ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1995/53
Karar Sayısı : 1995/57
Karar Günü : 9.11.1995
R.G. Tarih-Sayı :18.11.1995-22467
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : İstanbul Asliye 2. Ticaret Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 3182 sayılı Bankalar Kanunu'nun 68. ve 69.maddelerini değiştiren 16.6.1994 günlü 538 sayılı "Bankalar KanunundaDeğişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararname"nin 32. ve 33.maddelerinin Anayasa'nın 2., 7., 13. ve 91. maddelerine aykırılığı savıylaiptali istemidir.
I- OLAY
Bankalar Kanunu'nun 64. maddesinin uygulanmasına karşın malîyapısının iyileştirilmesine olanak görülmeyen Türkiye İthalat ve İhracatBankası (Impex Bank) AŞ.'nin bankacılık işlemleri yapma izninin kaldırılmasıüzerine malî yapısının bozulmasında sorumluluğu bulunan banka yöneticilerininkişisel iflasları için Bankalar Kanunu'nun 69. maddesi uyarınca açılan davanınyargılamasında, davalı vekillerinin 538 sayılı KHK kurallarının Anayasa'yaaykırı olduğuna ilişkin savların ciddi olduğu kanısına varan mahkeme, 538sayılı KHK'nin 32. ve 33. maddelerininiptali için başvuruda bulunmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenen Kurallar
538 sayılı KHK'nin iptali istenilen 32. ve 33. maddeleri şöyledir:
1- "Madde 32-3182 sayılı Kanunun 512 sayılı Kanun HükmündeKararname ile değişik 68 inci maddesi aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir.
"MADDE 68- 1. 64 veya 65 inci maddelerde belirtilentedbirlerin bir kısmının veya tamamının uygulanmasına rağmen mali bünyesiningüçlendirilmesine imkan görülemeyen veya mali bünyesinin bu tedbirler uygulansadahi güçlendirilemeyecek derecede zayıflamış olduğu tesbit edilen bir bankanınbankacılık işlemleri yapma ve mevduat kabul etme izni 12 nci maddeye görekaldırılır.
2. Bakan, bankacılık işlemleri yapma ve mevduat kabul etme iznikaldırılan bir bankanın yönetim ve denetimini, tasarruf mevduatı sahiplerinesigorta kapsamında gerekli ödemelerin yapılması, banka aleyhine sonuçyaratmayan başlamış işlemlerin sonuçlandırılması, bankadan alacaklı olankişilerin hak ve menfaatlerinin korunması, kredilerin ve diğer alacaklarıntahsiline devam edilmesi ve benzer işlemlerin gerçekleştirilmesi hususundagörevli ve yetkili olmaküzere Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna veya bir bankayageçici olarak devredebilir.
3. Bakanlar Kurulu'nun mevduat kabul ve bankacılık işlemleri yapmayetkisinin kaldırılmasına ilişkin kararın Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihtenitibaren banka aleyhindeki icra takipleri iflas talebinin kabul veya reddinekadar durur.
4. Mevduat kabul ve bankacılık işlemleri yapma yetkisi kaldırılanbankanın tasarruf mevduatı sahiplerine 67 nci maddeye göre tesbit edilecekmiktarlarda yapılacak ödemeler Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu tarafındankarşılanır.
5. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, ödediği tasarruf mevduatı içintasarruf mevduatı sahipleri yerine bankanın iflasını ister ve iflas masasınaimtiyazlı alacaklı sıfatıyla iştirak eder.
6. İflasına hükmolunan bir banka için İcra İflas Kanununun 221inci maddesinin 1 inci fıkrasına göre teşkil olunacak büro, Tasarruf MevduatıSigorta Fonu temsilcisi katılmaksızın toplanamaz. Söz konusu hükmün 2 ncifıkrası iflasına hükmolunan bankalar hakkında uygulanmaz. İflas İdareMemurları, Tasarruf Mevduat Sigorta Fonunca teklif ve Müsteşarlıkça kabuledilen yeter sayıda kişiden oluşur, iflas idaresinin toplantı ve kararnisabında çoğunluk esası aranır.
7. İflasına hükmolunan bankanın Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunaolan borçları, masanın nakit durumuna göre İcra ve İflas Kanununun 232 ncimaddesinde gösterilen sıra cetvelinin kesinleşmesi beklenmeksizin ödenir.
8. 6. ve 7 inci fıkra hükümleri 69 uncu maddeye göre iflasınakarar verilenler hakkında da uygulanır.
9. Herhangi bir sebeple mevduat kabul ve bankacılık işlemleriyapma yetkileri kaldırılan, faaliyetleri durdurulan, iflas veya tasfiyelerinekarar verilen veya konkordato ilan eden yabancı bankaların Türkiye'dekişubeleri hakkında da bu madde hükümleri tatbik edilir. Bu şubelerin mevcut vealacaklarının yurt dışına transferine ilişkin esaslar Bakanlıkça tesbitedilir."
2- "Madde 33-3182 sayılı Kanunun 69 uncu maddesinin 512sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 1 numaralı fıkrası ile 2 numaralıfıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"1. Bir bankanın %5 hissesinden fazlasına sahip olanortakları, yönetim kurulu ve kredi komitesi başkan ve üyeleriyle, genel müdür,genel müdür yardımcıları ve imzaları bankayı ilzam eden memurları Kanuna aykırıkarar ve işlemleriyle banka hakkında 68 inci maddenin uygulanmasına sebepolmuşlarsa, Bakanın, banka iflas idaresinin veya devralan bankanın başvurusunaistinaden veya re'sen talebi üzerine, bunların şahsi sorumlulukları cihetinegidilerek, şahsen iflaslarına mahkemece karar verilebilir. Bu hüküm TasarrufMevduatı Sigorta Fonu hakkında uygulanmaz."
"2. Mahkemece iflasına karar verilenler hakkındaki takibi,alacaklı sıfatıyla banka iflas idaresi veya devralan banka yürütür."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."
2. "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye BüyükMillet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."
3. "MADDE 13.- Temel hak ve hürriyetler, Devletin ülkesi vemilletiyle bölünmez bütünlüğünün, millî egemenliğin, Cumhuriyetin, millîgüvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlâkın vegenel sağlığın korunması amacı ile ve ayrıca Anayasanın ilgili maddelerindeöngörülen özel sebeplerle, Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olarak kanunlasınırlanabilir.
Temel hak ve hürriyetlerle ilgiligenel ve özel sınırlamalardemokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamaz ve öngörüldükleri amaçdışında kullanılamaz.
Bu maddede yer alan genel sınırlama sebepleri temel hak vehürriyetlerin tümü için geçerlidir."
4. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğegirer."
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, SamiaAKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve MustafaYAKUPOĞLU'nun katılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklikbulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas incelemeevresinde ele alınmasına 24.10.1995 günü oybirliğiyle karar verildi.
V- ESASIN İNCELENMESİ
A- Yetki veSınırlama Sorunu
Anayasa'nın 152., 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddeleri gereğince bir davaya bakanmahkemenin bir kanun veya kanun hükmünde kararname kuralını Anayasa'ya aykırıgörmesi veya davanın taraflarından birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasınınciddi olduğu kanısına varması durumunda itiraz yoluna başvurabilmesi içinkuralın bakılmakta olan davada uygulanacak olması zorunludur.
İptali istenilen 538 sayılı KHK'nin 32. maddesi ile değiştirilen3182 sayılı Yasa'nın 68. maddesinin birinci fıkrasında, Yasa'da öngörülentedbirlere karşın malî yapısı güçlendirilemeyecek derecede zayıflamış veyagüçlendirilmesi olanaksız olduğu saptanan bankanın, bankacılık işlemleriyapmasında ve mevduat kabul etmesinde sakınca görülmesinde bankacılık işlemleriyapma ve mevduat kabul etme izninin Bakanlar Kurulu'nca kaldırılabileceğibelirtilmekte; maddenin diğer fıkralarında ise bu konuya ilişkin düzenlemeleryapılmaktadır.
İtiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu şahsî iflasdavasında mahkeme, bankanın bankacılık işlemleri yapma ve mevduat kabul etmeizninin kaldırıldığını saptadıktan sonra, banka yöneticilerinin bankanın malîyapısının bozulmasındaki sorumluluklarını araştırarak uyuşmazlık 69. maddeyegöre sonuçlandırılacaktır. Bu durumda, 538 sayılı KHK'nin 32. maddesiyle değiştirilen3182 sayılı Yasa'nın 68. madde kuralları bakılmakta olan davada uyuşmazlığınçözümünü doğrudan etkilemeyeceğinden, uygulanacak kurallar değildir.
Bu nedenlerle, 68. maddeye yönelik itiraz başvurusunun davayabakmakta olan mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.
Güven DİNÇER bu düşünceye katılmamıştır.
Diğer yönden, 538 sayılı KHK'nin itiraz konusu 69. maddesinde,banka ortakları ile yönetim kurulu ve kredi komitesi başkan ve üyeleriyle,genel müdür, genel müdür yardımcıları ve imzaları bankayı ilzam eden memurlarınşahsen iflasları öngörülmektedir. Oysa, mahkemenin bakmakta olduğu dava,maddede sayılan kişilerden yalnızca banka yönetim kurulu başkan veüyeleri ilegenel müdürün iflaslarına ilişkindir. Bu nedenle, dava konusu somut olaygözönünde tutularak 538 sayılı KHK'nin itiraz konusu 69. maddesine ilişkin esasincelemenin "banka yönetim kurulu başkanı, üyeleri ve genel müdürü"ile sınırlı olarak yapılması gerekmiştir.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
1. Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama
Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1988sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucuhukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenterrejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zamanaldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî vesosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışındayürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımızaçıkmaktadır.
Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her haldeönceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlariçerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve buyetkiyi düzenleyen hükmün T.B.M.M.nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler,temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'ndakimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir.Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyalkonuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümlerbulmak amacına ulaşılmakistenilmiştir.
Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasınadayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91.maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "bellikonularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasındasayılmıştır.
Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi içinöncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmişolması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılanKHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başkabir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin,"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiğikuşkusuzdur. KHK'lerle yasa hükümleri kaldırabilip ve değiştirebileceği gibiyeni kurallar da getirilebilmektedir.
Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işleminiteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasaile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabuletmek yada reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabuledebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayladüzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organınındüzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz.Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'naKHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz.
Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yeralması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikincifıkrasında gösterilmiştir. Buna göre :
"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnameninamacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibiyetki yasasından, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden çok kararnameyürürlüğe konulup konulamayacağının belirtmesi gerekir. Bakanlar Kurulu'naverilen yetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı vetürevsel bir yetkidir. O halde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediğiöğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılması gerekir.
Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "bellikonularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkçabelirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gerekenöğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda KanunHükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileriarasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "bellikonularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü,87.maddede, Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak bellikonularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük MilletMeclisi, Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; herkonuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusununyetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli birkonuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHKçıkarma yetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetkiyasasında belirlenençerçevenin dışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam veilkelere de uygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesizorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasasıkapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerininyapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışındayürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konudadüzenleme yapan birKHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.
Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.
Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediğikonularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için biryetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının,Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı dakapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.
Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHK çıkarabileceğiYetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu yönünden mutlakabelirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki Yasası'nda çıkarılacakKHK'nin "amacı", "kapsamı" ve "ilkeleri"nin debelirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nun kendisine verilen yetki ileneleri gerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğinden yetki yasasında KHK'ninamacı da somut olarak açıklanmalıdır. KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibigeniş içerikli her yöne çekilebilecek biçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli;değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK'nin yetki yasasında gösterilenamaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığınınsaptanması hem yargısal hem de siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasadagösterilen amacı dışında yürürlüğe konulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsaveya ilkelere uygun değilse bu durum KHK'yi, yetki yasasına ve dolayısıylaAnayasa'ya aykırı düşürür.
Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilenyetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermektenalıkoymaktadır.
Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'ninAnayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisindeçıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra Türkiye Büyük MilletMeclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.
Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmündekararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarakdaha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."denilmektedir.
2. KHK'nin Yargısal Denetimi
Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindenetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, ResmîGazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik veivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetkiyasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğekonulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde kararabağlanması istenilmiştir.
Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi deöngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğindeolduklarından bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi deAnayasa Mahkemesi'ne verilmiştir.Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153.maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler.
KHK'nin yargısal denetimi sözkonusu olduğunda, dayandığı yetkiyasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetkiyasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunundenetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimigirer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilensınırlar içerisindeKHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetki yasasıolmazsa (Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılmasıKHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırıolması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335 ve 347 sayılıKHK'ler dayandırıldıkları 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsamıdışında kalmaları nedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509, 510, 511, 512, 513,514, 515, 516, 517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılı KHK'ler isedayandıkları3911 sayılı Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle Anayasa'ya aykırı görülerek iptaledilmişlerdir.
Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmalarızorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bunedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.
Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceaynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıpAnayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ileolan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir.Bu yasa,KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüştürür. Bunedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'nin aynen ya dadeğiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasa gücünü,dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki yasasının daAnayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki yasasınınAnayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesi durumunda,bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK Anayasaldayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçününötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyleAnayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriğiyönünden deAnayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa'ya aykırı isebu nedenle iptali gerekir.
KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğinön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetkiyasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönündenAnayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan sözedilemez.
Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasalarındenetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetiminde, onlarınyalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem deAnayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikleryönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortadaAnayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.
KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptaledilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimianlamsız kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarakçıkartılan KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.
Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılanKHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesiuygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararlarıgeriye yürümez." kuralına dayanılarak, yetki yasasınıniptaline ilişkinkararın, Resmî Gazetede yayımı gününe kadar çıkarılan KHK'leri etkilemeyeceğisonucu çıkarılamaz.
Bütün bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptalinekarar verilen yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nınBaşlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6.maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devletyetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.
Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamıdışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya daAnayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumlarıbirbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksunbulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığındaiptalleri gerekir.
3. 538 sayılı KHK'nin İtiraz Konusu Kuralının Anayasa'yaAykırılığı Sorunu
İtiraz konusu kuralı içeren 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nindayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
Böylece, 538 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.
KHK'lerin yargısal denetim bölümünde açıklanan nedenlerle,Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3991 sayılı Yetki Yasası'nadayanılarak çıkarılmış bulunan 538 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yeralan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olan egemenliği "... millet adınakullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa'da gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı; "2. maddesindeki "hukuk devleti", 6. maddesindeki"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisikullanamaz"ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesineaykırıdır. Bu durum karşısında, 538 sayılı KHK'nin 33. maddesi ile değiştirilen3182 sayılı Yasa'nın 69. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları "bankayönetim kurulu başkanı, yönetim kurulu üyelerive genel müdürü" yönündeniptali gerekir.
Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI ile Lütfi F. TUNCEL bugörüşe katılmamışlardır.
4- İptalin Diğer Kurallara Etkisi
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrasında, yasanın belirli madde veyahükümlerinin iptali yasanın kimi hükümlerinin veya tümünün uygulanmamasısonucunu doğuruyorsa, bunların da Anayasa Mahkemesi'nce iptaline kararverilebileceği öngörülmektedir.
3182 sayılı Yasa'nın 69. maddesi üç fıkradan oluşmaktadır. İtirazyoluna başvuran mahkeme 69. maddenin 538 sayılı KHKnin 33. maddesi iledeğiştirilen birinci ve ikinci fıkralarının iptalini istemiştir. Maddeninüçüncü fıkrasında "Bu madde hükmüne göre iflası istenenler hakkındamahkemeceİcra ve İflas Kanununun 257. ve müteakip maddesi hükmü uygulanır."denilmektedir. Maddenin birinci ve ikinci fıkralarının iptalinin üçüncüfıkranın da "banka yönetim kurulu başkanı, yönetim kurulu üyeleri ve genelmüdür" yönünden de uygulanma olanağını ortadan kaldırdığı açıktır.
Bu nedenle, 69. maddenin üçüncü fıkrasının 2949 sayılı Yasa'nın29. maddesi uyarınca bu kişiler yönünden iptali gerekir.
VI- SONUÇ
16.6.1994 günlü, 538 sayılı "Bankalar Kanununda DeğişiklikYapılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararname"nin 33. maddesiyledeğiştirilen 3182 sayılı Bankalar Yasası'nın sınırlama kararı gereğinceincelenen 69. maddesinin;
A- Birinci ve ikinci fıkralarının, "Banka Yönetim KuruluBaşkanı, Yönetim Kurulu Üyeleri ve Genel Müdürü" yönünden Anayasa'yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI ile LütfiF. TUNCEL'in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B- (A) bendindeki iptal nedeniyle uygulama olanağı kalmayan üçüncüfıkrasının, "Banka Yönetim Kurulu Başkanı, Yönetim Kurulu Üyeleri ve GenelMüdürü" yönünden 2949 sayılı Yasa'nın 29. maddesi gereğince İPTALİNE,OYBİRLİĞİYLE,
9.11.1995 gününde karar verildi.
Başkan
Yekta Güngör ÖZDEN
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Lütfi F. TUNCEL
Üye
Mustafa YAKUPOĞLU
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı : 1995/53
Karar Sayısı : 1995/57
Anayasa Mahkemesi'nin 9.11.1995 günlü, Esas: 1995/53, Karar:1995/57 sayılı kararındaki iptal gerekçesi;
"İtiraz konusu kuralı içeren 538 sayılı Kanun HükmündeKararname, 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarakçıkarılmıştır. KHK'nin dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası, Anayasa Mahkemesi'nin29.11.1994 günlü, Esas: 1994/68, Karar: 1994/80 sayılı kararı ile iptaledilmiştir. Böylece "538 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksunkalmıştır." Bu durum karşısında "538 sayılı KHK'nin 33. maddesi ile
değiştirilen, 3182 sayılı Yasa'nın 69. maddesinin birinci veikinci fıkraları "banka yönetim kurulu başkanı, yönetim kurulu üyeleri vegenel müdürü" yönünden iptali gerekir." biçimindedir.
Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki verilmesi,Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine dayanmaktadır. 87. maddede Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında "Bakanlar Kuruluna bellikonularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek" de sayılmış,91. maddede de, kanun hükmünde kararname çıkarılmasına yetki veren yasada bulunacakögeler belirtilmiş, bu maddenin son bendinde ise "Kanun hükmündekararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih degösterilebilir." hükmü getirilmiştir.
Anayasa'nın hiçbir hükmünde, "Yetki yasalarının iptalihalinde, bu yetki yasalarının hukuken var olduğu dönemde, bu yasalara göreçıkarılmış kanun hükmünde kararnamelerin esasının incelenmesine gerek kalmadaniptal edileceği yolunda" doğrudan bir kural bulunmamaktadır. Bu hususçoğunluğun anayasalbir yorumu olarak ortaya çıkmaktadır.
Kanun hükmünde kararnameler çıktığı tarihte, yasal olan bir yetkiyasasına göre çıkarılmaktadır. Bu yetki yasası o tarihte yürürlüktedir vegeçerlidir. Buna dayanılarak çıkarılan KHK'nin de bir hukukî dayanağı vardır.İptal veya itiraz yoluyla konu Anayasa Mahkemesi'nin önüne getirilip kararverilinceye kadar da bu kanun hükmünde kararname yürürlüktedir.
Burada asıl olan KHK'nin, çıktığı tarihte yasal olarak kabuledilen, bir yetki yasasına dayanıp dayanmadığıdır. İncelenmesi gereken esasunsur bu olmalıdır. Eğer yetki yasası yürürlükte ise, herhangi bir nedenleiptal edilmemiş ya da yürürlük süresi dolmamışsa, çıkarılmış KHK'nin deanayasal dayanağı var demektir. Sonradan o yetki yasasının yürürlüktenkaldırılmasıya da yürürlük süresinin sona ermesi KHK'nin anayasal dayanaktanyoksun kaldığı anlamına gelmez.
Ayrıca, Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin de anayasaldayanağının kalmadığı yolundaki görüş, iptal kararının etkisini KHK'nin çıkıştarihine kadar çekmek anlamını taşır. Halbuki Anayasa'nın 153. maddesininbeşinci bendinde "İptal kararları geriye yürümez" denilmektedir. Bunedenle bu yoldaki bir kararın Anayasa'nın 153. maddesinin belirlediği kurallada bağdaşmadığı görüşündeyiz.
1.6.1994 günlü, 3991sayılı Yetki Yasası esastan incelenerek,kararda belirtilen nedenlerle Anayasa'ya aykırı bulunmuştur. Bu hususelbetteki, bu Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılan KHK'leri de etkileyecektir.Ancak, bu durum konunun esasının incelenmesine geçilmeden anlaşılamaz. Konununesasına geçilerek incelenmesi ve varsa Anayasa'ya aykırılıkların bu evredeortaya konulması gerekir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu 538 sayılı KHK'nin esasınınincelenmesine geçilerek anayasal denetiminin yapılması ve Anayasa'ya aykırı biryönü varsa iptal edilmesi gerekirdi. Yalnızca KHK'nin yasal dayanağını teşkileden 3991 sayılı Yetki Yasası'nın iptal edilmiş olması nedeniyle,"anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesine dayanılarak, işinesasına geçilmeden iptal kararı verilmesinde isabet görmemekteyiz.
Bu nedenle 16.6.1995 günlü ve 538 sayılı KHK'nin esasınagirilmeden "anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesiyleverilen iptal kararına ilişkin çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Lütfi F. TUNCEL
KARŞIOYGEREKÇESİ
Esas Sayısı : 1995/53
Karar Sayısı : 1995/57
Çoğunluk gerekçesinde özetle; 3991 sayılı Yetki Yasası iptaledilmiş olduğundan buna dayanılarak çıkarılmış KHK'lerinde yasal dayanağıkalmayacağından esasın incelenmesine geçmeden iptali gerekir denilmektedir.
Dava konusu KHK'nin esasına geçilerek Anayasal denetimi yapılmalıidi. Salt "yasal dayanağı kalmadığı gerekçesinden" hareketle esasageçmeden Anayasa'ya aykırı görüp iptal etmek mümkün değildir.
KHK'ler Anayasa'nın 91. maddesi gereğince yetki yasasındabelirtilen çerçeve içinde çıkarılabilir. Yani KHK'yi çıkarma yetkisi bu yasaile verilir. KHK'nin çıktığı tarihte yetki yasası yürürlükte olduğuna, yanibuna dayanarak çıkarıldığına göre "yasal dayanaktan yoksundur" demekhukuka uygun düşmez. KHK hukuk alemine çıktığı tarihte yetki yasası var mıdıryok mudur buna bakılmalıdır. Yetki Yasası, KHK'ye bu hayatiyeti verdikten sonraonun yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi KHK'nin yasal dayanaktanyoksun kaldığı anlamınagelemez.
Aynı durum Yetki Yasasının Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesihalinde de devam eder. "Dayanak" yönünden, bir yasanın yürürlüktenkaldırılması, süresinin sona ermesi ya da iptal edilmesi arasında hiç bir farkyoktur. Bu üç halde de sonuçta yasa varmışçasına hukukî tasarrufta bulunulamaz.Ama yasa sona ermeden evvel doğan hukukî neticeler hayattadır ve varlığınıdevam ettirirler.
Ancak bu yasalara dayanılarak yapılan tasarruflar hakkında hukukaaykırılık gerekçesi ile dava açılmışsa yasal dayanak yönünden değil, esastaninceleme yapılarak varsa aykırılık iptal edilir.
Yetki Yasası esastan Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.Konusu, amacı, kapsamı ve ilkeleri yönünden tesbit edilen anayasal aykırılıklarilgili KHK'leri de mutlaka etkiler. Yetki Yasasının belirtilen unsurlarındakibu aykırılıklar KHK'lere intikal eder. Ama bu aykırılık "YasalDayanak" gibi şekli değil esasa ilişkin bir aykırılıktır. Bu da ancak KHK'ninesasına geçilerek yapılacak bir inceleme sonunda tesbit edilebilir.
Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin yasal dayanağınınkalmadığını söylemek, iptal kararının etkisini KHK'nin hukuk alanına çıktığıtarihe kadar çekmek anlamını taşır. Böyle bir anlayışa Anayasa'nın 153.maddesindeki iptal kararlarının geriye yürüyemeyeceği ilkesi izin vermez.
Bu nedenle KHK'nin esasının incelenmesine geçmeden sadece"Yasal Dayanaktan Yoksun Kalması" sebebine dayalı bir Anayasa'yaaykırılık gerekçesine katılmıyoruz.
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Sacit ADALI