerçek biçimde temsiletmektedir. Üyesi çok Odaların Birlik Genel Kurulu'nda egemenlik kuracağıgörüşü temsilci-delege sayısının üst sınırı belli bir sayıda dondurularakkarşılanabilir. Sakınca tümüyle giderilmese de en aza indirilebilir. Kaldıki,sayıya göre sonuç belirleme demokrasinin gereğidir. Azlığın çokluğa egemenliğide aykırılıktır, çoğunluğun azınlığa baskısı da. Yasama organı,yürürlüktekinden daha demokratik bir yöntem bulabilirdi. Bu yola girilmişkenkarar dengesini tersine çeviren şimdiki karar, kısa sürede AnayasaMahkemesi'nin savunulması güç bir çelişkisi olarak değerlendirilecektir.

Uygulamadaki kimi örnekler de kararın yanlışlığını göstermektedir.(Türk Mimar ve Mühendis Odaları Birliği Yasası, Avukatlık Yasası, SerbestMuhasebecilik, Serbest Muhasebeci, Malî Müşavirlik ve Yeminli Malî MüşavirlikYasası) Demokratik ilkelere yollama yapan Anayasa'nın Başlangıç bölümüyle, 2.,5. ve 135. maddelerine aykırı olan kuralı Anayasa'ya aykırı bulmayan kararakatılma olanağını bulamamaktayız. Demokrasinin özgürlükçü niteliğinin erdemi vedeğeri, hukuk devletini çağdaş kılan özü ve ilkeleri bölünmesi olanaksız birbütünlük taşır. Zorunlu ve haklı nedenler dışında kimi zaman, kimi kesim vekimi durumlar için sınırlanamaz. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıiçin bu olgu bir varlık nedeni ve koşulu sayılır. Örgütler de, yasakoyucu da bugerçeği gözardı edemez ve yadsıyamaz. Demokratik ilkelerle bağdaşmayan kurallarayıklanmadıkça, demokrasi gölgeden arındırılamaz. İnsan haklarına aykırı herdurum ve tutum yasal güvence dışında kalmalıdır. Demokratik katılıma tersuygulamaya son verecek ya da katılıma uygun çözüme yaklaştıracak karargerekirken tersine sonuca karşıoy kullanıyoruz.