Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1995/27, K.1995/47 Sayılı Karar - 21/09/1995

DÜZELTME : 18.4.1996 günlü, 22615 sayılı RG.'nin 26. sayfasınınüstten 15. ve 33. satırlarında (nesnel) öznel olarak, (ölçüsütüdür) ölçütüdürolarak düzeltilmiştir. Düzeltmeler karara işlenmiştir.

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1995/27

KararSayısı : 1995/47

Karar Günü : 21.9.1995

R.G. Tarih-Sayı :10.04.1996-22607

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 5. Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdarî YargılamaUsulü Kanunu'nun 10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle değiştirilen2. maddesinin 1. bendinin (a) alt bendinde yeralan "...kişisel haklarıihlal edilenler..." ibaresinin, Anayasa'nın 2., 36., 125. ve 142.maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Tütün Eksperleri Derneği tarafından, "Tekel personelinin Yerve Görev Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik"in kimikurallarının iptali için açılan davada, Danıştay 5. Dairesi, öncelikle davacıderneğin dava ehliyetinin bulunup bulunmadığının belirlenmesi gerektiğini, bubelirlenmenin ise uygulanacak kural olan 2577 sayılı İdarî Yargılama UsulüYasası'nın 4001 sayılı Yasa ile değişik 2. maddesinin 1. bendine göreyapılacağını, bu bendin (a) alt bendinde yeralan "...kişisel hakları ihlaledilenler..." ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına vararakiptalini istemiştir.

III- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Yasa Kuralı

İptali istenilen sözcüklerin de yer aldığı 2577 sayılı İdarîYargılama Usulü Kanunu'nun 4001 sayılı Yasa ile değişik 2. maddesinin 1.bendinin (a) alt bendi aynen şöyledir:

"MADDE 2- 1. İdarî dava türleri şunlardır:

a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksatyönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için, çevre,tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararınıyakından ilgilendiren hususlar hariç olmak üzere, kişisel hakları ihlaledilenler tarafından açılan iptal davaları,"

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :

1- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2- "MADDE 36.- Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmaksuretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunmahakkına sahiptir.

Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktankaçınamaz."

3- "MADDE 125.- İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşıyargı yolu açıktır.

Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek AskerîŞûranın kararları yargı denetimi dışındadır.

İdarî işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirimtarihinden başlar.

Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimiile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygunolarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem niteliğinde veyatakdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.

İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsızzararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarınınbirlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasınakarar verilebilir.

Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaşhalinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ileyürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.

İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlüdür."

4- "MADDE 142.- Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri,işleyişi ve yargılama usulleri kanunladüzenlenir."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ,Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, ALi HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'inkatılmalarıyla 20.6.1995 günü yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik görülmediğinden işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri iptaliistenilen ibarenin yer aldığı yasa kuralı, aykırılık savına dayanak yapılanAnayasa maddeleri, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- 2577 sayılı Yasa'nın 4001 sayılı Yasa ile Değişik 2. MaddesininAnlam ve Kapsamı

İdarî dâva türleri ve bu dâvaların kimler tarafından açılabileceği2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Yasası'nın 2. maddesinde gösterilmiştir.Yasa'nın 2. maddesi ile getirilen düzenleme, bu Yasa ile yürürlükten kaldırılan521 sayılı Danıştay Yasası'nın 30. maddesinin (A) bendi ile aynı doğrultudadır.Her iki yasa kuralında da idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu vemaksat yönlerinden biri ile hukuka aykırılıkları nedeniyle menfaati ihlâledilenler tarafından iptal davası açılabileceği öngörülmüştür. 521 sayılı Yasaile 2577 sayılı Yasa'daki tanımlar arasındaki fark, 521 sayılı Yasa'daki"kanuna aykırı" ibaresi yerine 2577 sayılı Yasa'da "hukukaaykırı" deyişinin kullanılmış olmasıdır.

2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Yasası'nın kimi maddelerinindeğişikliğine ilişkin tasarıda iptali istenilen Yasa kuralına yer verilmemişise de, bir milletvekilinin teklifi sonucu 2. madde değiştirilecekler arasınaalınmıştır. Teklifin gerekçesinde, "6.1.1982 tarih ve 2577 sayılı İdarîYargılama Usulü Yasası'nın 2. maddesi genel hukuk sistemine aykırı biçimdegelişmiştir. İdarî dâvalarda taraf ehliyeti hususundaki usulsüzlük idarîmahkemelerde ve Danıştay'da iş hacmini gereksiz biçimde artırmıştır. Bu durum,hususi hukuktaki hak ve ehliyetintatbikatında da eşitsizlik doğurmuştur. Tarafehliyeti, dâvada taraf olabilme yeteneğidir. Taraf ehliyeti, medenî hukuktakimedenî haklardan istifade ehliyetinin medenî usul hukukundaki büründüğüşekildir. Gerçekten kimlerin taraf ehliyetine sahip oldukları Hukuk UsulüMuhakemeleri Kanunu'nun 38. maddesi ile Medeni Kanun'un 8. ve 46. maddelerindeaçıklanmıştır.

Bu genel kaideye rağmen 6.1.1982 tarih ve 2577 sayılı "İdarîYargılama Usulü Kanunu"nun başta 2. maddesi olmak üzere ilgilimaddelerinde dâva ve taraf ehliyeti yanlış değerlendirilmiş ve (menfaatleriihlâl edilenler) deyimi geniş yorumlanarak, esasta dâva ehliyetine sahipolmayan kişilerin de, idarî yargıda iptal ve tam yargı dâvaları açma taleplerikabul edilmiş ve dâvalar buna göre görülerek hükmebağlanmıştır.

Yasa teklifi ile dâva açma hakkına ve taraf olma ehliyetine birkısıtlama getirilmeden ..." denilerek; "menfaatleri ihlâledilenler" ibaresi yerine "kişisel menfaatleri doğrudan ihlâledilenler" ibaresi önerilmiştir.

Bu teklif, Adalet Komisyonu'nca aynen benimsendikten sonra tasarıTBMM Genel Kurulu'nda iken, yeniden görüşülmek üzere İçtüzüğün 89. maddesiuyarınca Komisyonca geri çekilmiştir.

Adalet Komisyonu'nun 24.2.1994 günlü, 16 sayılı birleşimindedeğişiklik tasarısının sadece 1. maddesi üzerinde görüşme yapılarak kural"İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerindenbiri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için, çevre, tarihi vekültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakındanilgilendiren hususlar hariç olmak üzere, kişisel hakları ihlâl edilenlertarafından açılan iptal davaları" biçimine dönüştürülmüştür.

TBMM Genel Kurulu'nda maddenin görüşülmesi sırasında, oturumuyöneten Başkan Vekili, söz konusu kural ile dâva açma hakkının kısıtlanıpkısıtlanmadığı hususunda Komisyon'dan açıklama istemiş ise de, çeşitliitirazlarla karşılaşmış ve Komisyon da açıklama yapmamıştır. Bu konuda başkacagörüşme de olmadığından madde oylanarak aynen kabul edilmiştir.

Değişiklikten önce, idarî dava türlerinin en yaygını olan"iptal davaları"nda dâva açabilmek için "menfaat ihlâli"yeterli iken, yapılan değişiklik sonucu çevre, tarihî ve kültürel değerlerinkorunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren hususlardışındakikonularda dâva açılabilmesi "kişisel hak ihlâli" koşuluna bağlıkılınmıştır.

İdare, özel hukuk kişilerinin sahip olduğu yetkilerin dışında veüstünde birçok yetkilere sahiptir. İdareye özgü olan bu yetkilerle kişilerinüzerinde, tek yanlı irade açıklaması ile hukuksal etkiler doğuracak eylem veişlemler yapabilir. Bu işlemlerin yerine getirilmesi için, başka bir makam yada merciin yardımına gereksinim olmadan kişiler çeşitli yükümlülükler altınasokulabilir.

Öte yandan, idarî işlemler yasallık karinesinden yararlanır ve bukarine gereği, idarî işlemlerin yerindeliği ve hukuka uygun olduğu varsayılır.İdarî davalar, idarenin işlem ve eylemlerinin hukuka uygunluğunun yargısalyolla denetlenmesi, kamu hizmetlerinin hukuk kurallarına ve hizmetingereklerineuygun biçimde yapılmasının sağlanması, kamu hizmetlerinin getirdiği yarar vezararların bireyler üzerindeki etkilerinin adaletli bir surette dengelenmesiiçin vatandaşlara tanınmış bir haktır. İdarî dâvalar, idare hukukuyla birliktehukukun üstünlüğü, Devletin hukuka bağlılığı ilkesinin sonucu olarak hukukalanına girmiştir.

İdarî yargıda "idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep,konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayıiptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan dâvalar"biçiminde tanımlanan iptal davaları, idarenin hukuka uygun davranmasınısağlayarak hukuk devletini gerçekleştiren önemli yollardandır. İptal davasıkolay işleyen ve karmaşık olmayan niteliğiyle yargısal bir denetim yolu olaraköngörülmüştür.

İptal davaları ile idarî işlemlerin hukuk kurallarına uygunluğuincelenir. Aykırılığın saptanmasında işlem ortadan kaldırılır. Böylece,idarenin hukuk kurallarına uygun şekilde hareket etmesi sağlanarak hukuk düzenikorunur.

İptal davaları, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikteki idarîişlemler hakkında açılabilir. Böyle bir idarî işlemin iptalinin istenilebilmesiiçin davacının menfaatinin ihlâl edilmiş olması gerekir. Yargı kararlarında veöğretide "menfaat", dâvacı ile iptalini istediği idarî işlemarasındaki bağı, ilgiyi anlatır. İdarî işlem ile dâva açan kişi arasında meşru,güncel ve ciddî bir ilişki sözkonusu ise dâvada menfaat bağı bulunduğu kabuledilmektedir. Bunun dışında öznel (subjektif) bir hakkın ihlâl edilmesi koşuluaraştırılmaz.

Hak, hukukun koruduğu menfaattir. Özel hukukta her menfaatkorunmaz. Kamu hukukunda ise iptal dâvaları yoluyla her menfaatin korunmasızorunludur. Tam yargı dâvalarının aksine iptal dâvalarında dâvacı olabilmekiçin menfaat ihlâlinin yeterli sayılması, idarenin hukuka uygun davranmasınısağlamak amacına yöneliktir. Her ne kadar bu amacın tam olarakgerçekleşebilmesi için menfaat ihlâli koşulunun aranmaması düşünülebilirse de,bu durumda, idarî işlemlerle ilgisi bulunmayan kişilerin dâva açmasısonucuidare devamlı dâva tehdidi altında kalır ve böylece idarenin işleyişi olumsuzyönde etkilenir.

Dâva ehliyeti için aranan "menfaat ihlâli" koşulu, herolaya özgü irdelenmiş ve dâva konusu işlemin davacıyı etkilemiş olması idarîyargıda menfaat ihlâlinin varlığı için yeterli sayılmıştır.

İtiraza konu yasa kuralıyla getirilen "kişisel hak",genel, soyut ve gayrişahsî düzenleyici kuralların kişilere uygulanaraksomutlaşması ve hukuksal sonuçlar doğurmasıdır. İdari yargıda kişisel hak ihlâli,tam yargı davası açabilmenin ölçütüdür. Tam yargı davaları ile, idareden, ihlâlettiği bir hakkı yerine getirmesi ya da neden olduğu zararı gidermesi istenir.

İptal davalarında idarî işlemin hukuka aykırılığının saptanmasıdurumunda iptal edilmesi söz konusu iken, tam yargı davalarında idarî işlem veeylemin uygulanmasından ve yürütülmesinden doğan zararların tazmini sözkonusudur. Bu iki dâva türündeki farklılık ve gerçekleştirilmek istenilen amaçnedeniyledir ki, iptal davasında davacı olabilmek için "menfaatihlâli" yeterli görülmüş iken; tam yargı davalarında idarî eylem veişlemlerden dolayı davacının "hakkının ihlâl" edilmesi gerekmektedir.

2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Yasası'nın 4001 sayılı Yasa iledeğiştirilen 2. maddesinin birinci bendinin (a) alt bendinde, yasada sayılanayrık durumlar dışında, iptal davalarının "kişisel hakları ihlâledilenler" tarafından açılabileceği belirtilmiş, (b) alt bendinde ise;idarî eylem ve işlemlerden dolayı "kişisel hakları doğrudan muhtelolanlar" tarafından tam yargı davaları açılacağı belirtilmiştir. Her ikidava türünde de davacı olabilmenin ön koşulu "kişisel hak ihlâli"olup, sadece tam yargı davaları için kişisel hakları "doğrudan"muhtel olanlar denilmiştir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

İtiraz başvurusunda, 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Yasası'nın2. maddesinde 4001 sayılı Yasa'yla yapılan değişiklik sonucunda önceleri davakonusu yapılabilen birçok işleme karşı dava açılamayacağı için, idarîişlemlerden bir bölümünün yargı denetiminin dışında bırakılmasına neden olan bukuralın Anayasa'nın 2. maddesinde tanımlanan "hukuk devleti"ilkesine, 36. maddesinde belirlenen "hak arama hürriyeti"ne ve 125.maddesinde öngörülen "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargıyolu açıktır." kuralına aykırı olduğu savıyla iptali istenilmiştir.

1. Anayasa'nın 2. ve 36. Maddeleri Yönünden İnceleme

Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin, toplumunhuzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı,Atatürk milliyetçiliğine bağlı, Başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanandemokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu belirtilmiştir.

Hukuk devleti, insan haklarına saygı gösteren, bu hakları koruyucuadaletli bir hukuk düzeni kurup sürdürmekle kendisini yükümlü sayan, bütünetkinliklerinde hukuka ve Anayasa'ya uyan, işlem ve eylemleri bağımsız yargıdenetimine bağlı olan devlet demektir. Böyle bir düzenin kurulması, yasama,yürütme ve yargı alanına giren tüm işlem ve eylemlerin hukuk kuralları içindekalması, temel hakve özgürlüklerin, Anayasal güvenceye bağlanmasıylaolanaklıdır.

İptal davalarının koşullarını belirleme yetkisi, kuşkusuz kiAnayasa'da belirlenen kurallar içinde kalmak koşuluyla özellikle "Hukukdevleti" ilkesi ve hak arama özgürlüğüyle çelişmeden yasakoyucununtakdirindedir.

Ancak Devletin, hak arama özgürlüğünü daraltan bütün sınırlamalarıkaldırması ve bu yolla yargı denetimini yaygınlaştırarak adaletingerçekleştirilmesini sağlaması hukuk devleti ilkesine yer veren Anayasa'nın 2.maddesi gereğidir.

Anayasa'da, Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik hukuk devletiniteliği vurgulanırken, devletin tüm eylem ve işlemlerinin yargı denetiminebağlı olması amaçlanmıştır. Çünkü yargı denetimi, hukuk devletinin"olmazsa olmaz" koşuludur.

Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36.maddesinde, herkesin gerekli araç ve yollardan yararlanarak yargı organlarıönünde davacı ya da davalı olarak sav ve savunma hakkı bulunduğubelirtilmektedir.

İtiraz konusu yasa kuralıyla, idarî işlemlere karşı iptal davasıaçabilmek için, idare hukukunun genel esaslarına aykırı biçimde idarî işlemindavacının "kişisel hakkını ihlâl" etmiş olması koşulu getirilerek hakarama özgürlüğü kısıtlanmış ve birçok işleme karşı dava yolu kapatılmıştır.

İdarî yargı denetimini sınırlayan itiraz konusu kuralın hukukdevleti ilkesi ile bağdaştığı söylenemez. Bu nedenle, Anayasa'nın 2. ve 36.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

2- Anayasa'nın 125. Maddesi Yönünden İnceleme

Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, idarenin her türlüeylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmiş, ikincifıkrasında ise Cumhurbaşkanı'nın tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek AskerîŞûranın kararları yargı denetiminin dışında tutulmuştur. Anayasa'nın 159.maddesinin dördüncü fıkrasıyla da Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararları,idarî işlem niteliğinde olmalarına karşın, yargı denetimi dışındabırakılmıştır.

Anayasa'nın sözü edilen maddeleri ile ayrık tutulanlar dışındakitüm idarî işlemlerin yargı denetimine bağlı olması Anayasa buyruğudur.Anayasa'da sayılan ayrık durumlar dışında idarenin eylem ve işlemlerindenkimilerinin yargı denetimine bağlı olmaması sonucunu doğuracak nitelikteki biryasal düzenleme, Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasındaki buyruğaaykırı düşer. İtiraz konusu kuralla, idarî işlemlerin kimileri hakkında dâvacıolabilme "kişisel hak ihlâli" koşuluna bağlanarak Anayasa'nın 125.maddesine aykırılık oluşmuştur.

1602 sayılı Askerî Yüksek İdare Mahkemesi Yasası'nın 21. maddesinegöre, iptal davası açabilmek için "menfaat ihlâli" yeterli iken, 2577sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası'nın 2. maddesinin (1-a) bendinde yapılandeğişiklik sonucu, bu Yasa'nın uygulanması bakımından, "kişisel hakihlâli"nin davacı olabilmenin koşulu olarak kabul edilmesiile askerî vesivil idarî yargı düzeni arasında açıklanabilmesi olanaksız farklılıkyaratılmıştır.

İdarî işlemlere karşı dava açılabilmesi için "kişisel hakkınihlâl edilmesi" koşulunun getirilmesiyle soyut, genel ve gayrî şahsî olan"düzenleyici tasarruflar"a karşı yargı yolu daraltılmıştır. Böylece,idarenin düzenleyici işlemlerine karşı uygulanmalarını beklemeden dava açılmasıgüçleştirilmekle, Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasına aykırılıkoluşturulmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, Anayasa'nın 125. maddesine aykırı olanitiraz konusu yasa kuralının iptali gerekir.

Haşim KILIÇ bu görüşe katılmamıştır.

3- Anayasa'nın 142. Maddesi Yönünden İnceleme

Danıştay 5. Dairesi başvuru kararında, yargılama usullerinindüzenlenmesi konusunda Anayasa'nın 142. maddesi ile yasa koyucuya tanınantakdir yetkisinin keyfi kullanılamayacağı, yasa koyucunun bu düzenlemeyiyaparken Anayasa ve Anayasa üstü hukuk kurallarına uymak zorunda olduğunubelirtmiştir.

Anayasa'nın 142. maddesinde, "Mahkemelerin kuruluşu, görev veyetkileri, işleyişi, yargılama usulleri kanunla düzenlenir." kuralına yerverilmiştir.

2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde 4001sayılı Yasa ile yapılan değişiklik sonucu, idarî işlemlere karşı açılacak iptaldavalarında "menfaat ihlâli" yerine "kişisel hak ihlâli"davacı olabilmenin koşulu sayılmıştır.

İtiraz konusu kural ile Anayasa'nın 142. maddesi arasında doğrudanbir ilgi görülememiştir.

C- İptal Sonucunda 2577 Sayılı Yasa'nın Öbür Kurallarının UygulamaOlanağını Yitirip Yitirmediği Sorunu

2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Yasa'nın 29. maddesinin ikinci fıkrasında, "Ancak başvuru,kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya içtüzüğün sadece belirli madde veyahükümleri aleyhine yapılmış olup ta, bu belirli madde veya hükümlerin iptalikanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya İçtüzüğün bazı hükümlerinin veyatamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa Anayasa Mahkemesi, keyfiyetigerekçesinde belirlemek şartıyla, kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veyaiçtüzüğün bahis konusu öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline kararverebilir." denilmektedir.

İtiraz konusu "kişisel hakları ihlâl edilenler" sözcükleriniptali nedeniyle maddenin (a) alt bendinin tümü uygulanamaz duruma gelmektedir.

Bu nedenle, 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Yasası'nın 4001sayılı Yasa ile değişik 2. maddesinin birinci bendinin (a) alt bendinin"kişisel hakları ihlâl edilenler" sözcükleri dışında kalan bölümününde 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri HakkındaYasa'nın 29. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca iptali gerekir.

D- İptal Hükmünün Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu

Anayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 53. maddesi uyarınca, yasa, kanun hükmündekararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların belirlimadde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı günyürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi, iptal kararı ile doğacak hukuksalboşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlâl edici nitelikte görürse,boşluğun doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıcakararlaştırabilir.

İtiraz konusu 2. maddenin birinci bendinin (a) alt bendinde iptalkararı verilmesiyle doğan hukuksal boşluk, kamu yararını olumsuz yöndeetkileyeceğinden, gerekli düzenlemeleri yapması için yasama organına süretanımak amacıyla iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak üçay sonra yürürlüğe girmesi uygunbulunmuştur.

VI- SONUÇ

A. 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu'nun10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle değiştirilen 2. maddesinin1. bendinin (a) altbendinde yeralan "...kişisel hakları ihlâledilenler..." ibaresinin, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, HaşimKILIÇ'ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

B. İptal nedeniyle kural yapısının bozulması, anlam yanlışlığıolasılığı ve duraksamalarla uygulama olanaksızlığına yolaçabileceği gözetilerek(a) altbendinin iptal edilen ibare dışında kalan bölümünün de 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29.maddesinin ikinci fıkrası gereğince İPTALİNE, OYBİRLİĞİYLE,

C. İptal nedeniyle doğan kamu düzenini ve kamu yararını olumsuzyönde etkileyecek hukuksal boşluğun giderilmesi için iptal kararının, ResmîGazete'de yayımından başlayarak üç ay sonra yürürlüğe girmesine OYBİRLİĞİYLE,

21.9.1995 gününde karar verildi.

KARŞIOYGEREKÇESİ

Esas Sayısı : 1995/27

Karar Sayısı : 1995/47

2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi 4001sayılı Kanun'la değiştirilerek iptal davalarında dava ehliyeti yenidendüzenlenmiştir. Daha önce, "menfaat ihlâli" görülen durumlarda idarîeylem ve işlemler hakkında iptal davası açma imkânı mevcutken, değişikliktensonra "kişisel hakları ihlâl edilenler" koşuluna bağlanarak davaehliyeti sınırı daraltılmıştır.

Yasa koyucu, yasal düzenleme yapma ihtiyacı duyduğu alanlardatakdir yetkisini kullanarak gerekli gördüğü kuralları getirmektedir. Kuşkusuzbu takdir yetkisi Anayasal ilkelerle sınırlıdır. Öngörülen Anayasal ilkelergözardı edilerek düzenleme yapılamaz. Anayasa'nın 2. maddesinde TürkiyeCumhuriyetinin bir "hukuk devleti" olduğu ilkesine yer verilmiş,bunun sonucu olarak da devletin tüm organlarının hukuk kurallarına uygunhareket etmesi zorunluluğu öngörülmüştür. Böylece devletin de bireyler gibihukuk kurallarına uygun davranması sağlanmıştır. Yine Anayasa'nın 125.maddesinde idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açıkolduğu belirtilerek "yargısaldenetim" öngörülmüş, böylece "hukukdevleti" ilkesinin gerçekleşmesi amaçlanmıştır. İşte idarî davalarda hukukdevleti ilkesinin bir sonucu olarak hukuk dünyasında yerini almıştır.

2577 sayılı Yasa'da değişiklikten önce iptal davası açabilmek için"menfaat ihlâli" yeterli iken, değişiklik sonunda çevre, tarihi vekültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakındanilgilendiren hususlar dışındaki konularda dava açılabilmesi "kişisel hakihlâli" koşuluna bağlanmıştır.

2577 sayılı Yasa'nın 2. maddesinde belirtilen dava ve tarafehliyetinin çok geniş yorumlanarak yanlış değerlendirildiği; esasta davaehliyetine sahip olmayan kişilerin de idarî yargıda taleplerinin kabul edilerekyargılamanın yapıldığı, bunun neticesinde idarî mahkemeler ve Danıştay'ın işhacminin gereksiz biçimde artması sonucunda bu değişikliğin yapılması ihtiyacıduyulduğu teklif sahibinin gerekçesinden anlaşılmaktadır. Yapılan bu düzenlemeile çoğunluk görüşünde belirtildiği gibi idarî eylem ve işlemlerin büyük birbölümünün yargı denetimi dışında kaldığı söylenemez. Zira en yaygın konularda(çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları) öncedenolduğu gibi "menfaat ihlâli" koşulu değiştirilmemiştir. Menfaatihlâli koşulunun uygulanması sonundaidarî yargıda yığılma ve tıkanma olmuş,davalar yıllarca sürerek sonuçta geciken adalet hukuk devleti ilkesinigerçekleştirememiştir. Nitekim çoğunluk görüşünde de, idarenin işlemlerininhukuka uygunluğunun sağlanması için menfaat ihlâli koşulunun bile aranmamasıgerektiği ancak idarî işlemlerle ilgisi bulunmayan kişilerin dava açması sonucuidarenin devamlı dava tehdidi altında kalabileceği, bunun da idareninişleyişini olumsuz yönde etkileyeceği belirtilmiştir. Bu gerekçe, davaehliyetini "menfaati ihlâl edilenler" koşulu ile sınırlandırmanın nekadar haklı gerekçesi ise ehliyetin "kişisel hakları ihlâl edilenler"biçiminde biraz daha daraltılmasının da o kadar haklı gerekçesi olur. Zira,Anayasa'nın 125. maddesine göre tek bir idarî eylem ve işlemin yargı denetimidışında kalmaması gerekirken "menfaati ihlâl edilenler" koşulunukabul etmekle de idarî işlemlerin bir kısmının yargı denetimi dışında kalmasıkaçınılmazdır. Yasakoyucu, davaların hızla, en etkin biçimde sonuçlanmasınıamaçlayarak önemli sonuçlar doğurmayan kimi menfaat ilişkisini daraltmaksuretiyle kişisel hak ihlâli koşulunu öngörmüştür. Özel hukuk usul yasalarındada buna benzer sınırlamalar vardır ve aynı amaçlarla getirilmiştir.

Öte yandan, Anayasa'nın 36. maddesinde "Hak aramaözgürlüğü" düzenlenmiş ve iptal edilen kural dava yolunu kapattığıgerekçesiyle bu maddeye de aykırı bulunmuştur. Anayasa'da düzenlenen hak veözgürlüklerin "mutlak" olduğu söylenemez. Yine Anayasa'da bu hak veözgürlüklerin nasıl ve ne şekilde sınırlandırılabileceği ya dadurdurulabileceği açıklanmıştır. Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanmasıbaşlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasında hangi nedenlerle sınırlamanınyapılabileceği belirtildikten sonra ikinci fıkrasında da bu sınırlamanın sınırıçizilmiştir. Buna göre, yapılan sınırlama, demokratik toplum düzeniningereklerine aykırı olamayacağı gibi öngörülen hakkın özünü zedelememesi vekullanılma imkanını ortadan kaldırmaması gerekir. Yapılan düzenleme ile kamuyararı gözetilmiş ve yukarda belirtilen yasakoyucununhaklı gerekçeleri esasalınarak bir sınırlama yapılmıştır. Bu sınırlama hak arama yolunu kapatmamış,"menfaat ihlâli" koşulunu "kişisel hak ihlâli" koşulunadönüştürerek idarî eylem veya işlemle kişi arasındaki ilişki daha dasomutlaştırılmıştır. İdarî yargının ehliyet konusundaki geniş yorumuna sınırgetirilerek idarî işlemlerin dava tehdidi altında kalması önlenmek istenmiştir.Böyle bir düzenlemeyle soyut, genel ve gayri şahsî olan "düzenleyicitasarruflar"a karşı yargı yolunun kapatıldığı düşüncesi deçoğunlukgörüşünde yer almıştır. Yönetmelik, genelge ve tebliğ gibi düzenleyicimetinlere karşı, çıktığı anda iptali için yargı yoluna başvuru kapatılsa biledaha sonraki uygulama evresinde somutlaşan kişisel hakların ihlâli durumundadava açma olanağı bulunmaktadır. Buradan dava açma yolunun kapatıldığı sonucuda çıkarılamaz.

Buna göre, yasakoyucunun takdir hakkını kullanarak haklıgerekçelere dayalı bu düzenlemesi Anayasa'ya aykırı değildir. Bu nedenlerleçoğunluk görüşüne katılmadım.