Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1994/89, K.1995/10 Sayılı Karar - 15/02/1995

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1994/89

Karar Sayısı : 1995/10

Karar Günü : 15.2.1995

R.G. Tarih-Sayı :11.08.1995-22371

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Afyon 2. Asliye Hukuk Mahkemesi.

İTİRAZIN KONUSU : 17.7.1964 günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nunEk 24. maddesine 3395 sayılı Yasa'nın 15. maddesiyle eklenen (L) bendinin,Anayasa'nın 10. ve 48. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Davacı Afyon Çimento Sanayii TA.Ş. Vekili tarafından mahkemeyeverilen 30.4.1992 günlü dava dilekçesinde, müvekkili şirketten SosyalSigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü'nce istenilen 1.279.811.719.00 TL sosyalyardım zammının yasal düzenlemeye ve Anayasa'nın eşitlik ve sosyal hukukdevletikavramlarına aykırı olduğu ileri sürülerek isteme dayanak gösterilen 506sayılı Yasa'nın Ek- 24. maddesinin (L) bendinin iptali için AnayasaMahkemesi'ne başvurulmasını istemiştir. Mahkeme de davacı vekilinin Anayasa'yaaykırılık itirazını ciddî bularaksöz konusu yasal düzenlemenin iptali istemiyleAnayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Yasa Kuralı

506 sayılı Yasa'nın Ek- 24maddesine, 3395 sayılı Yasa'nın 15.maddesiyle eklenen (L) bendi aynen şöyledir:

"L) Genel ve katma bütçeli idareler, mahalli idareler, dönersermayeli kuruluşlar gibi kumu kuruluşları ile kanunla ve kanunların verdiğiyetkiye istinaden kurulan diğer kuruluşlar ve 233 sayılı Kanun HükmündeKararname kapsamına giren teşekkül ve kuruluşlarla bunların müessese, bağlıortaklık ve iştiraklerinden aylık bağlanmasına hak kazandıktan sonraayrılanlardan; 506 sayılı Kanun hükümlerine göre malullük, yaşlılık ve ölümaylığı bağlananların ilk sosyal yardım zammı ödemeleri, söz konusu kuruluşlaradına Kurumca yapılır.

Yukarıda belirtilen kuruluşlar adına, Kurumca yapılan ilk sosyalyardım zammı ödemeleri ile bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar ilgilikuruluşlarca kuruma ödenmemiş sosyal yardım zammı tutarları bu kuruluşlarayapılacak yazılı bildirim tarihinden itibaren en geç bir ay içinde defatenkuruma ödenir.

Kurumun yazılı bildiriminde isimleri belirtilenlere sonrakiaylarda ödenmesi gereken sosyal yardım zammı tutarları, yeni bir bildirimbeklenmeksizin ilgili kuruluşlarca, her ay emekli aylığı ödeme tarihlerindenönce Kurumun ilgili hesabına yatırılır.

Kurumlar vergisi mükellefi olan kurum ve kuruluşlarca bu maddegereğince yapılan ödemeler, Kurumlar Vergisi uygulamasında gideryazılabilir."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1. "MADDE 10.- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasîdüşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırımgözetilmeksizin kanun önünde eşittir.

Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.

Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanunönünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar."

2. "MADDE 48.- Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşmehürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.

Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyalamaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacaktedbirleri alır."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ,Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'inkatılımlarıyla 20.12.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliği ile kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'yaaykırı olduğu ileri sürülen yasa kuralı ile itiraza dayanak yapılan Anayasakuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendiktensonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- SINIRLAMA SORUNU

İtiraz yoluna başvuran mahkeme 506 sayılı Sosyal SigortalarKanunu'nun Ek 24. maddesinin (L) bendinin tümünün Anayasa'ya aykırı olduğunuileri sürmüştür.

Ancak; Sosyal Sigortalar Kurumu'nun dava konusu yaptığı alacağı,Afyon Çimento Sanayii T.A.Ş.'nin özelleştirilmesinden önce taşıdığı "bağlıortaklık" statüsünün devam ettiği döneme ilişkin bir borç olduğundan,Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülen Ek 24. maddenin (L) bendinin "bağlıortaklık"la sınırlı olarak incelenmesi gerekir.

B- İTİRAZ KONUSU KURALIN ANLAM, KAPSAM VE AMACI

Herhangi bir hukuk kuralının tek başına değil, içinde bulunduğumetnin tümü gözönünde tutularak yorumlanması hukuk bilimince benimsenmişilkelerdendir.

İtiraz konusu kuralın yer aldığı 3395 sayılı Yasa, genelde SosyalSigortalar Kurumu'nun karşılaştığı finansman darboğazını aşarak Kurumgelirlerini artırmayı ve sosyal güvenliğin çalışanlar yönünden daha iyi birdüzeye getirilmesini amaçlamaktadır.

Nitekim,Yasa'nın genel gerekçesinde Sosyal Sigortalar Kurumu'nundaha güçlü bir sosyal güvenlik kuruluşu olmasının hedeflendiği belirtilmiştir.Diğer yandan anılan Yasa'nın kimi maddelerinin iptali için açılan bir davadayapılan sözlü açıklamada" ... Türkiye'de 1950'de başlayan sosyal güvenlikuygulamaları ...çok hassas bir sistem olması ve batıdaki uygulamalarında çokuzun yıllar hiç dokunulmamasına rağmen, ülkemizde maalesef sıklıkla bazı baskıgruplarının veya bazen de politik kişilerin istekleriyle değişikliklere uğramışve bu değişiklikler, sistemi son yıllarda gerçekten oldukça dejenere olmuş biryapıya getirmiştir. Nitekim, iki sene önce de bu yapıyı kısmen düzeltebilmeamacı ile 3395 sayılı Kanun'un çıkarılması zarureti ile karşılaşılmıştır. Bukanun esasında tamamen değil, ama hiç olmazsa, belli ölçüde dejenerasyonu düzeltmeyiveya daha da fazla bozulmasını önlemeyi amaçlamıştır." denilmiş ve böylecesözü geçen Yasa'nın çok düşük düzeydeki emekli maaşlarını ödeyemeyecek durumagelen Sosyal Sigortalar Kurumu'nu malî güçlükten kurtarmayı amaçladığıvurgulanmıştır.

İtiraz konusu kural ile, 506 sayılı Yasa'ya göre malûllük,yaşlılık ve ölüm aylığı bağlanan sigortalı ve hak sahiplerine ödenen sosyalyardım zammı ödemelerinin Sosyal Sigortalar Kurumu'nca kamu kurum vekuruluşlarında çalışanların ayrıldıkları en son kurum ve kuruluşlardanistenmesi üzerine bu kuruluşlarca Kurum'a iki ay içinde ödenmesi sistemigetirilmiştir.

Sosyal sigortalarda sistem, çalışanların ücretlerinden kesilenişçi payı ile işverence ödenen paydan oluşan sosyal sigorta primlerinin zamaniçinde sosyal güvenlik kuruluşlarınca değerlendirilerek, doğan hakların finanseedilmesini içermektedir. Bu genel anlayış dışında gelişen yasal düzenlemelersosyal sigortaları, malî yönden darboğaza sokmuştur.

Yasakoyucu tarafından, sosyal güvenlik sistemine uymayan haklarınverilmesi, sosyal güvenliğin temel ilkelerine aykırılığı yanında sisteminçökmesine de neden olmaktadır. Sistemin zedelenmesi, finansmanda darboğazınyaratılması, sosyal güvenlik kuruluşlarınca Anayasa'nın 60. maddesindeöngörülen sosyal güvenlik haklarının verilmesini önleyici bir etkendir. Bunedenle yasal düzenlemelerde bu durumun gözönünde bulundurulması gerekmektedir.

Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Plânı'nda :

"12. SOSYAL GÜVENLİK REFORMU

a) Mevcut Durum" başlığı altında "Ülkemizde prim ödeyen(aktif) sigortalılar ile emekli, malul, dul ve yetim aylığı alan (pasif)sigortalılar arasında denge bozulmuştur.

Sosyal güvenlik kurumlarında prim miktarı ile emekli aylığıilişkisi sağlanamamıştır...

Sosyal güvenlik kurumlarında plasmanlar verimli şekilde değerlendirilememiş,aktüeryal dengelere bakılmaksızın kurumların mevzuatlarında değişiklikleregidilmiştir. SSK ve Bağ-Kur'da ödenmeyen prim borçları için gecikme zammı affıile sigortasız hizmetlerin borçlanılması gibi uygulamalar kurumları olumsuzetkilemektedir.

1992 yılında emeklilikte yaş sınırı kaldırılmış, kadınlarda 20,erkeklerde 25 hizmet yılını tamamladıktan sonra istekleri halinde emekliolmalarına imkan sağlanmıştır. Yaşlılık riskiyle karşılaşılmadan sigortalılaraemekli aylığının bağlanması sistemin sürdürürlüğünü ortadan kaldırmaktadır.

Prim karşılığı alınmazdan yapılan ödemeler ve sigortacılıklabağdaşmayan yükümlülükler sosyal güvenlik kurumlarının malî yapılarınıbozmaktadır. Bunun sonucunda sigorta kollarından sağlanan yardımlardanözellikle emekli aylıkları düşük seviyelerde kalmaktadır.

Malî darboğaz içinde bulunan sosyal güvenlik kurumlarının kendifinansman imkanlarıyla yükümlülüklerini yerine getirebilmeleri için yenidenyapılanma ihtiyacı bulunmaktadır. Bu yapılanmada uluslararası sosyal sigortacılıknormlarına uygun olarak temel yasa değişikliklerinin yapılmasıgerekmektedir." denilmektedir.

Sosyal güvenliğin gerekleri, sosyal güvenlik kuruluşları ilesosyal sigortalar, sosyal yardımlar veya sosyal hizmetler yolu ile yerinegetirilir. Sosyal sigortalar özgün bir sosyal güvenlik türüdür. Burada sosyalrisklerin denkleştirilmesi yanında, sosyal denkleştirme de önem taşır. Esasenbu nedenle primlerin ve yapılacak yardımların miktarı sosyal görüşler esastutularak saptanır. Primlerin yüksekliği kural olarak sigorta edilen riske göredeğil, sigortalının ödeme gücüne göre saptanır. Türk sosyal sigorta sistemi,başlangıçtan beri özel ve isteğe bağlı sigortadanayrı düzenlenmiş sigorta vesosyal yardım kurumlarının öğelerini içinde birleştirmiştir. Bu nedenle SosyalSigortalar Yasası'nın 133. maddesiyle "özel sigortalara ilişkinkanunlardaki hükümler sosyal sigortalar hakkında uygulanmaz." esasıkonulmuştur.

Sosyal güvenliğin kişiler ve sosyal riskler açısından kapsamınıngenişlemesi, yapılan yardımların artması ve özellikle sağlık yardımlarınınpahalı olması, ödenen yaşlılık aylıklarının geniş boyutlara ulaşması, sosyalgüvenliğin finansman sorununa güncellik kazandırmıştır. Günümüzde sosyalgüvenlik sistemlerinin içinde bulunduğu malî bunalım, finansman sorunlarınaçözüm arayışını yoğunlaştırmıştır. Özellikle belirtmek gerekir ki sosyalgüvenliğin sağlanması, her şeyden önce bir finans sorunudur. Bunu da her ülkekendi koşulları içinde çözümlemektedir.

Anayasa sosyal güvenliğin sağlanması hususunda devlete büyükgörevler vermiş, öngörülen kimi sınırlama ve koşullarla tüm önlemleri almayükümlülüğünü getirmiştir. Anayasa, devletin sosyal güvenlik görevini malî gücüile sınırlamıştır. İlgili 65. maddede, "Devlet sosyal ve ekonomikalanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, ekonomik istikrarın korunmasınıgözeterek, malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir."denilmektedir. Burada devletin sosyalgüvenliği sağlama görevine iki ölçütgetirilmiştir. Bunlardan biri, devletin kişilere malî kaynaklarının yeterliğiölçüsünde sosyal güvenlik sağlaması, diğeri devletin sosyal güvenliğe malîkaynaklarını tahsis ederken ekonomik istikrarın bozulmamasına dikkat etmesi vesosyal güvenlik alanına ancak ekonomik istikrarı bozmayacak derecede malî kaynakaktarılmasıdır.

İtiraz konusu kural, ülkemiz çalışanlarının büyük kesiminin sosyalgüvenliğini sağlama görevi ile Devletçe kurulan ve denetlenen bir sosyalgüvenlik kuruluşu olan Sosyal Sigortalar Kurumu'nun gelir kaynaklarınınazalarak işlevini yerine getirememe tehlikesi karşısında, finansmansorunlarının ve bozulan aktüeryal dengenin çözümüne kısmen yardımcı olmakyönünden getirilmiş bir düzenlemedir.

C- ANAYASA'YA AYKIRILIK SORUNU

1- Anayasa'nın 10. Maddesi Yönünden İnceleme

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin başvuru kararının ilgilibölümünde;

"3395 sayılı Yasa'nın 15. maddesinde sayılan kamu kurum vekuruluşlarının bir bölümünün serbest piyasa ekonomisi içinde kârlılık veverimlilik ilkeleri doğrultusunda faaliyet göstermeleri istenen KİT'ler olduğu,bu kuruluşlara emekli olan personeline Sosyal Sigortalar Kurumu'nca ödenensosyal yardım zamlarının Kuruma iadesi yükümlülüğününgetirilmesinin bunlar ileözel sektör kuruluşları arasında birinciler aleyhine haksız rekabet ortamıyaratacağından bunun Anayasa'nın eşitlik ilkesine (md. 10) aykırı olduğu"ileri sürülmektedir.

Sosyal risklerin yol açtığı gelir kayıplarına karşı ekonomikgüvence sağlayan sosyal güvenlik sadece sosyal sigortalarla değil, sosyalyardım ve sosyal hizmetler yoluyla da sağlanır. Sosyal yardımın tümüyle sosyalsigorta kapsamı içinde çözümlenmesi olanaksızdır. Sosyal Sigortalar Kurumu'nunmal varlığı ve gelirleri, sosyal sigortalardan yararlananlara ayrılmış olmasınakarşın, Kurum'un geliri Devlet geliri, malı Devlet malı ve kendisi de Devletkurumudur. Sosyal Sigortalar Kurumu, Devletin yönetimi ve denetimi altındadır.Bu durum, Devlete büyük sorumluluklar yüklemektedir. Kurumun malî yapısınıdesteklemek durumunda olan Devlet, gerektiğinde akçalı kaynak sağlamakla dayükümlüdür. Yürütme organı Sosyal Sigortalar Kurumu'nun yönetiminde, sosyalsigortacılığın teknik gereklerine uygun davranmak zorundadır. Yasakoyucu,itiraz konusu düzenleme ile 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındakiteşekkül ve kuruluşlarla bunların müessese, bağlı ortaklık ve iştiraklerineböyle bir sosyal güvenlik yükümlülüğü getirirken öbür işverenleri kapsamdışında bırakmıştır.

Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında açıklandığı gibi,Anayasa'nın 10. maddesindeki "yasa önünde eşitlik ilkesi" niteliklerive hukuksal durumları benzer olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile, yasaönünde eşitlik, yani hukuksal eşitlik öngörülmektedir. Eşitlik ilkesinin amacı,aynı durumda bulunan kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı tutulmalarınısağlamak ve kişilere yasa karşısında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasınıönlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrıkurallar uygulayarak yasa karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır.

KİT'in bağlı ortaklıkları, 233 sayılı KHK'nin 2. maddesininbeşinci bendinde açıklandığı üzere, sermayesinin yüzde ellisinden fazlasıiktisadî devlet teşekküllerinin ya da kamu iktisadî kuruluşlarının olan işletmeveya işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketlerdir. Kuruluş amaçları,hukuksal durumları, sermaye katılımları yönüyle bağlı ortaklıklar ve özelsektör kuruluşları birbirinden farklı niteliklere sahiptirler. Niteliklerindevehukuksal durumlarında benzerlik bulunmayan söz konusu iki kesimi eşitlik ilkesiyönünden bir tutmak olanaksızdır.

Diğer yandan, bağlı ortaklıkların faaliyetlerini Türk TicaretYasası hükümleri doğrultusunda sürdürmesi, onların gerek sermaye durumlarıgerekse kamusal nitelikleri yönünden gerçek kişi işverenlerindenfarklılıklarını ortadan kaldırmaz.

Açıklanan nedenlerle, iptali istenen düzenlemeyi, nitelikleri vedurumları özdeş kuruluşlar arasında eşitsizlik yaratan bir düzenleme saymakolanaksızdır. Bu nedenle 10. maddeye aykırılık savının "Bağlıortaklıklar" yönünden reddi gerekir.

2- Anayasa'nın 48. Maddesi Yönünden İnceleme

Başvuran Mahkeme, 48. maddeye aykırılık gerekçesini,özelleştirilen kuruluşlardan sosyal yardım zammı istenmesiyle, bunlara her yılartan tutarlarda malî külfet yüklendiği; diğer özel sektör kuruluşlarındanböyle bir para tahsil edilmemekle özelleştirilen kuruluşlar aleyhine haksızrekabet yaratıldığı ve bunun Anayasa'nın 48. maddesine aykırı olduğu görüşünedayandırmaktadır.

Anayasa'nın "Çalışma ve sözleşme hürriyeti" başlıklı 48.maddesinde: "Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetinesahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.

Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyalamaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacaktedbirleri alır." kuralı konulmuştur.

Alıcı firma, özelleştirmeye ilişkin 3291 sayılı Yasa'nın 14.maddesinin birinci fıkrasının (C) bendindeki "Kuruluşların özelleştirmeprogramına alınmadan önce mülkiyetinde ve/veya tasarrufunda bulunan her türlühak mameleki ile borçları, özelleştirme programına alındıktan sonra da aynen devameder." kuralı uyarınca, Afyon Çimento Sanayii TAŞ'nin %51 hissesini mevcutborçları ile satınalmıştır. Borçlar Yasası'nın 177. maddesinde de bu yükümlülükvurgulanmaktadır.

Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü'nce, adı geçen işyerininbağlı ortaklık dönemine ilişkin olarak istenilen sosyal yardım zammıözelleştirme yasasında belirlenen ve satış sözleşmesiyle kabul edilen koşullarabağlı olarak ortaya çıkmıştır. İşyerini alan firmaca alım-satım işlemisırasında kabul edilen borçların sonradan özel teşebbüsler arasında haksızrekabet ortamı yarattığını savunmak, sözleşme yapmanın ve özel teşebbüskavramının gereği olan irade serbestisi ile bağdaşamaz.

Anayasa'nın 48. maddesi ile özel teşebbüsleri ulusal ekonominingereklerine ve sosyal amaçlara göre koruma ve geliştirme görevi Devletevermiştir. Devletin, 48. maddeye göre yerine getirmesi gereken işlevi, özelteşebbüsün gelişmesini sağlayacak doğrultuda ekonomik ve sosyal politikalaruygulamak; özel teşebbüse güvenli çalışma ortamı sağlamaktır.

Özel teşebbüsün kendi özgür iradesiyle ekonomide yer alması,rekabete dayalı ekonomik faaliyetlerde bulunması ile, 48. madde uyarıncaDevlete verilen ekonomik ve sosyal ortamı hazırlama görevi arasında, amaçlar,sağlanan yararlar ve alınacak sonuçlar bakımından bir ilişki bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, itiraz edilen kuralın Anayasa'nın 48.maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

VI- SONUÇ

Sınırlama kararı uyarınca "233 Sayılı Kanun HükmündeKararname kapsamına giren ... bağlı ortaklık..." yönünden incelenen 17.7.1964günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun EK-24. maddesine 20.6.1987günlü, 3395 sayılı Yasa'nın 15. maddesiyle eklenen (L) bendinin Anayasa'yaaykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,

15.2.1995 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.