Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1996/22, K.1996/16 Sayılı Karar - 23/05/1996

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1996/22

Karar Sayısı : 1996/16

Karar Günü : 23.5.1996

R.G. Tarih-Sayı :20.07.1996-22702

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 7. İdare Mahkemesi.

İTİRAZIN KONUSU : 21.12.1959 günlü, 7397 sayılı Sigorta MurakabeKanunu'nun 16.6.1994 günlü, 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 14.maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin Anayasa'nın Başlangıç hükümleri ile 2.,6. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Hazine Müsteşarlığı'nca 7397 sayılı Yasa'nın 539 sayılı KHK iledeğiştirilen 20. ve Ek 2. maddeleri gereğince tüm dallardaki sigorta ruhsatınıniptaline ilişkin işleme karşı Tam Sigorta AŞ. tarafından açılan davaya bakmaktaolan Ankara 7. İdare Mahkemesi, davacı vekilinin Anayasa'ya aykırılık savınınciddi olduğu kanısına vararak itiraz başvurusunda bulunmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Kural

21.12.1959 günlü, 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun, iptaliistenen, 539 sayılı KHK'nin 14. maddesiyle değiştirilen 20. maddesi şöyledir:

"Bir sigorta veya reasürans şirketinin tesis etmesigereken teminatı ya da karşılıkları tesis edememesi yahut sözleşmelerden doğanyükümlülüklerini yerine getirememesi veyahut şirketin mali bünyesininsigortalıların hak ve menfaatlerini tehlikeye düşürecek şekilde zayıfladığınınherhangi bir suretle tesbit edilmesi hallerinde Bakan, uygun bir süre vererekilgili şirketten;

a) Sermayenin arttırılmasını, varsa ödenmemiş kısmının ödenmesini,sermayeye mahsuben şirkete ödeme yapılmasını veya kâr dağıtımınındurdurulmasını,

b) İştiraklerin veya sabit değerlerin kısmen veya tamamen elden çıkarılmasını,

c) Reasürans anlaşmalarının ve saklama paylarının oran vemiktarlarının değiştirilmesini,

d) Tespit edilecek gündemle genel kurulun toplantıya çağrılmasını,

e) Mali bünyesinin güçlendirilmesine yönelik benzeri diğertedbirlerin alınmasını,

isteyebilir.

Yönetim kurulu veya müdürler kurulu bu yönde gerekli tedbirlerialmak ve aldığı karar ve tedbirleri aylık raporlar halinde Müsteşarlığabildirmek zorundadır.

Birinci fıkraya göre talep edilecek hususların yerinegetirilmemesi veya bu tedbirlerin uygulanmasına rağmen mali bünyedekizayıflamanın devam etmesi yahut şirketin mali bünyesindeki zayıflamanın butedbirlerle dahi herhangi bir suretle düzeltilmesine imkân bulunmadığınıntespit edilmesi halinde Bakan;

a) Mali bünyeyi zayıflatan karar ve işlemlerin yönetim veyamüdürler kuruluna ait olması halinde, yönetim veya denetim veya müdürler kuruluüyelerinden bir kısmını veya tamamını görevden alarak veya yönetim veya denetimveya müdürler kurulu üye sayısını arttırarak bu kurullara üye atamaya,

b) Sigorta veya reasürans şirketinin yeni sigorta veya reasüranssözleşmesi yapma yetkisini kaldırmaya,

c) Şirketin faaliyette bulunduğu sigorta branşlarından birine veyatamamına ait sigorta portföyünün teminat ve karşılıkları ile birlikte başkaşirket veya şirketlere devrine karar vermeye,

d) Şirketin ruhsatını iptal etmeye,

yetkilidir."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :

1- "Başlangıç

Türk Vatanı ve Milletinin ebedi varlığını ve Yüce Türk Devletininbölünmez bütünlüğünü belirleyen bu Anayasa, Türkiye Cumhuriyetinin kurucusu,ölümsüz önder ve eşsiz kahraman Atatürk'ün belirlediği milliyetçilik anlayışıve onun inkılap ve ilkeleri doğrultusunda;

Dünya milletleri ailesinin eşit haklara sahip şerefli bir üyesiolarak, Türkiye Cumhuriyetinin ebedi varlığı, refahı, maddi ve manevi mutluluğuile çağdaş medeniyet düzeyine ulaşma azmi yönünde;

Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsızTürk Milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmaya yetkili kılınanhiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bununicaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;

Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralamasıanlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaretve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancakAnayasa ve kanunlarda bulunduğu;

Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk milli menfaatlerinin, Türkvarlığının, Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının, Türklüğün tarihi vemanevi değerlerinin, Atatürk milliyetçiliği, ilke ve inkılapları vemedeniyetçiliğinin karşısında korunma göremeyeceği ve lâiklik ilkesinin gereğiolarak kutsal din duygularının, Devlet işlerine ve politikaya kesinliklekarıştırılamayacağı;

Her Türk vatandaşının bu Anayasadaki temel hak ve hürriyetlerdeneşitlik ve sosyal adalet gereklerince yararlanarak milli kültür, medeniyet vehukuk düzeni içinde onurlu bir hayat sürdürme ve maddi ve manevi varlığını buyönde geliştirme hak ve yetkisine doğuştan sahip olduğu;

Topluca Türk vatandaşlarının milli gurur ve iftiharlarda, millisevinç ve kederlerde, milli varlığa karşı hak ve ödevlerde, nimet vekülfetlerde ve millet hayatının her türlü tecellisinde ortak olduğu, birbirininhak ve hürriyetlerine kesin saygı, karşılıklı içten sevgi ve kardeşlikduygularıyla ve "Yurtta sulh, cihanda sulh" arzu ve inancıiçinde, huzurlu bir hayat talebine hakları bulunduğu;

FİKİR, İNANÇ VE KARARIYLA anlaşılmak, sözüne ve ruhuna bu yöndesaygı ve mutlak sadakatle yorumlanıp uygulanmak üzere ,

TÜRK MİLLETİ TARAFINDAN, demokrasiye âşık Türk evlatlarının vatanve millet sevgisine emanet ve tevdi olunur."

2- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

3- "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. TürkMilleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili eliyleorganları kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."

4- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar.Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN,Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL ve FulyaKANTARCIOĞLU'nun katılmalarıyla 23.5.1996 günü yapılan toplantıda, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Davanın esasının incelenmesine ilişkin rapor, dava dilekçesi veekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralları, dayanılan Anayasakuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Sınırlama Sorunu

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddelerine göre,Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, mahkemenin bakmaktaolduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlı tutulmuştur.

Uygulanacak yasa kurallarından amaç, davanın değişikevrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmadaolumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan yahut taraflarınistek ve savunmaları çerçevesinde bir karar vermek için ön plânda tutulması gerekenkurallardır.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 7397 sayılı Sigorta MurakabeKanunu'nun 539 sayılı KHK ile değiştirilen 20. maddesinin Anayasa'ya aykırılığısavıyla iptalini istemektedir. Maddeye göre, bir sigorta veya reasüransşirketinin tesis etmesi gereken teminatı ya da karşılıkları tesis edememesiyahut sözleşmelerden doğan yükümlülüklerini yerine getirememesi veyahutşirketin malî yapısının sigortalıların hak ve menfaatlerini tehlikeye düşürecekbiçimde zayıfladığının saptanması durumunda Hazine Müsteşarlığı'nın bağlıolduğu Bakan, ilgili şirketten maddede öngörülen önlemlerin alınmasınıisteyebilir.

Yönetim kurulu ve müdürler kurulu, bu yönde gerekli önlemlerialmak ve bunları aylık raporlarla Müsteşarlığa bildirmek zorundadır.

Birinci fıkrada sayılan önlemlerin yerine getirilememesi veyaalınan bu önlenmelerin uygulanmasına karşın malî yapıdaki zayıflamanındüzeltilmesine olanak bulunamadığının saptanması durumunda Bakan;

a) Malî bünyeyi zayıflatan karar ve işlemlerin yönetim veyamüdürler kuruluna ait olması halinde, yönetim veya denetim veya müdürler kuruluüyelerinden bir kısmını veya tamamını görevden alarak veya yönetim veya denetimveya müdürler kurulu üye sayısını arttırarak bu kurullara üye atamaya,

b) Sigorta veya reasürans şirketinin yeni sigorta veya reasüranssözleşmesi yapma yetkisini kaldırmaya,

c) Şirketin faaliyette bulunduğu sigorta branşlarından birine veyatamamına ait sigorta portföyünün teminat veya karşılıkları ile birlikte başkaşirket veya şirketlere devrine karar vermeye,

d) Şirketin ruhsatını iptal etmeye yetkilidir.

İtiraz yoluna başvuran Mahkemenin bakmakta olduğu davada HazineMüsteşarlığı'nın bağlı olduğu Bakanlık, şirketin malî yapısının sigortalılarınhak ve menfaatlerini tehlikeye düşürecek biçimde zayıfladığı, alınan önlemlerekarşın bu bozulmanın önlenemediği, malî yapısının yükümlülüklerinikarşılayamayacak duruma geldiği ve ödenmesi gereken sigorta tazminatlarınınödenemediği gerekçeleri ile 7397 sayılı Yasa'nın itiraz konusu, 20. maddesininikinci fıkrasının (d) bendi uyarınca Tam Sigorta AŞ.nin tüm dallardakisigorta ruhsatını iptal etmiştir.

Bakanlıkça maddenin ikinci fıkrasında sayılanlardan yalnızca (d)fıkrasındaki "şirketin ruhsatını iptal" yetkisine dayanılarak işlemyapıldığından ve İdare Mahkemesi'nde açılan dava da bu işlemin iptaline yönelikbulunduğundan, iptal isteminin bu bent ile sınırlı olarak incelenmesine kararverilmiştir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

1- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama

Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1988sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucuhukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenterrejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zamanaldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî vesosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışındayürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımızaçıkmaktadır.

Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her haldeönceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlariçerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve buyetkiyi düzenleyen hükmün T.B.M.M.nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler,temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'ndakimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir.Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyalkonuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmakistenilmiştir.

Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasınadayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91.maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "bellikonularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasındasayılmıştır.

Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi içinöncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmişolması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılanKHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başkabir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin,"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiğikuşkusuzdur. KHK'lerle yasa hükümleri kaldırabilip ve değiştirebileceği gibiyeni kurallar da getirilebilmektedir.

Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işleminiteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasaile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabuletmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabuledebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayladüzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organınındüzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'naKHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz.

Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yeralması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikincifıkrasında gösterilmiştir. Buna göre :

"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnameninamacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibiyetki yasasından, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden çok kararnameyürürlüğe konulup konulamayacağının belirtmesi gerekir. Bakanlar Kurulu'naverilen yetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı vetürevsel bir yetkidir. O halde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediğiöğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılması gerekir.

Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "bellikonularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkçabelirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gerekenöğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda KanunHükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileriarasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "bellikonularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87.maddede, Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak bellikonularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük MilletMeclisi, Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; herkonuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusununyetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli birkonuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHKçıkarma yetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenençerçevenin dışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam veilkelere de uygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesizorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasasıkapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerininyapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışındayürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konudadüzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.

Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.

Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediğikonularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için biryetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının,Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı dakapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.

Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHK çıkarabileceğiYetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu yönünden mutlakabelirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki Yasası'nda çıkarılacakKHK'nin "amacı", "kapsamı" ve "ilkeleri"nin debelirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nun kendisine verilen yetki ileneleri gerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğinden yetki yasasında KHK'ninamacı da somut olarak açıklanmalıdır. KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibigeniş içerikli her yöne çekilebilecek biçimde genel anlatımlarlagösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK'nin yetkiyasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygunçıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hem de siyasaldenetim yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışındayürürlüğe konulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygundeğilse bu durum KHK'yi, yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa'ya aykırıdüşürür.

Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilenyetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermektenalıkoymaktadır.

Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'ninAnayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisindeçıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra Türkiye Büyük MilletMeclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.

Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmündekararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."denilmektedir.

2- KHK'nin Yargısal Denetimi

Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindenetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, ResmîGazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik veivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetkiyasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğekonulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde kararabağlanması istenilmiştir.

Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi deöngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğindeolduklarından bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi deAnayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153.maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler.

KHK'nin yargısal denetimi sözkonusu olduğunda, dayandığı yetkiyasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetkiyasasına hem de Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunundenetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimigirer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetki yasasıolmazsa (Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılmasıKHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasınaaykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335 ve 347sayılı KHK'ler dayandırıldıkları 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsamıdışında kalmaları nedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509, 510, 511, 512, 513,514, 515, 516, 517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılı KHK'ler ise dayandıkları3911 sayılı Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle Anayasa'ya aykırı görülerek iptaledilmişlerdir.

Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmalarızorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bunedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.

Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceaynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıpAnayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ileolan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabûl eden yasa ile kesilir. Buyasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğinedönüştürür. Bu nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'ninaynen ya da değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK,yasa gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetkiyasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetkiyasasının Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline kararverilmesi durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarakçıkartılan KHK Anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nınuygun gördüğü ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucuçıkartılmış olması nedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetkiyasasına ve içeriği yönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığıyetki yasası Anayasa'ya aykırı ise bu nedenle iptali gerekir.

KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğinön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetkiyasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönündenAnayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan sözedilemez.

Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasalarındenetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetiminde, onlarınyalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem deAnayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikleryönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortadaAnayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.

KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptaledilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsızkalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılanKHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.

Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılanKHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesiuygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararlarıgeriye yürümez." kuralına dayanılarak, yetki yasasının iptaline ilişkinkararın, Resmî Gazetede yayımı gününe kadar çıkarılan KHK'leri etkilemeyeceğisonucu çıkarılamaz.

Bütün bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptalinekarar verilen yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nınBaşlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle6. maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan birDevlet yetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamıdışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya daAnayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumlarıbirbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksunbulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığındaiptalleri gerekir.

3- 539 sayılı KHK'nin İtiraz Konusu Kuralının Anayasa'yaAykırılığı Sorunu

İtiraz konusu kuralı içeren 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nindayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.

Böylece, 539 sayılı KHK, anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

KHK'lerin yargısal denetim bölümünde açıklanan nedenlerle,Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3991 sayılı Yetki Yasası'nadayanılarak çıkarılmış bulunan 539 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yeralan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olan egemenliği "... millet adınakullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa'da gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı; "2. maddesindeki "hukuk devleti", 6. maddesindeki"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisikullanamaz" ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesineaykırıdır. Bu durum karşısında 539 sayılı KHK'nin 14. maddesi ile değiştirilen 7397sayılı Sigorta Murakabe Yasası'nın sınırlama kararı gereğince incelenen20. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinin iptali gerekir.

Güven DİNÇER ile Lütfi F. TUNCEL bu görüşe katılmamışlardır.

VI- SONUÇ

21.12.1959 günlü, 7397 sayılı "Sigorta MurakabeKanunu"nun 16.6.1994 günlü, 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 14.maddesiyle değişik 20. maddesinin sınırlama kararı uyarınca incelenen üçüncüfıkrasının (d) bendinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇERile Lütfi F. TUNCEL'in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

23.5.1996 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı : 1996/22

Karar Sayısı : 1996/16

Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas : 1994/68, Karar :1994/80 sayılı kararındaki iptal gerekçesi :

"539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 1.6.1994 günlü, 3991sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. 3991 sayılı Yetki Yasası'nın539 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan bölümü Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994günlü, Esas: 1994/68, Karar: 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.

Böylece, 539 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksunkalmıştır."

"Bu durum karşısında dava dilekçesinde ileri sürülen diğeraykırılık savları üzerinde durulmaksızın 539 sayılı KHK'nin iptaligerekir." biçimindedir.

Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki verilmesi,Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine dayanmaktadır. 87. maddede Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında "Bakanlar Kuruluna bellikonularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek"te sayılmış, 91.maddede de, Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki veren yasadabulunacak ögeler belirtilmiş, bu maddenin son bendinde ise "kanun hükmündekararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih degösterilebilir." hükmü getirilmiştir.

Anayasa'nın hiçbir hükmünde, "Yetki yasalarının iptalihalinde, bu yetki yasalarının hukuken var olduğu dönemde, bu yasalara göreçıkarılmış kanun hükmünde kararnamelerin esasının incelenmesine gerek kalmadaniptal edileceği yolunda" doğrudan bir kural bulunmamaktadır. Bu hususçoğunluğun anayasal bir yorumu olarak ortaya çıkmaktadır.

Kanun hükmünde kararnameler çıktığı tarihte, yasal olan bir yetkiyasasına göre çıkarılmaktadır. Bu yetki yasası o tarihte yürürlüktedir vegeçerlidir. Buna dayanılarak çıkarılan KHK'nin de bir hukuki dayanağı vardır.İptal veya itiraz yoluyla konu Anayasa Mahkemesi'nin önüne getirilip kararverilinceye kadar da bu kanun hükmünde kararname yürürlüktedir.

Burada asıl olan KHK'nin, çıktığı tarihte yasal olarak kabuledilen, bir yetki yasasına dayanıp dayanmadığıdır. İncelenmesi gereken esasunsur bu olmalıdır. Eğer yetki yasası yürürlükte ise, herhangi bir nedenleiptal edilmemiş ya da yürürlük süresi dolmamışsa, çıkarılmış KHK de Anayasaldayanağa oturmuş demektir. Sonradan o yetki yasasının yürürlükten kaldırılmasıya da yürürlük süresinin sona ermesi KHK'nin anayasal dayanaktan yoksun kaldığıanlamına gelmez.

Ayrıca Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin de anayasaldayanağının kalmadığı yolundaki görüş, iptal kararının etkisini KHK'nin çıkış tarihinekadar çekmek anlamını taşır. Halbuki Anayasa'nın 153. maddesinin beşincibendinde "iptal kararları geriye yürümez" denilmektedir. Bu nedenlebu yoldaki bir kararın Anayasa'nın 153. maddesinin belirlediği kuralla dabağdaşmadığı görüşündeyiz.

1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası esastan incelenerek,kararda belirtilen nedenlerle Anayasa'ya aykırı bulunmuştur. Bu hususelbetteki, bu yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'leri de etkileyecektir.Ancak bu durum esasa geçilmeden anlaşılamaz. Konunun esasa geçilerekincelenmesi ve varsa Anayasa'ya aykırılıkların bu evrede ortaya konulmasıgerekirdi.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu 539 sayılı KHK'nin esasınınincelenmesine geçilerek anayasal denetiminin yapılması ve Anayasa'ya aykırı biryönü varsa iptal edilmesi gerekirdi. Yalnızca KHK'nin yasal dayanağını teşkileden 3991 sayılı Yetki Yasası'nın iptal edilmiş olması nedeniyle,"Anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesine dayanılarak,işin esasına geçilmeden iptal kararı verilmesinde isabet görülmemektedir.

Bu nedenle 16.6.1994 günlü ve 539 sayılı KHK'nin esasınagirilmeden "anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesiyleverilen iptal kararına ilişkin çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.