ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1996/7
Karar Sayısı : 1996/11
Karar Günü : 18.4.1996
R.G. Tarih-Sayı :18.08.1996-22731
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Edirne İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 4.12.1984 günlü, 3091 sayılı "Taşınmaz MalZilyedliğine Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun"un 13.maddesinin, Anayasa'nın 125. maddesine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Davacı EA., Keşan Kaymakamlığı'nın 3091 sayılı Yasa uyarıncaverdiği 15.12.1995 günlü, 95/37 sayılı men'i müdahale kararının iptali veyürütmenin durdurulması istemiyle 20.12.1995 günlü dilekçesiyle Edirne İdareMahkemesi'nde dava açmıştır.
Mahkeme, 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyedliğine YapılanTecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Yasa'nın 13. maddesinin Anayasa'nın 125.maddesine aykırı olduğu görüşüyle, doğrudan Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenen Yasa Kuralı
4.12.1984 günlü, 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyedliğine YapılanTecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Yasa'nın, yürütmenin durdurulması başlıklı 13.maddesi şöyledir:
"Madde 13- Bu Kanuna göre verilmiş kararlar üzerine idarîyargıya başvurmalarda yürütmenin durdurulması kararı verilemez."
B- İlgili Yasa Kuralı
3091 sayılı Yasa'nın ilgili görülen, "ihtiyatîtedbirleri" başlıklı 14. maddesi şöyledir:
"Madde 14- Başvuru sırasında, taraflar arasındaki taşınmazmal anlaşmazlığı hakkında mahkemece ihtiyatî tedbir kararı verilmiş veyaanlaşmazlık dava konusu yapılmış ise bu Kanun hükümleri uygulanmaz.
Bu Kanuna göre idarî makam tarafından verilmiş bir önleme kararıvarken, taraflarca taşınmaz mal anlaşmazlığına ilişkin dava açılmadan adlîmercilerce ihtiyatî tedbir kararı verilemez."
C- Dayanılan Anayasa Kuralı
İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralı şöyledir:
"MADDE 125.- İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşıyargı yolu açıktır.
Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek AskerîŞûranın kararları yargı denetimi dışındadır.
İdarî işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildi rimtarihinden başlar.
Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunundenetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil veesaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlemniteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.
İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsızzararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarınınbirlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasınakarar verilebilir.
Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaşhalinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ileyürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.
İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlüdür."
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Yekta GüngörÖZDEN, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, YalçınACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL ve FulyaKANTARCIOĞLU'nun katılmalarıyla, 27.2.1996 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineoybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'yaaykırı olduğu ileri sürülen yasa kuralı ile itiraza dayanak yapılan Anayasakuralı, bunlarla ilgili gerekçeler ve öbür yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı
Başvuruda bulunan Mahkeme, 3091 sayılı Taşınmaz Mal ZilyedliğineYapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Yasa'nın 13. maddesinin Anayasa'yaaykırılığını ileri sürerek iptalini istemiştir.
Yasa'nın genel gerekçesinde 13. maddeye ilişkin olarak özetle;taşınmaz mal zilyedliğine yapılan tecavüz ve müdahalelerin önlenmesi görevininidare tarafından yapılmasının hukuksal ve daha çok da sosyal temelleredayandığı; Taşınmaz mal zilyedliğine yapılan herhangi bir tecavüz vemüdahalenin, kamu düzeninin bozulmasına ve sarsılmasına yol açtığı, vali vekaymakamlara bu yetkinin, tecavüz ve müdahaleden dolayı bozulan güvenlik veasayişin sağlanması için verildiği; vali ve kaymakamın taşınmaz malzilyedliğinin olduğu gibi korunmasına karar vermekle birlikte bizzat ihkakı hakteşebbüsünde bulunan kimseye kanun yoluna başvurabileceğini de tebliğ ettiği,bu durumda valilere ve kaymakamlara verilen yetkinin hukukî niteliğinin, kamudüzenini korumak için alınan geçici ve idarî bir önlem olduğu, taşınmaz malıntasarrufuyla mülkiyeti hakkında hüküm verme yetkisinin mahkemelerde bulunduğu,taşınmaz mal anlaşmazlıklarının asayişe etkin büyük ve kitlesel olaylardoğurduğu, bu nedenle güvenlik ve asayişten sorumlu olan idarî makama, taşınmazmal anlaşmazlığından doğan olayları büyümeden, işin başlangıcında önleyebilmesiiçin anlaşmazlıkla ilgili konularda karar alma yetkisinin tanınması gerektiğibelirtildikten sonra aynen, "gerçekten de taşınmaz mal zilyedliğineyapılan tecavüz ve müdahalelerin, kamu düzeninin korunması düşüncesiyleidarece önlenmesinde zorunluluk bulunmaktadır" denilmiştir.
Genel gerekçede de sık sık vurgulandığı gibi Yasa'nın genel amacı,taşınmaz mal zilyedliğine yapılan herhangi bir tecavüz ya da müdahale nedeniylekamu düzeninin bozulmasını önlemek, güvenlik ve asayişi sağlamaktır. Yasa'nın"Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde de "Bu kanun, gerçekveya tüzel kişilerin zilyed bulunduğu taşınmaz mallarla kamu idareleri, kamukurumları ve kuruluşları veya bunlar tarafından idare olunan veya Devleteait veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan sahipsiz yerlere veyamenfaati umuma ait olan taşınmaz mallara yapılan tecavüz veya müdahalelerin,idarî makamlar tarafından önlenmesi suretiyle tasarrufa ilişkin güvenliğive kamu düzenini sağlar." kuralıyla bu görüş pekiştirilmiştir.
Yasa'nın itiraz konusu 13. maddesi, "Bu kanuna göre verilmişkararlar üzerine idarî yargıya başvurmalarda yürütmenin durdurulması kararıverilemez" biçimindedir. Maddenin gerekçesinde aynen, "uygulamada5917 sayılı kanuna göre verilmiş bulunan kararlar aleyhine Danıştay'da açılaniptal davalarında, istek üzerine, yürütmenin durdurulması kararı daverilmektedir. Bu durumda asıl davanın geç karara bağlanması nedeniyleuygulamanın durdurulması, anlaşmazlığın devamına ve birçok olayların çıkmasınaneden olmaktadır. Esasen verilen men kararının infazı yapılıp, yürütme işlemitamamlandıktan sonra Danıştay'ca yürütmenin durdurulması kararı verildiğinden,bu kararın infazı ile yapılmış bir işlemin aksine yeniden bir işlem yapılması,başkaca hukukî anlaşmazlıklara yol açmaktadır. Bu sakıncaların giderilmesiiçin, idarî yargı tarafından yürütmenin durdurulması kararı verilmemesi veanlaşmazlığın kesin kararla çözümlenmesi zorunlu görülmüştür" denilerektaşınmaz mal zilyedliğine yapılan müdahalenin bir an önce durdurularak uyuşmazlığınmahkeme kararıyla kesin olarak çözümlenmesine olanak sağlanmış ve olasıolayların çıkmasının önlenmesi amaçlanmıştır.
Kaldıki, itiraz konusu kuralla, 3091 sayılı Yasa'ya göre verilmişkararlar üzerine idarî yargıya başvurularda yürütmenin durdurulması kararıverilemez denilmesine karşın Yasa'nın 14. maddesinde "ihtiyatîtedbir"le ilgili özel bir düzenleme yapılmıştır. Bu maddenin birincifıkrasına göre, başvuru sırasında, taraflar arasındaki taşınmaz malanlaşmazlığı hakkında mahkemece ihtiyatî tedbir kararı verilmiş veyaanlaşmazlık dava konusu yapılmış ise bu Yasa hükümleri uygulanmayacaktır.İkinci fıkrasına göre de, bu Yasa'ya göre idarî makam tarafından verilmişbir önleme kararı varken, taraflarca taşınmaz mal anlaşmazlığına ilişkin dava açılmadan,adlî mercilerce ihtiyatî tedbir kararı verilemeyecektir. Bir başka anlatımla,kişinin ihtiyatî tedbir isteminde bulunabilmesi için, öncelikle o taşınmazmal üzerinde üstün sayılabilecek bir hakkının bulunduğu yolunda adlîyargıya başvurması gerekecektir.
14. maddenin gerekçesinde de bu hususa açıklık getirilerek"Bu maddeyle başvuru sırasında taraflar arasındaki taşınmaz malanlaşmazlığı hakkında mahkemece ihtiyatî tedbir kararı verilmemiş veyaanlaşmazlık dava konusu yapılmamışsa bu kanunun uygulanacağı öngörülmüştür.
Ayrıca bu kanuna göre verilmiş bir önleme kararı varken, taşınmazmal anlaşmazlığına ilişkin dava açılmadan mahkemelerce ihtiyatî tedbir kararıverilemeyeceği esası getirilmiş ve bu düzenleme ile yasanın hangi hallerdeuygulanacağına açıklık kazandırılarak idarî ve adlî merciler arasındauygulamada görülen sürtüşmelerin giderilmesi amaçlanmıştır" denilmiştir.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Mahkeme, başvuru kararında özetle; Anayasa'nın 125. maddesininbeşinci ve altıncı fıkralarında, hangi koşullarda yürütmenin durdurulmasıkararı verilebileceğinin ve hangi durumlarda yasayla sınırlandırılabileceğininaçıkça belirtildiğini, 3091 sayılı Yasa'ya göre verilmiş kararlara karşıaçılan davalarda, yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlandırmakiçin Anayasa'nın 125. maddesinin altıncı fıkrasında sayılan nedenlerdenhiçbirinin bulunmadığını, bu Yasa'ya dayanılarak verilen kararların idarî yargıorganlarınca denetimleri sırasında açıkça hukuka aykırılığın ve giderilmesi güçve olanaksız zararların doğacağının belirlenmesi üzerine yürütmenindurdurulması kararı verilmesinin, kamu düzenini bozacağı veya millî güvenliğeaykırı olacağının ileri sürülemeyeceğini, tersine bu tür kararlarınyürürlüklerinin sürmesine izin vermenin kamu düzenini bozacağını bu nedenlerle3091 sayılı Yasa'nın 13. maddesinin Anayasa'nın 125. maddesine aykırılığısavıyla iptali isteminde bulunmuştur.
3091 sayılı Yasa'nın 13. maddesinde yürütmenin durdurulması kararıverilemeyeceğinin öngörülmüş olması, kamu düzeninin korunması gereğindenkaynaklanmaktadır. Kamu düzeninin korunması amacıyla idarenin yetkiliorganlarınca alınan tedbir niteliğindeki kimi kararlar, başka bir işleme gerekduyulmaksızın yerine getirilir. Bu kararlardan zarar görenlere, kararıniptalini istemek konusunda dava hakkı tanınmış olması nedeniyle yürütmenindurdurulması kararı verilmesinin engellenmesi idarenin bütün eylem veişlemlerinin yargı denetimi dışında bırakılamayacağı ilkesini etkilemez. Tersidurumda, idarenin görevlerini eksiksiz olarak yerine getirmesi, kamu düzenininsağlanması ve kamu hizmetlerinin düzenli ve aralıksız olarak yürütülmesiolanaksız kalır. Yasakoyucu, gerekli durumlarda kimi yönetsel kararlara karşıanayasal sınırları gözeterek, bu yolu açık ya da kapalı tutabilir.
Konuyu Anayasa'ya uygunluk yönünden incelediğimizde, Anayasa'nın125. maddesinin birinci fıkrasında genel kural belirlenmiş ve "idareninher türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır..." denilmiştir.Maddenin beşinci fıkrasında, yürütmenin durdurulması konusu düzenlenmiş veidarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğmasıve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birliktegerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulması kararı verilebileceğihükme bağlanmıştır. Altıncı fıkrada da, yürütmeyi durdurmanın hangi hallerdeyasayla sınırlanabileceği kurala bağlanmış ve bu haller olağanüstü hal,sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hali ile millî güvenlik, kamu düzeni ve genelsağlık nedenleri olarak belirlenmiştir.
Altıncı fıkradan da kamu düzeni ile ilgili hususlardayasakoyucunun yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabileceğianlaşılmaktadır. İtiraz konusu kuralın anlam ve kapsamının incelendiği bölümdede açıklandığı gibi 3091 sayılı Yasa'nın genel amacı, taşınmaz mal zilyedliğineyapılan tecavüz ya da müdahale nedeniyle kamu düzeninin bozulmasını önlemek,güvenlik ve asayişi sağlamaktır. Nitekim Yasa'nın amaç ve kapsamınınbelirlendiği 1. maddesinde de, "... taşınmaz mallara yapılan tecavüz vemüdahalelerin, idarî makamlar tarafından önlenmesi suretiyle tasarrufa ilişkingüvenliği ve kamu düzenini sağlar" denilerek bu özellik vurgulanmıştır.
Sonuç olarak, 13. maddede kamu düzeni nedeniyle getirilensınırlamanın Anayasa'nın 125. maddesine aykırı bir yönü yoktur. İptal istemininreddi gerekir.
Yekta Güngör ÖZDEN, Selçuk TÜZÜN, Mustafa BUMİN, Ali HÜNER veFulya KANTARCIOĞLU bu görüşe katılmamışlardır.
VI- SONUÇ
4.12.1984 günlü, 3091 sayılı "Taşınmaz Mal ZilyedliğineYapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun"un 13. maddesinin Anayasa'yaaykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Selçuk TÜZÜN,Mustafa BUMİN, Ali HÜNER ve Fulya KANTARCIOĞLU'nun karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
18.4.1996 gününde karar verildi.
Başkan
Yekta Güngör ÖZDEN
Başkanvekili
Selçuk TÜZÜN
Üye
Ahmet N. SEZER
Üye
Samia AKBULUT
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Lütfi F. TUNCEL
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
KARŞIOYGEREKÇESİ
Yukarıda sayıları belirtilen karara ilişkin karşıoyumungerekçesini aşağıda açıklıyorum.
3091 sayılı Yasa'nın, bu Yasa'ya göre verilmiş kararlara karşıidarî yargıya başvurmalarda yürütmenin durdurulması kararı verilemeyeceğiniöngören 13. maddesi, hak arama özgürlüğünü kaldırma düzeyinde sınırlayan biryasaklamayı içermektedir.
Yasa'nın çözmeyi amaçladığı sorun konusunda yönetimin bellibirimlerine verdiği yetkileri uygulama alanına sokan yönetim kararlarınındenetimi etkin olmaktan çıkarılmakta, hatâlı olsa, sakıncalar getirse, kamudüzenini bozsa da yönetimin kararının kesin yargı kararına karşı yürütülmesisağlanmaktadır. Böylece, yönetim kararı, yargı kararına yeğlenmekte, buseçim de "hukuk devleti" niteliğiyle bağdaştırılabilmektedir.
Hukuk devleti, yürütme erkinin (içinde doğal olarak yönetimde var,kimi zaman "yönetim" olarak da anılmaktadır) tüm işlem veeylemlerinin bağımsız yargının denetimine açık olduğu devlettir.Anayasakoyucunun bile uymakla yükümlü bulunduğu evrensel hukuk ilkeleri, üstünhukuk kuralları dizininde "bağımsız yargı denetimi" ilk sırayıalmaktadır. Oysa incelenen kural, bağımsızlık durumu bir yana, yönetimyargısını bağlamaktadır. Davanın açılmasından kesin karara değin yapısınıntümlüğüne, yargılamanın her evresini kapsayan işlem ve karar ögeleriylebelirleme eşitliğine aykırı düşen kural, hak dağıtımını yönetimin ağırlığınabırakmıştır.
Anayasa'nın 125. maddesiyle birinci fıkrasında "açık"olduğu belirtilen yargı yolu, ikinci fıkrasıyla getirilen ayrıklıklarladaraltılmıştır. Dördüncü fıkrada "sınırlıdır" sözcüğü kullanılarakyargı yetkisinin bilinen ölçütü yinelendikten sonra denetimin doğası gereğikaçınılan durumlarla yasaklama vurgulanmıştır. Beşinci fıkrada yürütmenindurdurulması kararının "verilebileceği" öngörülmüş, ancak her zamangözetilen koşulları sayılmıştır. Altıncı fıkrada da yürütmenin durdurulmasıkararı verilebilmesinin yasalarda hangi nedenlerle sınırlanabileceğigösterilmiştir. Kanımca, bu düzenleme biçimi, yürütmenin durdurulması kararınaisteksiz ve olumsuz yaklaşımın belirtilerinden biridir. 1980 öncesi olaylarınıntümünün olmasa bile, kimilerinin sorumluluğunu yargıya yüklemeyanlışlığındankaynaklanan düzenlemenin yasalara yansıyan aykırı yanını, Anayasa yargısınındüzeltip gidermesi birincil görevidir.
1961 Anayasası'nda "sınırlama" öngörülmemişken AnayasaMahkemesi'nin 13. madde benzeri kuralları Anayasa'ya aykırı bulmaması incelenenkurala ilişkin haklı iptal isteminin reddine neden ya da gerekçe oluşturamaz.Anayasa değiştiği gibi, demokratik düşünce gelişimi, çağdaş gerekler çizgisi veilerleyen hukuk gerçeği, önceki kararların aşılmasındaki yararın kimidayanaklarıdır. Anayasa'nın 125. maddesiyle öngörülen sınırlamanın,incelenen maddeye olur verdiği sanısı "sınırlama-hukuk" ilişkisininyaşama geçirilmesindeki özenle bağdaşmamaktadır. Sözcüklere sıkısıkıyabağlılık, hukukun özünü yadsımaktır. Anayasa'nın "sınırlama"dan sözetmesi,kimi sınırlama nedenlerini sayması karşısında bu nedenlerin varlığı ayrıntılıbiçimde aranarak yargının işlerini yerine getirmesi engellerdenarındırılmaktadır. 125. maddenin değindiğim içeriği, 2577 sayılı İdarîYargılama Yöntemi Yasası'ndan alınmadır. Bu Yasa 6.1.1982'de, Anayasa ise7.11.1982'de kabûl edilmiştir. Yasalar Anayasa'ya göre düzenlenecekken;Anayasa, yasalara göre düzenlenir duruma getirilmiştir. 2577 sayılı Yasa'nın27. maddesi, Anayasa'nın 125. maddesine alınmıştır. 27. maddedeki sınırlamalar10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Yasa'nın 12. maddesiyle kaldırılmış amaAnayasa'nın 125. maddesinin altıncı fıkrası olduğu gibi kalmıştır.
Yargı yeri, gereken incelemeyi yaparak, koşulları varsa,yürütmenin durdurulması kararını verebilir. Koşulları yoksa, uygun bulmazsavermez. Sorun tümüyle hukuksaldır. Yargı yerinin "Ne olursa olsunyürütmeyi durdurma kararı vereceğini" böylece yönetimin güç durumadüşeceğini sanmak yanlıştır. Kaldıki, dava açılınca iptal ya da red kararıylaen geniş yetkiyi kullanacak mahkemenin dar yetki olan yürütmeyi durdurmakararı veremeyeceğini benimsemek, yetkileri sınırlayıp bölmekten ötedegüvensizlik anlamında bir değerlendirmedir. Hukuku sınırlayan hukuk devletiolmaz. Hukuk, sınırlanmaz, sınırlar.
Yönetimin saygınlığı, olanaklarının kazandırdığı devirgenlik,yöneticilerin deneyimi, hukuka ve Anayasa'ya aykırı kurallarla güç aramayıgereksiz kılmaktadır. Anayasa'nın 8. maddesiyle "yetki ...."nineklenmesiyle güçlendirilen "yürütme görevi", yargı alanındasınırlamalarla sürdürülmüştür. Anayasa yargısı sınırlama nedenlerini özüyle elealıp özenle irdelemekle yükümlüdür. Anayasa Mahkemesi'nin yürürlüğü durdurmakararı verebilmesine geçerlik tanıyan görüşe ters düşen şimdiki çoğunlukgörüşü, Anayasal öngörüyü dar anlamda, biçimsel ve somut bir gereğeindirgemektedir. 3091 sayılı Yasa'nın kapsamına aldığı taşınmazlara saldırı veelatmalarla önleme olaylarının kamu düzenini her zaman ilgilendirdiğisöylenemez. Soyut bir kavram olan "kamu düzeni" bu anlayışla her olayabağlanabilir, her durumda kamu düzeni sözkonusu olabilir. Bu tür olayların kamudüzeniyle doğrudan ilgilendirilmesi, kamu düzeninin bahane edilerek başkasınırlamalar getirilmesine de yolaçabilir. Kaldıki, kamu düzeni yönetimin birkararıyla da bozulabilir. Kamu düzeni hukukun dışlandığı, yargının etkisizkaldığı yerde daha çok bozulur. Kamu düzeninin kesin karara değin askıdakalması ya da tartışılmasından daha iyisi, bir yargı kararıyla durumunbelirlenmesidir. Sonucu belirleyecek mahkemenin, hukuksal bir önlem olanyürütmenin durdurulmasından yasaklanması, ilgili konuda mahkeme olmaktançıkarılması anlamındadır. Özellikle ülke gerçekleri karşısında durum dahadüşündürücüdür. Anayasa'dan başlayan, yürütme görevinin yerine getirilmesininsınırlanmasına karşı çıkıp yargıyı sınırlama tutumu değişik nedenlerlesürdürülüp genişletilmektedir. Olası siyasal etkilemeler, yönetime baskı vehukuk dışı oluşumlarla taşınmaz konusundaki sorunlar, yargının sınırlanmasınınsakıncalarını sergiler. Büyük kentlerde arazi-arsa olaylarının nedenolduğu yakınmalar ve toplumsal gerçekler gözetilirse yargının dava süresinceetkisiz kalması, asıl böylece kamu düzeninin bozulması demektir. Bu durumdataşınmaza elkoyma-elatma olayının kamu düzenini doğrudan ilgilendirdiğisavunulamaz. Anayasa yargısı çağdaş yorumlarla, antidemokratik kurallarıhukuk yaşamından kaldırma işlerinde daha etkin olmalıdır. Hukuksal kargaşa,yargıyı kısıtlı duruma düşürmekle genelleşip yaygınlaşır. Yasama organınıntartışılmaz yasa yapma yetkisi, anayasal gereklere uyum ve uygunluklageçerlidir.
Hâtalı da olsa yönetimin kararını yürürlükte tutmak anlayışınıpaylaşamıyorum. İncelenen 13. maddeye dayanak gösterilen Anayasa'nın 125.maddesinde çoğunluk görüşünü doğrulayan bir açıklık bulamıyorum. Maddeyi busonuca olanak verecek genişlikte algılamıyorum. Mutlak sınırlamaya gidebilecek,başka tür sınırlama olamayacak anlayışına da katılamıyorum. Denetim, yönetimegüç veren olgudur. Onu daha saydam, daha yararlı ve hukuksal kılar.
Adalet, yalnız yönetimin değil, tüm devletin dayanağıdır. Yargıkararları için gösterilmeyen özeni yönetimin kararı için özel güvenceanlamında, üstelik yargı yetkisini sınırlayarak, gündeme getirmek hukuka uygundeğildir. Tıpkı, Anayasa Mahkemesi kararlarının geriye yürümezliğindenyararlanarak iptal olasılığı güçlü bir kuralı kararın yayım gününe değinuygulamak, iptale karşın yeniden yürürlüğe koymak gibi, yönetimin kararınıkesin karara değin egemen kılmaktır. Devleti, yargı ya da yönetimin korunmasıtartışması gereksizdir. Devlet hepsiyle birlikte vardır. Anayasa Mahkemesi,yönetimle yargı ayrımı yapmayacağı gibi devletin hukuksal niteliğini korur.Yönetimi hattâ yasamayı Anayasa yoluyla hukuka çağırır. Yargı yerleri deyönetim birimleri kadar devleti, kamu düzenini düşünür. Adalet, toplumsal barışıamaçlar. Yargı yerleri incelemeden gereklerini gözetmeden karar vermez. Dâvayıbiçimsel bir yapı, yürütmenin durdurulmasını da dâvanın bir uzantısı görmekyanlıştır. Dâva her evresinde izlenen her yöntem ve kullanılacak her yolla birtümdür. Yürütmenin durdurulmasını sınırlama, hak arama özgürlüğünündaraltılmasından ötede, belli konuda kaldırılmasıdır. Tümünden yararlanılmayan,yarım bir hak arama özgürlüğü, özgürlük olmaktan çıkarılmaktadır. İstemin haklıolması durumunda dava sonuna kadar haktan yoksun bırakılması, yasa yoluylahaksızlık yapılması demektir. Haksız, elkoyan yerine, zilyedi koruyan yargıkararıyla düzen daha iyi korunmuş olur. Yürütmenin durdurulmasını yasaklayanyargı yolunun açıklığı, biçimsel, yokluk savlarını karşılayıcı, geçiştirmecibir belirleme olmaktan öteye gidemez. Hukuksal güvenceyi daraltan özgürlüksözde kalır. Temel haklar Anayasal sınırlamalar bile geçici olabilir.Demokratik anayasal düzen, özgürlükler düzenidir. Evrensel, demokratikölçütlere aykırı düzenlemeler, hakkın özüne dokunduklarından yaşamdankaldırılmalıdır. Kamu düzenine her olayda yer vermek gereğinden çok ağırlıkvermek, hiç önem vermemekle birdir. Kamu gücüyle hakların kullanılması arasındagözetilecek denge hukuksallığın kanıtıdır. Hak ve özgürlükleri amacına uygunkullanmaktan alıkoyan düzenleme konusunda, çoğunluk görüşünde dayanılanmahkememizin önceki kararlarındaki karşıoyumu yineliyor, öbür karşıoyları dabenimsiyorum.
Anayasa'nın özüne, ereğine ve amacına, ayrıca 2., 9., 13., 36.,125. ve 138. maddelerine aykırı olan itiraz konusu kural iptal edilmeliydi.18.4.1996
Başkan
Yekta Güngör ÖZDEN
KARŞIOYYAZISI
Esas Sayısı : 1996/7
Karar Sayısı : 1996/11
Siyasî, sosyal ve ekonomik alanlarda hızlı bir değişim süreciyaşayan çoğulcu ve katılımcı çağdaş demokrasilerin en belirgin özelliklerihukuk devleti ilkesine gösterdikleri özende onu gerçekleştirmek içinharcadıkları çabada şekillenmektedir. Anayasamızda bu evrensel ilkeyiCumhuriyetin temel nitelikleri arasında saymıştır. Devletin her türlü işlemindehukuka bağlılığı esasına dayanan ve bunu yargı denetimi yolu ile gerçekleştirenHukuk devleti ilkesi, bugün ulaştığı noktada, kişiye tanıdığı, sınırlarıgenişletilmiş özgürlüklerle onun haklarını öne çıkaran devleti ise bu haklarıkorumakla yükümlü tutan bir nitelik kazanmıştır.
Anayasa'nın 36. maddesinde düzenlenen hak arama özgürlüğü ile 138.ve 139. maddelerinde düzenlenen mahkemelerin bağımsızlığı ile hâkimlik vesavcılık güvencesi, Hukuk devleti ilkesinin doğal bir sonucu olduğu kadar onugerçekleştirmenin de aracıdır.
Herkesin, meşru araç ve yollardan yararlanarak yargı organlarıönünde davacı ve davalı olarak sav ve savunma hakkının olması biçimindeanayasal tanımı yapılan hak arama özgürlüğünün en etkili aracının dava hakkıolduğu tartışılamaz. Bu hak, yönetsel yargı alanında idarenin her türlü eylemve işleminin yargı denetimine bağlı tutulması ile anlam ve içerikkazanmaktadır.
Anayasa'nın 125. maddesinde "İdarenin her türlü eylem veişlemlerine karşı yargı yolu açıktır" denilerek, kişilerin yönetselyargıya başvuru hakları anayasal güvenceye kavuşturulmuştur. Yönetsel yargınınen önemli araçlarından biri de iptal davasıdır. İptal davası yolu ile yönetiminhukuka aykırı işlemleri iptal edilerek onun hukukun çizdiği sınırları aşmasıönlenir. Bir yönetsel işlem, iptal edilmekle, iptal kararlarının geriye yürümeözelliği nedeniyle yapıldığı tarihten geçerli olarak ortadan kalkar. Hiçyapılmamış gibi sonuç doğurur. İptal kararlarının bu özelliği, kuşkusuz idarîişlemlerin, iptal kararı verilinceye kadar sonuç doğurmalarını engellemez. Bunedenle kişileri, idarî işlemle iptal kararı arasında geçecek ve pek de kısasayılamayacak bir sire içinde hukuka aykırı idarî işlemlerin olumsuzetkilerinden korumak, idareyi de hem olası bir tazmin yükünden kurtarmakhem de hukuk sınırları içine çekerek hukuk devletinin kesintiye uğramadandevamını sağlamak amacıyla yargı yetkisinin yürütmenin durdurulması yetkisi ilegüçlendirilmesi zorunluğu doğmuştur. İptal davalarının kimi nedenlerleistenilen sürede sonuçlandırılamaması da bu yetkinin kullanılmasını ön planaçıkarmıştır.
Yönetsel yargıda, yürütmenin durdurulmasına karar verilmekle,yönetsel işlem askıya alınmakta, kişiler dava sonuna kadar bu işlemin olumsuzetkilerinden korunabilmektedirler. Davanın iptalle sonuçlanması halinde de kişilerinbu dava ile kazanacakları hak yürütmenin durdurulması kararı ile onlara çokönceden verilmiş olduğundan, adaletin gecikmeden gerçekleştirilmesisağlanmaktadır. Yürütmenin durdurulması kararlarının bu işlevi onları, yönetselyargı yetkisinin amacına uygun olarak kullanılmasında vazgeçilmez bir araçhaline getirmiştir. İtiraz konusu Yasa'ya göre verilmiş kararlara karşıyönetsel yargıda açılacak davalarda, kişilerin bu araçtan yoksun bırakılması,Anayasa'nın 36. maddesinde düzenlenen hak arama özgürlüğünün, demokratiktoplum düzeninin gerekleriyle bağdaşmayan bir sınırlandırmasıdır.
Yasa'nın gerekçesinde getirilen düzenlemenin kamu düzenini korumakamacına yönelik olduğu açıklanmakta ise de, Anayasa'nın 125. maddesindebelirtildiği gibi, açıkça hukuka aykırı ve giderilmesi olanaksız zarar doğmasıolasılığı bulunan durumlarda, yürütmenin durdurulması yetkisininkullanılmasının kamu düzenini bozucu etkisinin nasıl gerçekleşebileceğianlaşılamamaktadır. Belirtilen durumların varlığına karşın, idari işlemin geçerliliğinisürdürmesine izin vermek, her şeyden önce hukukun üstünlüğü ilkesi ilebağdaşmaz. Kamu düzeni gerekçesine dayanarak mahkemelerin yürütmenindurdurulması yetkisinin kaldırılabilmesi için ortada yasakoyucunundayanabileceği gerçekten önemli genel kabul görmüş somut nedenler bulunmasıgerekir. Yasakoyucunun takdir yetkisi, sınırsız olmadığı gibi hukuka aykırıolarak kullanılabilecek bir yetki de değildir. Özgürlükler kural, sınırlamalarayrık durumu oluşturduğuna göre, amacı aşan sınırlamalar her zaman anayasaldüzeni bozar. Bu nedenle itiraz konusu kural Anayasa'nın 125. maddesine açıkbir aykırılık oluşturmaktadır.
Öte yandan, Anayasa'nın 138. maddesinde "Hâkimler,görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasa'ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanikanaatlerine göre karar verirler" denilmektedir. Hak arama özgürlüğününgüvencesi olan bu kuralla yargıçlara tanınan yetkinin, yönetsel yargıalanındaki en etkili araçlarından birinin ortadan kaldırılması, onundaraltılması etkili bir biçimde kullanılamaması sonucunu doğurur. Kamudüzeninin bozulabileceği gibi varsayımlar, bu yetkisin sınırlandırılması içinhaklı neden oluşturamayacağından itiraz konusu kural Anayasa'nın 138. maddesinede aykırıdır.
Açıklanan nedenlerle 4.12.1984 günlü, 3091 sayılı Yasa'nın 13.maddesinin Anayasa'nın 2., 36., 125. ve 138. maddelerine aykırı olduğu veiptali gerektiği oyu ile çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
Üye
Selçuk TÜZÜN
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
KARŞIOYGEREKÇESİ
Esas Sayısı : 1996/7
Karar Sayısı : 1996/11
3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyetliğine Yapılan TecavüzlerinÖnlenmesi Hakkında Yasa'nın 13. maddesine ilişkin gerekçede, "Uygulamada5917 sayılı Kanun'a göre verilmiş bulunan kararlar aleyhine Danıştay'da açılaniptal davalarında, istek üzerine yürütmenin durdurulması kararı daverilmektedir. Bu durumda asıl davanın geç karara bağlanması nedeniyleuygulamanın durdurulması, anlaşmazlığın devamına ve birçok olayın çıkmasınaneden olmaktadır. Esasen verilen men kararının infazı yapılıp, yürütme işlemitamamlandıktan sonra Danıştay'ca yürütmenin durdurulması kararı verildiğinden,bu kararın infazı ile yapılmış bir işlemin aksine yeniden bir işlem yapılması,başkaca hukukî anlaşmazlıklara da yol açmaktadır. Bu sakıncaların giderilmesiiçin, idarî yargı tarafından yürütmenin durdurulması kararı verilmemesi veanlaşmazlığın kesin kararla çözümlenmesi zorunlu görülmüştür."denilmektedir.
Anayasa'nın 125. maddesinde, idarenin her türlü eylem veişlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmiş, maddenin ikinci fıkrasıyla,Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şûra kararları,159. maddesiyle de Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararları yargı denetimidışında tutulmuştur. Yine 125. maddeye göre, idarî işlemin uygulanması halindetelafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukukaaykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerekyürütmenin durdurulmasına karar verilebilecektir. Olağanüstü hallerde,sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ve ayrıca millî güvenlik, kamudüzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesisınırlanabilmektedir.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin hukuk devletiolduğu belirtilmiş, Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında da hukuk devleti,"insan haklarına saygı gösteren ve bu hakları koruyucu, adil bir hukukdüzeni kuran ve bunu devam ettirmeye kendini zorunlu sayan ve bütünfaaliyetlerinde hukuka ve Anayasa'ya uyan bir devlettir." şeklindetanımlanmıştır. Devletin tüm işlemlerinin hukuka uygun olması hukuk devletiolabilmenin temel koşulu olup, bunu sağlıyacak yegâne yol da idarî işlemlerineksiksiz olarak yargı denetimine tabi kılınmasıdır. Nitekim bu anlayış tarzısonucu olarak Anayasa'nın 125. maddesiyle, idarenin her türlü eylem veişlemlerine karşı yargı yolu açık olduğu yolunda hüküm getirilmiştir.
Öte yandan, yargıcın "karar verme" yetkisinin tam olarakvarlığından söz edilebilmesi için bakılan davada yürütmenin durdurulması kararıda dahil olmak üzere lüzumlu olan tüm kararların verilebilmesi gerekir.Yürütmenin durdurulması için gereken koşulların varlığını takdir edebilecekdurumda olan da kuşkusuz ki yargıçtır. Anayasa'nın 9. maddesinde yer alan,"yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır."kuralı da, yargı yetkisinin etkinliğini ve bu yetkinin serbest ve noksansızolarak kullanılacağını göstermektedir.
Bilindiği gibi, idare, her türlü eylem ve işlemlerini re'senyerine getirebilme ve bunu sağlamak için gerektiğinde kamu gücünü kullanma ayrıcalığınasahiptir. İdari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar ve aleyhinedava açılması idarî işlemin yürütülmesini durdurmaz. İdarenin hukuka aykırıişlemlerinin dava konusu edilmiş olsalar dahi yürürlüğünü sürdürmeleri veaçılan davaların çok uzaması sonucu kişilerin temel hak ve hürriyetlerininkolayca tehlikeye girebileceği endişesi nedeniyle idare hukukuna özgü bir yargıişlemi olan "yürütmenin durdurulması" müessesesi kabul edilmiştir.
İdare hukuku ilkelerine göre, bir iptal davası nedeniyle verilenyürütmenin durdurulması kararı üzerine, iptali istenilen idarî işlem durur(yürütülmesi askıya alınır) ve işlemin alınmasından önceki hukukî durumunyürürlüğü sağlanır.
İptal kararları geriye doğru yürüyerek idarî işlemin alındığıtarihten önceki hukukî durumu geri getirmekle beraber, idarî işlemler iptalkararı verilinceye kadar hukuka aykırı olsalar bile yürürlüğünü devamettireceğinden kişi güvenliği bakımından da olumsuz etkisini sürdürürler. Bunedenle idarî yargıda kişi güvenliğini sağlamak ve ileride düzeltilemezdurumların ortaya çıkmasını önlemek ve idarenin de davaların uzamasıdolayısıyla giderek büyüyen zararları ödeme zorunda kalma ihtimalini ortadankaldırmak için yargı yerine "yürütmeyi durdurma" kararı verme yetkisiverilmiştir. Böylece, yürütmenin durdurulması kararı verilmekle kişinin yararıyanında kamu düzeni ve yönetimin çıkarları da gözetilmiş olmaktadır. İdarîyargı yerlerince yürütmeyi durdurma kararı verilebilmesi yargı yetkisininayrılmaz bir parçasıdır. Bu yetkinin kullanılmasını engelleyen bir yasa hükmüaynı zamanda yargı yetkisinin kullanılmasını da kısıtlar ve hakimin vicdanîkanaatine göre karar verme olanağını ortadan kaldırır. Bu nedenle de böyle biryasa hükmü, "Hakimler görevlerinde bağımsızdırlar. Anayasa'ya kanuna vehukuka uygun olarak vicdanî kanaatlerine göre hüküm verirler." şeklindeifadesini bulan Anayasa'nın 138. maddesine aykırı düşer.
Anayasa Mahkemesi'nce, 1993 yılından itibaren verilen kararlarda,Anayasa'da ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Yasa'da düzenlenmiş olmasına karşın içtihatla "yürürlüğündurdurulması" müessesesi kabul edilmiş ve gerekçe olarak da, "...Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir.Hukuk Devleti, Anayasa Mahkemesi'nin pekçok kararlarında vurgulandığı gibi,adaletli bir hukuk düzeni kuran, bunu sürdürmeyi zorunluluk sayan ve tümetkinliklerinde hukuka ve Anayasa'ya uygun davranan bir devlet demektir.
Anayasa'nın 125. maddesinin gerekçesinde, yönetimde hukukauygunluğu sağlamanın en etkin yolunun yargısal denetim olduğu belirtilmiştir.Devletin tüm işlemlerinde hukuka uygunluğunun sağlanması, eksiksiz bir yargıdenetimine bağlı tutulmasını gerekli kılar.
Yargı yetkisinin etkinliği, "karar verme" aracının daözgürce ve eksiksiz kullanılmasını gerektirir ki, "yürütmeyidurdurma" önlemi bu "eksiksiz kullanma" kapsamında yer alır.
"Dava" kavramı içinde yürütmenin durdurulması da vardır.Mahkemenin yürütmeyi durdurma yetkisi davayı görüp karara bağlama ödevi veyetkisi içinde bir aşamadır. Yürütmenin durdurulması kararı, yargı bütünlüğüilkesinin bir ön uygulamasıdır. Bu karar, sonuç karardan ayrı ama o davaylailgili bir bölümdür. Son kararı vermeye yetkili organın davanın bir başkabölümü için karar veremeyeceğinin kabulü ve "yargı yetkisinin eksiksizkullanılması"yla bağdaşamaz..." denilmiştir. (21.10.1993 günlü, E:1993/33, K: 1993/40-2 sayılı kararı)
Gerekçesinin bir bölümü yukarıya alınan Anayasa Mahkemesi kararıile başlatılan ve Anayasa Yargısına İçtihatla getirilen "yürürlüğündurdurulması" müessesesi için yazılan tüm gerekçeler idarî yargıyerlerince verilecek "yürütmenin durdurulması" kararları için deaynen geçerlidir. Üstelik idarî yargı için gerek Anayasa'nın 125.maddesiyle, gerekse 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Yasası'nın 27. maddesiyleyürütmenin durdurulması kararının verilebilmesi ve koşulları için düzenlemelergetirilmiş iken, Anayasa Yargısı'nda "yürürlüğündurdurulması" kararı verilmesini sağlayacak herhangi bir düzenlemeye deyer verilmemiştir.
Öte yandan, Anayasa'nın 125. maddesinin altıncı fıkrasında,olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca millîgüvenlik, kamu düzeni ve genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulmasıkararının verilmesinin kanunla sınırlanabileceği belirtildiğine göre, 3091sayılı Yasa'ya göre verilen kararlar üzerine idarî yargıya yapılan başvurulardayürütmenin durdurulması kararı verilememesinin "kamu düzeni" nedeninedayalı olduğu şeklindeki görüşe katılma olanağı bulunmamaktadır.
Birincisi, bu Yasa'ya göre alınacak idarî işlemlerin diğeryasalara göre alınacak idarî işlemlerden herhangi bir ayrıcalığı yoktur.Örneğin 442 sayılı Köy Yasası'na göre verilecek köy sınırının değiştirilmesineilişkin işlemle herhangi bir işyeri veya işkolundaki grevin ertelenmesiişlemlerindeki "kamu düzeni" ağırlığı bir taşınmaz mal zilyetliğineyapılan tecavüzün önlenmesi için verilecek işlemlerden daha fazladır. Her idarîişlemin kamu düzeni ile ilgisi vardır. İdarî işlemler aleyhine açılacakdava nedeniyle yürütmenin durdurulması kararı verilmesi halinde "...idarenin fonksiyonlarını eksiksiz olarak yerine getirmesi, kamu düzenininsağlanması ve kamu hizmetlerinin düzenli ve aralıksız olarak yürütülmesiolanaklı olamaz. Bu hal ise idarede ve kamu düzeninde anarşi yaratılmasına yolaçar." şeklindeki gerekçe hukukla ve Anayasa'nın 2., 9., 36., 125. ve 138.maddeleri ile bağdaşmaz.
İkincisi, Anayasa'nın 125. maddesinin altıncı fıkrasında, sayılanhallerin varlığı halinde kanunla yürütmenin durdurulması kararınınsınırlanabileceği belirtilmiş, bu hakkın ortadan kaldırılması (yok edilmesi)naimkan tanınmamıştır. 3091 sayılı Yasa'nın 13. maddesiyle getirilen hükümle buişlemlere karşı açılacak davalarda süresiz ve koşulsuz biçimde yürütmenin durdurulmasıkararı verilemeyecektir. Yani sözü edilen Yasa'ya göre alınan işlemlere karşıidarî yargıya başvurulabilecek, idarî yargı yerlerince sadece iptal kararıverilebilecektir. İş yoğunluğu nedeniyle kimi idarî yargı yerlerinde birdavanın esastan karara bağlanmasının iki ve daha fazla yıl sürdüğü anımsanacakolursa, bu koşulda açılacak davanın içi boşaltılmış bir başvuru niteliğindekaldığı açıkça anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 3091 sayılı Yasa'nın 13. maddesi Anayasa'nın2., 9., 36., 125. ve 138. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerekeceğigörüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Ali HÜNER