ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1996/31
Karar Sayısı: 1996/28
Karar Günü : 26.6.1996
R.G. Tarih-Sayı :28.12.1996-22861
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 10. Dairesi
İTİRAZIN KONUSU : 24.12.1993 günlü, 3941 sayılı "1994 MalîYılı Bütçe Yasası"nın 28. maddesinin "katma bütçeli idarelere bağlıdöner sermayeli işletmeler" yönünden Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Döner Sermaye İşletmelerinin aylık gayrisafî hâsılatlarından peşingelir tahsiline ilişkin işlemlerin iptali için Çocuk Esirgeme Kurumu GenelMüdürlüğü'nce açılan davaya bakmakta olan Danıştay 10. Dairesi, katma bütçeliidarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisafî hâsılatlarından %10 oranında gelir tahsiline ilişkin uygulamayı düzenleyen 512 sıra sayılıMaliye Bakanlığı genel tebliğinin dayanağını oluşturan 1994 Malî Yılı BütçeKanunu'nun 28. maddesinin iptali istemiyle başvuruda bulunmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenen Yasa Kuralı
1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen 28. maddesişöyledir:
"MADDE 28.- Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeliidarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisafi hâsılatının % 10'uile sermayeye eklenmiş olsun veya olmasın kullanılmayan geçmiş ve cari yılkârları Hazineye irat kaydedilir. Maliye Bakanı bu oranı, döner sermayeler veyaişletmeleri itibariyle % 30'una kadar yükseltebilir.
Peşin gelirlerin ve yıl sonu kârlarının toplanmasına, kaydına,raporlanmasına, bildirim ve ödeme sürelerinin tespitine ve peşin gelirlerin yılsonu kârlarına mahsubuna ilişkin hususlar Maliye Bakanlığınca belirlenir.
Yıl sonu kârları ve peşin gelirler yatırılmadığı takdirde, 6183sayılı Kanundaki usullere göre yıllık % 12 zamlı olarak tahsil edilir. Ancak,hesaplanan zam, döner sermayelerin ita amiri ve saymanlarından yarı yarıyaalınır. Maliye Bakanlığınca verilmiş ek süreler için zam uygulanmaz.
Daha önceden veya yılı içinde herhangi bir suretle statüsüdeğiştirilen döner sermayeli işletmeler hakkında da bu madde hükmüuygulanır."
Madde "Genel bütçeye dahil dairelere ... bağlı dönersermayeli işletmeler ..." yönünden Anayasa Mahkemesi'nin 15.2.1995 günlü,Esas 1994/69, Karar 1995/8 sayılı kararıyla iptal edilmiştir.
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
İtiraz gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:
1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesinekarar vermek ve
Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak vegörevleri yerine getirmektir."
2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu vemilletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."
3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisincekabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar.
Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmeküzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, TürkiyeBüyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabulederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yenibir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise gerigönderebilir.
Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır."
4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.
Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.
Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."
5- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel ve katma bütçetasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yıl başından enaz yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonundaincelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az yirmibeşüye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarınagöre temsili gözönünde tutulur.
Bütçe Komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, TürkiyeBüyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlıkve daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümüüzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunutasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veyagelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar."
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN,Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL ve FulyaKANTARCIOĞLU'nun katılmalarıyla 26.6.1996 günü yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesinde, katma bütçeliidarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisafî hâsılatının % 10'uile sermayeye eklenmiş olsun veya olmasın kullanılmayan geçmiş ve câri yılkârlarının Hazine'ye irad kaydedileceği; buna ilişkin esas ve usullerin MaliyeBakanlığı'nca saptanacağı; yıl sonu kârları ve peşin gelirlerin yatırılmamasıdurumunda 6183 sayılı Yasa'daki usullere göre yıllık % 12 zamlı olaraktahsil edileceği öngörülmektedir.
2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu'nun5. maddesinde Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü katmabütçeli bir idare olarak belirlendikten sonra, 19. maddesinde de Kuruma bağlıolarak Döner Sermaye İşletmesi kurulacağı ve bunun işletilmesinden doğankârların ödenmiş sermaye, tahsis edilen sermayeye ulaşıncaya kadar dönersermayeye ekleneceği; ödenmiş sermaye, bu tutarı bulduktan sonra kârların katmabütçeye gelir kaydedilmek üzere Kurum Saymanlığı'na yatırılacağıbelirtilmiştir.
Görüldüğü gibi, dönem sonu kârlarının ödenmiş sermaye miktarıgözönünde tutulmaksızın katma bütçe yerine Hazine'ye gelir yazılmasına olanakveren itiraz konusu kuralla, 2828 sayılı Yasa'nın 19. maddesi değiştirilmiştir.Öte yandan, Bütçe Yasası'yla, Döner Sermaye İşletmelerinin aylık gayrisafîhâsılatlarının % 10'unun Hazine'ye gelir yazılacağı öngörülerek 2828 sayılıYasa'da olmayan yeni bir kural da getirilmiştir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri,Anayasa'nın 87. maddesinde belirtilirken genelde yasaları koymak, değiştirmekve kaldırmak yanında, özelde bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmekbiçiminde bir ayrım yapılmıştır. Anayasa'nın bu ilkesi karşısında, herhangi biryasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veyaherhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine vekaldırılmasına olanak yoktur.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininBüyük Millet Meclisi'nde görüşülme usul ve esasları ile yayımlanmasıdüzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddedeayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veyagelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesindede Cumhurbaşkanına bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne gerigönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan Anayasa'nın 163. maddesindebütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, BakanlarKurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisiverilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardanayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasakuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemlehazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasakonusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgilihükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcınitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişiktürde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "Bütçe ile ilgilihüküm" ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağanbir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinibu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek böylece bütçe yasalarınıilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.
1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 28. maddesiyle katma bütçeli birkuruluş olan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü'nünKuruluş Yasası değişikliğe uğratılmış ve Yasa ile yapılması gereken yenidüzenlemeler Bütçe Yasası ile yapılmıştır.
Bu nedenle, 1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesi"...katma bütçeli idarelere bağlı döner sermayeli işletmeler"yönünden Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır. İptaligerekir.
VI- SONUÇ
24.12.1993 günlü, 3941 sayılı 1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 28.maddesinin "...katma bütçeli idarelere bağlı döner sermayeliişletmeler..." yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
26.6.1996 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Yekta Güngör ÖZDEN
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Lütfi F. TUNCEL
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU