Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1995/23, K.1995/25 Sayılı Karar - 04/07/1995

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1995/23

Karar Sayısı : 1995/25

Karar Günü : 4.7.1995

R.G. Tarih-Sayı :29.12.1995-22508

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 8. Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 24.12.1993 günlü 3941 sayılı 1994 Malî YılıBütçe Kanunu'nun 57. maddesiyle 60. maddesinin (k) fıkrasının 7. bendininAnayasa'nın 87., 88. ve 161. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Beşikdüzü Kaymakamı; 1994 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 57.maddesinin uygulanmasına ilişkin olarak Maliye Bakanlığı'nca çıkarılmış bulunan31.12.1993 gün ve 188 sıra sayılı, buna ek olarak çıkarılan 21.1.1994 gün ve189 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliğleri'nin iptali için Danıştay'abaşvurmuştur.

İptali istenen Milli Emlak Genel Tebliğleriyle 1994 Mali YılıBütçe Kanunu'nun 57. maddesinde, Maliye Bakanlığı'na verilen görev ve yetkilerçerçevesinde kamu konutlarında oturanların kira ve yakıt giderlerine ilişkindüzenlemeler yapılmaktadır.

Davaya bakmakta olan Danıştay 8. Dairesi, çıkarılan tebliğlerindayanağını oluşturan 1994 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesi ile 60.maddesinin (k) fıkrasının 7. bendini Anayasa'nın 88., 89. ve 161. maddelerineaykırı bularak Anayasa Mahkemesi'ne iptal istemiyle başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenen Yasa Kuralları

1994 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın iptali istenen kurallarışunlardır:

1- "MADDE 57- Yurt içindeki kamu konutlarından alınacak aylıkkira (500.000) liradan az olmamak üzere konutların özellikleri, memurun ücretseviyesi gibi hususlar da dikkate alınarak Maliye Bakanlığınca tesbit edilir.Meskûn yerlerden uzak, ulaşım ve iskan imkanları kısıtlı olan yerler ilebenzeri yerlerde bulunan kamu konutlarında aylık kira (250.000) liradan azolmamak üzere tesbit edilebilir.

Yakıt giderleri kurum ve kuruluşlar tarafından karşılanan kamukonutlarında oturanlardan beher metrekare için ayrıca aylık (5.000) TL. yakıtgideri alınır.

Kamu konutlarının yakıt giderlerinin kurum ve kuruluşlarcakarşılanacağı haller ile işletme, bakım ve onarım giderlerinin karşılanması ileilgili esas ve usulleri belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.

2- "MADDE 60/k-7. bend

9.11.1983 tarihli ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 6.maddesi."

B-Dayanılan Anayasa Kuralları

1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenlerhariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu vemilletvekilleri yetkilidir.

Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."

3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisincekabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar.

Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmeküzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, TürkiyeBüyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabulederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis geri gönderilen kanunda yenibir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise gerigönderebilir.

Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır."

4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta GüngörÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, HaşimKILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F.TUNCEL'in katılmalarıyla 7.6.1995 günü yapılan ilk incelemetoplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

A- İtiraz Konusu Kuralların Anlam ve Kapsamı

1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 57. maddesinde kamu konutlarındaoturanlardan alınacak kira bedelleriyle, yakıt giderlerine ilişkin düzenlemeleryapılmakta, Maliye Bakanlığı'na yakıt, işletme, bakım ve onarım giderlerineilişkin usul ve esasları tesbit etmek üzere yetki verilmektedir.

Aynı Yasa'nın 60. maddesinin (k) fıkrasının 7. bendi ile de9.11.1983 gün ve 2946 sayılı Kamu Konutları Yasası'nın 6. maddesinin 1994 maliyılı içinde uygulanmayacağı belirtilmektedir.

Kamu Konutları Yasası'nın 6. maddesi aynen şöyledir:

"Kamu konutlarının işletme bakım ve onarım giderleri aşağıdabelirtilen esaslar dahilinde karşılanır.

a) Kurum veya kuruluşlar tarafından karşılanacak giderler:

(1) Özel tahsisli konutların demirbaş eşya ve mefruşat giderleri,ısınma giderleri, aydınlatma, su, gaz ve benzeri giderleri ile diğerkonutlardan 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanununa tabi olmayan kaloriferlikonutların ısınma giderleri.

(2) Yönetmelikte belirlenecek bakım ve onarım giderleri.

(3) Görev tahsisli konutlardan yönetmelikte ayrıca, belirlenecekmakam ve rütbe sahiplerine tahsis edilen konutların; demirbaş eşya ve mefruşatgiderleri ve bu konutların aydınlatma, su, gaz ve benzeri giderlerinin yüzyirmimetrekareye tekabül edenden fazlası.

Eşyalı olarak tahsis edilecek konutlarda bulundurulacak demirbaşeşya ve mefruşatın neler olması gerektiği ve bunların kullanım sürelerineilişkin hususlar; personelin temsil ve görev özelliği ile konutların ihtiyaç veşartları gözönünde bulundurularak, yönetmelikle düzenlenir.

Bu giderler için kurum veya kuruluşların bütçelerine yeterliödenek konulur.

b) Tahsis edilenler tarafından karşılanacak giderler:

(1) Kalorifersiz konutlar ile 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanununatabi olan kaloriferli konutların ısınma giderleri.

(2) Küçük bakım ve onarım giderleri ile kötü kullanımdan dolayımeydana gelen zarar ve ziyanlar.

(3) Ortak kullanım dahil aydınlatma, su, gaz, otomat ve benzerigiderler.

(4) Müşterek hizmet ve ihtiyaçların karşılanması için gerekli olandiğer giderler.

Konut blok veya gruplarının müşterek hizmet ve giderleriyle ilgiliyönetimi, konut tahsis edilenlerce aralarından seçilecek yöneticiler tarafındanyönetmelikte belirlenecek esaslara göre yürütülür.

c) Kurum ve kuruluşlarca ısınma giderlerinin karşılanması:

(1) Konutların yakıt ihtiyacı; farklı iklim karakteri gösterenbölgelere ve kullanılan yakıt cinsine göre yönetmelikte belirlenecek birmetrekareye düşen senelik yakıt miktarının, konutların brüt inşaat alanı ileçarpımı suretiyle tespit olunur.

(2) Tespit olunan ihtiyaç miktarı kadar yakıt, kurum vekuruluşları tarafından temin ve tedarik edilerek, aylık veya mevsimlikkontenjanlar halinde verilir. Gereğinden fazla yakılmasından dolayı ihtiyaçduyulan yakıt, konutlarda oturanlarca karşılanır.

(3) Yakıt ihtiyacının tespiti, ödenek tahsisine yetkili makamlaraisteğin yapılma şekil ve şartları, ödenek tahsisi, yakıtın temin, tedarik vedağıtımı ile bu işlemleri yapmakla görevlendirilen birim ve elemanların görevve sorumlulukları yönetmelikte düzenlenir."

Görüldüğü gibi, 1994 yılında uygulanmayacağı öngörülen KamuKonutları Kanunu'nun 6. maddesi ile kamu konutlarının işletme, bakım ve onarımgiderlerinin nasıl karşılanacağına ilişkin ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.Bu kurallar yerine 1994 Mâli Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinde getirilendeğişik kurallar uygulanacaktır.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

- İptali İstenen Kuralların Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161.Maddeleri Yönünden İncelenmesi

Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri Anayasa'nın87. maddesinde belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmekdışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayrımyapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu Anayasa ilkesikarşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasasıile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları iledeğiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük MilletMeclisinde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken,bütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.Bu maddeye göre bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabuledilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerdebulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanına bütçeyasalarının bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisitanınmamıştır. Öte yandan Anayasa'nın 163. maddesinde bütçelerde değişiklikyapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmündekararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekilerle ilgili yasalaşma yönteminin uygulanması ile düzenlemesi,değiştirilmesi veya kaldırılmasının mümkün olamayacağı ortaya çıkmaktadır.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasaları öteki yasalardan ayrıolması nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyladeğiştirilebilirse bütçe yasaları da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmişbirbütçe yasası ile değiştirilebilir. Yasa konusu olabilecek bir kuralıkapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi de bütçeyiaçıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarakdeğerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere nedenolabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "...Bütçe ile ilgilihüküm" ifadesine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağanbir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinibu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, Bütçe Yasalarında,yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek böylece Bütçe Yasalarınıilgisiz kurallardan uzak tutmak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

Buna göre, 2946 sayılı Kamu Konutları Yasası'nın 6. maddesindekamu konutlarında oturanların yakıt, kira, işletme, bakım ve onarım giderlerineilişkin ayrıntılı düzenlemeler yapılmış olmasına rağmen 1994 Mali Yılı BütçeYasası'nın 60. maddesinin (k) fıkrasının 7. bendiyle bu yasa kuralı uygulanamazduruma getirilmekte ve 57. maddesiylede belirtilen konular değiştirilmeksuretiyle yeniden düzenlenmektedir. 1994 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 57. maddesive 60. maddesinin (k) fıkrasının yedinci bendiyle 2946 sayılı Kamu KonutlarıYasası'nda değişiklik yapılmış olması Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161.maddelerine aykırıdır. Bu nedenlerle belirtilen kuralların iptali gerekir.

VI- SONUÇ

24.12.1993 günlü, 3941 sayılı "1994 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 57. maddesinin ve 60. maddesinin (k) fıkrasının 7. bendininAnayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,

4.7.1995 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.