Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1996/72, K.1997/51 Sayılı Karar - 15/05/1997

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1996/72

Karar Sayısı : 1997/51

Karar Günü : 15.5.1997

R.G. Tarih-Sayı :01.02.2001-24305

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 7. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU : 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı "İmarKanunu"nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

3194 sayılı İmar Yasası'nın 32. ve 42. maddeleri uyarınca verilenyıkım ve para cezasına ilişkin belediye encümeni kararının iptali istemiyleaçılan davada Mahkeme, Yasa'nın olayda uygulanacak 42. maddesinin beşincifıkrasının, Anayasa'nın Başlangıç ile 2., 125., 140., 142. ve155. maddelerine aykırılığı savıyla başvuruda bulunmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrası şöyledir:

"Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi güniçinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz, zaruret görülmeyenhallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak sonuçlandırılır. İtiraz üzerineverilen karar kesindir."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuruda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1- "MADDE 2. Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik,lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2- "MADDE 125. İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşıyargı yolu açıktır.

Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek AskerîŞûranın kararları yargı denetimi dışındadır.

İdarî işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirimtarihinden başlar.

Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunundenetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil veesaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlemniteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.

İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsızzararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarınınbirlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasınakarar verilebilir.

Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaşhalinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ileyürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.

İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararıödemekle yükümlüdür."

3- "MADDE 140. Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkimve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hâkim ve savcılareliyle yürütülür.

Hâkimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatıesaslarına göre görev ifa ederler.

Hâkim ve savcıların nitelikleri, atanmaları, hakları ve ödevleri,aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerleriningeçici veya sürekli olarak değiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturmasıaçılması ve disiplin cezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevlerisırasında işledikleri suçlarından dolayı soruşturma yapılması veyargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarmayı gerektiren suçluluk veyayetersizlik halleri ve meslek içi eğitimleri ile diğer özlük işlerimahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunladüzenlenir.

Hâkimler ve savcılar altmışbeş yaşını bitirinceye kadar hizmetgörürler; askerî hâkimlerin yaş haddi, yükselme ve emeklilikleri kanundagösterilir.

Hâkimler ve savcılar, kanunda belirtilenlerden başka, resmî veözel hiçbir görev alamazlar.

Hâkimler ve savcılar idarî görevleri yönünden Adalet Bakanlığınabağlıdırlar.

Hâkim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idarî görevlerdeçalışanlar, hâkimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tâbidirler. Bunlar,hâkimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır vederecelendirilirler, hâkimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardanyararlanırlar."

4- "MADDE 142. Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri ,işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir."

5- "MADDE 155. Danıştay, idarî mahkemelerce verilen vekanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin soninceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derecemahkemesi olarak bakar.

Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kuruluncagönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarınıve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek, idarî uyuşmazlıklarıçözümlemek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmaklagörevlidir.

Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf idarî yargı hâkim vesavcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar YüksekKurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasındanCumhurbaşkanı; tarafından seçilir.

Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları,kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının saltçoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler. Süresi bitenler yenidenseçilebilirler.

Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri,daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idarî yargınınözelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına görekanunla düzenlenir."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, YalçınACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL ve FulyaKANTARCIOĞLU'nun katılımlarıyla 3.12.1996 günü yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenilen yasa kuralı, Anayasa'ya aykırılık savına dayanak yapılan Anayasakuralları ile bunlarla ilgili gerekçelerle öteki yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Uygulanacak Kural Sorunu

Anayasa'nın 152. maddesinin birinci fıkrasıyla 2949 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 28. maddesinegöre, bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir yasa veya kanunhükmünde kararname hükümlerini Anayasa'ya aykırı görür yahut taraflardanbirinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddî olduğu kanısına varırsa, o hükmüniptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidir. Ancak, bir mahkemeninAnayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve görevinegiren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların da o davadauygulanacak olması gerekmektedir.

Uygulanacak yasa kuralı, bakılmakta olan davayı yürütmeye,uyuşmazlığı çözmeye, davayı sona erdirmeye veya kararın dayanağını oluşturmayayarayacak kuraldır.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, 3194sayılı İmar Yasası'nın 32. ve 42. maddelerinin uygulanmasıyla ilgili olup,Mahkeme, aynı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının, Anayasa'nınBaşlangıç'ı ile 2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılığı savıylaiptalini istemektedir.

Davada uygulanacak kural, 42. maddenin beşinci fıkrasında yeralan ve "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içindeSulh Ceza Mahkemesine başvurulur" biçimindeki ilk tümcedir. Fıkranın diğerkuralları itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğudavada uygulanacak kural olmadığından, bu kurallara ilişkin başvurununmahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.

Bu nedenle, 3194 sayılı "İmar Kanunu"nun 42. maddesininbeşinci fıkrasının ikinci ve üçüncü tümceleri, itiraz yoluna başvuranmahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanacak kural olmadığından bu tümcelereilişkin başvurunun, mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddine kararverilmiştir.

B- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı

Amacı, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların, plân,fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun oluşumunu sağlamak olan ve belediye vemücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerin plânları ile yapılacak(istisnalar dışındaki) resmî ve özel tüm yapıları kapsayan 3194 sayılı İmarYasası'nın 42. maddesinde, ceza yaptırımları öngörülmektedir.

Maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, suç sayılan eylemler vebunlara verilecek cezalar belirlenmiştir. Birinci ve ikinci fıkraların hükümlerinegöre; "Ruhsat alınmadan veya ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatınaaykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışındaözel parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000TL.'dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir. Ayrıca fennî mesule bucezaların 1/5'i uygulanır.

Birinci fıkrada belirtilen fiiller dışında bu Kanun'un 28, 33, 34,39 ve 40 ıncı maddeleri ile 36 ıncı maddenin üçüncü fıkrasında belirtilenyükümlülükleri yerine getirmeyen mal sahibine, fenni mesule ve müteahhidine 500000 TL.'dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir."

Maddenin üçüncü fıkrasında, birinci ve ikinci fıkralardabelirtilen fiillerin tekrarı halinde para cezalarının bir katı artırılacağı;dördüncü fıkrasında da, birinci ve ikinci fıkralarda gösterilen cezalarınilgisine göre doğrudan doğruya belediyeler ya da en büyük mülki amir tarafındanverileceği belirtilmiştir.

Maddenin itiraz konusu beşinci fıkrasında ise, bu cezalara karşıcezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine itirazedilebileceği; itirazın zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde incelemeyapılarak sonuçlandırılacağı; itiraz üzerine verilen kararın kesin olduğu hükmebağlanmıştır.

C- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

1- Anayasa'nın 125. Maddesi Yönünden İnceleme

Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada, 3194 sayılı İmar Yasası'nın32. ve 42. maddeleri uyarınca belediye encümenince alınan yıkım ve paracezasına ilişkin kararın iptali istenilmiştir.

Başvuru kararında, görülen davada incelenen para cezasının, bağlıolduğu işlemlerin ve alınan yıkım ve para cezası kararlarının, kamu gücükullanılarak alınmış yönetsel kararlar olduğu ve uyuşmazlık çıktığında çözümyerinin idarî yargı olacağı; Anayasa'nın 125. maddesi gereğince, idarenin hertürlü eylem ve işleminin idarî yargılama yöntemi ışığında denetleneceği, idarîpara cezası niteliğini taşıyan imar para cezalarının idarî yargı denetimidışında tutulmasının, idarenin yargısal denetiminin etkin ve doğal anlamdayapılmasını engelleyeceği; aynı olgudan kaynaklanan idarî işlemlerindenetimlerinin farklı yargı yerlerine bırakılmasının, yargılamanın ivedi yoldanyapılmasını ve uyuşmazlığın çelişkisiz çözümünü önleyeceği; imar kurallarınaaykırı bir yapının yıkılmasına ilişkin uyuşmazlıklar idarî yargı yerinde kararabağlanırken, aynı belediye encümeni kararında yer alan imar para cezasınaSulh Ceza Mahkemesinde bakılmasının çelişki yaratacağı; ayrıca kesinleşen paracezası üzerine düzenlenen ödeme emrinde gene İdare Mahkemesinin görevliolacağı, birbiriyle bağlantılı bu gibi işlemlerle ilgili davalarda birinindiğerinin ön sorununu oluşturacağı, yargılamanın bir izleme ve bekleme içindegeçeceği ve çelişkilerin ortaya çıkacağı; kimi durumlarda bir mahkeme yıkımkararını uygun bulurken, farklı bir yargı yerinin, kendi yöntem veyaklaşımlarıyla yıkım kararına bağlı para cezasını kaldırabileceği; hukukdevleti ilkesinin yargılamanın asıl ve doğal yerinde yapılmasını gerektirdiği;bu nedenlerle, 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasınınAnayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılıkoluşturduğu ileri sürülmüştür.

Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, "İdarenin hertürlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır"; 140. maddesininbirinci fıkrasında, "Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim vesavcıları olarak görev yaparlar"; 142. maddesinde, "Mahkemelerinkuruluşu, görev ve yetkileri işleyişi ve yargılama usulleri kanunladüzenlenir"; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, "Danıştay, idarîmahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığıkarar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalarada ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar" kurallarına yer verilmiştir.

İdarenin hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için,yaptırım uygulama yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamudüzeni ve güvenliğini, kamu sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereğigibi koruyabilir. Bu nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulamayetkisi tanınmıştır. Kişilere, idare hukuku alanındaki düzene aykırıdavranışları nedeniyle verilen idarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerindenbiridir. Para cezaları, idarî cezalar arasında yer almaktadır. İdarî paracezalarını diğer cezalardan ayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlartarafından verilmesidir.

Anayasa, Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik bir hukuk devletiolduğunu vurgularken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargıdenetimine bağlı olmasını amaçlamıştır. Çünkü yargı denetimi demokrasinin"olmazsa olmaz" koşuludur. Anayasa'nın "idarenin her türlü eylemve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" kuralıyla benimsediği husus daetkili bir yargısal denetimdir. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasındayer alan bu kural, yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına giren tümeylem ve işlemlerini kapsamaktadır. Kural olarak bunlardan kamu hukukualanındaki eylem ve işlemler için idarî yargının, özel hukuk alanındakiler içinde adlî yargının görevli olduğunda duraksanamaz.

Tarihsel gelişime paralel olarak Anayasa'da adlî ve idarî yargıayrımına gidilmiş ve idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyleDanıştay yetkili kılınmıştır. Bu nedenle, kural olarak idare hukuku alanınagiren konularda idarî yargı, özel hukuk alanına giren konularda adlî yargıgörevli olacaktır. Bu durumda idarî yargının görev alanına giren biruyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasakoyucununmutlak bir takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. İdarîyargının denetimine bağlı olması gereken idarî bir uyuşmazlığın çözümü,haklı neden ve kamu yararının bulunması halinde yasakoyucu tarafından adlîyargıya bırakılabilir. Ancak, itiraz konusu kuralda olduğu gibi bir idarîişlemin bir bölümünün idarî yargının, diğer bir bölümün ise adlî yargınındenetimine bırakılmasında, kamu yararı bulunmamaktadır. Zira bu işlemler,kamu gücünün kullanılmasıyla ilgili bir idarî işlemin devamı ve idarî biryasağa aykırı davranan kişiye idarî bir yaptırımın uygulanması niteliğindeolup, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idarî yargının yetkili olacağıkuşkusuzdur.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'de bakılmakta olan dava, verilenpara cezasının kaldırılmasına ilişkindir. 3194 sayılı Yasa'daki düzenlenenbiçimiyle yıkım kararına karşı idarî yargıya başvurulacak ancak, 42. maddeninbeşinci fıkrasının birinci tümcesi kuralı uyarınca para cezasına karşı, cezanıntebliğinden başlayarak yedi gün içinde Sulh Ceza Mahkemesi'ne itirazedilebilecektir. Oysa yıkım kararının da, para cezasının da konusunu ruhsatalınmadan ya da ruhsata aykırı olarak yapılan yapı oluşturmaktadır. Her ikikararı alan da idaredir. İdarenin aynı yapı için aldığı kararın bir bölümününidarî yargıda bir bölümünün adlî yargıda görülmesi yargılamanın bütünlüğünübozar. İşlemin idarî işlem olduğunda duraksanamayacağına ve bu konuda hizmetingereği haklı bir neden ve kamu yararı da bulunmadığına göre, idarî bir işleminbölünerek bir bölümünün idarî yargının bir bölümünün de adlî yargınındenetimine bırakılmasında isabet yoktur.

Bu nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 125. maddesineaykırıdır. İptali gerekir.

2- Anayasa'nın 142. Maddesi Yönünden İnceleme

Mahkeme, dava konusu kuralın Anayasa'nın 142. maddesine de aykırıolduğunu ileri sürmüştür.

Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesinde yeralan kural "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içindesulh ceza mahkemesine müracaat edilebilir" biçimindedir.

Anayasa'nın 142. maddesinde, mahkemelerin kuruluşu, görev veyetkileri, işleyişi ve yargılama usullerinin yasayla düzenleneceği kuralabağlanmaktadır. Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesi, itirazınsulh ceza mahkemesine yapılmasıyla ilgilidir.

Anayasa'nın 142. maddesi, mahkemelerin kuruluş ve görevlerihakkında, yasallık ilkesini getirmiştir. Görevli mahkemeyi saptayan itirazkonusu kuralda, görev yasa ile düzenlendiğinden, Anayasa'nın 142. maddesineaykırılık bulunmamaktadır.

3- Anayasa'nın 140. Maddesi Yönünden İnceleme

Anayasa'nın "Hâkimlik ve Savcılık Mesleği" başlıklı 140.maddesinin birinci fıkrasında, "Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargıhâkim ve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hâkim vesavcılar eliyle yürütülür" denilmiştir.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, idarî para cezası niteliğinitaşıyan imar para cezalarının idarî yargının denetimi dışında tutulmasının,idarenin yargısal denetimine ters düşeceğini; idarenin her türlü işlem veeyleminin idarî yargı yerlerince denetlenmesinin asıl olduğunu; bu nedenlerlede yargılamanın asıl ve doğal yerinde yapılmasını önleyen ilgili yasa kuralınınAnayasa'nın 140. maddesine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmüştür.

Anayasa'nın 125., 140., 142., 154., 155., 158. ve 159. maddeleribirlikte yorumlandığında, Anayasa'da adlî ve idarî yargı ayrımının benimsendiğiaçıklıkla görülmektedir. Bu ayrıma uygun olarak yasama organınca, 2575 sayılıDanıştay, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve VergiMahkemeleri Kuruluşu ve Görevleri ile 2577 sayılı İdarî Yargılama UsûlüYasaları kabul edilerek anayasal ilkeler uygulamaya geçirilmiştir.

Bu durumda, itiraz konusu kuralın idarî ve adlî yargı ayrımınındoğal bir sonucu olan hâkim ve savcıların idarî ve adlî hâkim ve savcılarıolarak görev yapacaklarına ilişkin 140. maddesi ile ilgisi bulunmamaktadır.

4- Anayasa'nın 155. Maddesi Yönünden İnceleme

Mahkeme başvurusunda, Anayasa'nın 155. maddesinde yer alan"Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargımerciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir" kuralıile idarî mahkemelerin görevlerinin belirlendiği; bu kuralda idarî karar vehükümlerin, Danıştay dışında ancak idarî yargı mercilerine bırakılabileceğininaçıklandığını, bu belirlemeler ışığında idarenin her türlü işlem veeylemlerinin idarî yargı yerlerince denetleneceğinin tartışmasız olduğunu, bunedenlerle de dava konusu kuralın Anayasa'nın 155. maddesine aykırılıkoluşturduğunu ileri sürmüştür.

Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrasında yer alan"Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve yasanın başka bir idarî yargıyerine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir" biçimindekikural, adlî ve idarî yargı ayrımını gösteren anayasal belirlemelerden biridir.

İtiraz konusu kural, idarî yargının görev alanına girenuyuşmazlıkların çözümünü adlî yargı yerlerine bırakmakla Anayasa'nınbelirlediği bu idarî ve adlî yargı ayrımına aykırılık oluşturmaktadır.

5- Anayasa'nın Başlangıç Hükümleri ile 2. Maddesi Yönündenİnceleme

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, dava konusu kuralın Anayasa'nınBaşlangıç hükümleri ile hukuk devleti ilkesinin kurala bağlandığı 2. maddesineaykırı olduğunu ileri sürmüştür.

Anayasa'nın Başlangıç bölümünün üçüncü paragrafında, "Milletiradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsız Türk Milletine aitolduğu ve bunu millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi veyakuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıylabelirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı" kuralına yer verilmiş,Cumhuriyetin niteliklerinin belirlendiği 2. maddesinde de, TürkiyeCumhuriyeti'nin insan haklarına saygılı, başlangıçta belirtilen temel ilkeleredayanan, demokratik, lâik, sosyal bir hukuk Devleti olduğu vurgulanmıştır.

Hukuk Devleti, insan haklarına saygılı ve bu hakları koruyucuadaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan,bütün işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan Devlettir. Hukuk Devletiilkesi, Devletin tüm organlarının üstünde hukukun mutlak egemenliğininbulunmasını, yasakoyucunun da her zaman Anayasa ve hukukun üstün kuralları ilekendisini bağlı saymasını gerektirir.

Anayasa'nın 125. ve 155. maddelerine aykırılığı saptanan itirazkonusu kural, hukuk Devleti ilkesine de aykırılık oluşturur. Bu nedenle, iptaligerekir.

Güven DİNÇER, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT ve Haşim KILIÇ itirazkonusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu düşüncesine katılmamışlardır.

D- 2949 sayılı Yasa'nın 29. Maddesi Yönünden İnceleme

Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usûlleri Hakkında 2949sayılı Yasa'nın 29. maddesinin ikinci fıkrasına göre başvuru, yasanın belirlimadde veya hükmü aleyhine yapılmış olup da bu belirli madde veya hükmün iptaliyasanın kimi hükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa,Anayasa Mahkemesi durumu gerekçesinde belirtmek koşuluyla, yasanın ilgili ötekihükümlerinin veya tümünün iptaline karar verebilir.

Dava konusu Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının iptaledilen birinci tümcesi dışında kalan kuralları, "itiraz, zaruretgörülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak sonuçlandırılır","itiraz üzerine verilen karar kesindir" biçimindedir. Bu kurallarınbirinci tümcenin iptali nedeniyle uygulanma olanakları kalmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşincifıkrasının birinci tümcesinin iptali durumunda, uygulanmaları olanağı kalmayanaynı fıkranın ikinci ve üçüncü tümcelerinin de iptallerine karar verilmesigerekir.

E- İptal Hükmünün Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu

Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı "Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun"un 53. maddesi hükümleriuyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunlarınbelirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı günyürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi iptal kararı ile meydana gelecekhukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici niteliktegörürse, boşluğun doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günüayrıca kararlaştırabilir.

Dava konusu 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasınınbirinci tümcesinin iptaline karar verilmesi ile, meydana gelen hukuksal boşlukkamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, gerekli göreceğiyeni düzenlemeleri yapması için yasama organına süre tanımak amacıyla iptalkararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğegirmesi uygun bulunmuştur.

Güven DİNÇER, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ve Fulya KANTARCIOĞLUbu görüşe katılmamışlardır.

VI- SONUÇ

A- 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı "İmar Kanunu"nun 42.maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, Güven DİNÇER, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT ile Haşim KILIÇ'ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B- 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince, birinci tümceniniptali nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesininbeşinci fıkrasının ikinci ve üçüncü tümcelerinin İPTALLERİNE, OYBİRLİĞİYLE,

C- İptal nedeniyle meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararınıbozucu nitelikte görüldüğünden, iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'deyayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine, Güven DİNÇER,Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ile Fulya KANTARCIOĞLU'nun karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA, 15.5.1997 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Anayasamız idarî yargı ile ilgili düzenlemeyi, "C.Danıştay" matlabını taşıyan 155. maddede yapmıştır.

Bu maddede Danıştay'ın "temyiz mercii" ve "ilk veson derece idare mahkemesi" olarak görev yapacağı belirtilmiştir. Maddede,idarî ve adlî görev ayrımı konusunda açık bir düzenlemeye gidilmemiş, idarîdavaların mutlaka idarî yargı yerinde görülmesini emreden bir kural konulmamışve böyle bir düzenlemeden de bilinçli olarak kaçınılmıştır. Ayrıca, UyuşmazlıkMahkemesi'nin görev ve kuruluşunun düzenlendiği Anayasa'nın 158. maddesinde de,155. maddeye bağlı olarak bu konuda belirleyici bir kural konulmamıştır.Anayasamızın yargı bölümü bir bütün olarak değerlendirildiğinde idarî ve adlîyargı ayrımının kabul edildiği ve ancak, bunun sınırlarının kesin birşekilde belirlenmediği açıktır.

Adlî ve idarî yargının görev ayrımındaki temel esaslara bağlıkalınarak ayrıntılı sınırın yasayla konulması, konunun anayasal sınırlarınınbelirsizliği nedeniyle doğaldır. Nitekim yasakoyucu, şimdiye kadar bu genelayrımı korumaya özen göstererek adlî ve idarî yargı arasındaki ayrımı, adaletedaha kolay ve daha az masrafla ulaşılmasına önem vererek yapmıştır. Burada dauygulamaya yön gösteren adlî yargının yaygınlığı ve olaylarafiziksel mekan olarak yakınlığıdır. Uygulamada öz ve biçim olarak idarîyargıya ait görülen sınırlı sayıda uyuşmazlık türlerinin çözümünün adlî yargıyaverilmesinin nedeni de budur. Anayasa'nın 141. maddesinin son fıkrasında,davaların en az giderle mümkün olan süratle sonuçlandırılması öngörülmektedir.Bu kural yargı ile ilgili anayasal ve yasal bütün kuralların yorumunda gözönünde bulundurulmalıdır. İptal edilen kural bir anlamda dava ekonomisiningereğidir ve yurttaşlara kolay hak arama yolunun açılmasıdır.

Cezalandırma, yargıya ait bir yetkidir ve adlî yargıda uygulamaalanı bulur. Anayasa'nın 38. maddesinde bu konu vurgulanmış ve yalnız hürriyetibağlayıcı cezaların dışındaki cezaların idare tarafından uygulanabileceği esasıkabul edilmiştir. İdarî cezanın yargısal denetiminin zaman zaman adlî yargıyaverilmesi aslında sisteme getirilen bir istisnanın hudutlarının değiştirilmesive yeniden ele alınmasıdır.

İdarî cezanın kolay uygulanabilir olması, önleyici zabıta gücü vemüessiriyeti nedeniyle idarî işleme bağlı veya bağımsız olarak idarî cezalardabaşvuru yolu olarak idarî yargı yerine adlî yargı seçeneği yasakoyucutarafından benimsenebilir. Biçimsel veya organik olarak konunun idarî işlemolması bu tercihi ve seçimi etkilemez.

Diğer taraftan her kademede idarî ve yargısal yorumlarda istikrardüşüncesi ön planda tutulmalıdır. Adlî ve idarî yargı ayrımı 1924, 1961 ve 1982Anayasalarında süreklilik arzeden bir biçimde düzenlenmesine, işlerlikkazanmasına ve uygulamada da herhangi bir rahatsızlık yaratmamasına rağmenbu konudaki geleneksel müessese ve kuralların soyut bir yorum anlayışınedeniyle Anayasa'ya aykırılığın ortaya konulması hatalıdır. Çok uzun süreistikrarlı biçimde uygulanan kurallar açık bir kuralla değiştirilmedikçe hukukîmeşruiyet içinde varlıklarını devam ettirirler. Zira yargıda temel, yargınınbağımsızlığı ile işlerliği ve adalet düşüncesinin önde tutulmasıdır. Anayasalyorumlar ister genişletici, isterse daraltıcı olsun gösterilecek duyarlığınyönü bellidir. Kolay, ucuz ve herkes tarafından benimsenmiş yargısal çözümyolları Anayasa'nın kabulünden yıllar sonra ve sayısız uygulamadan sonra yenibir yorumla değiştirilemez.

Bu nedenlerle, verilen karara karşıyız.

KARŞIOYYAZISI

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasında yeralan "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulhceza mahkemesine itiraz edilebilir" kuralı Anayasa'ya aykırı bulunarakiptal edilmiştir.

Anayasa'nın 155. maddesinde, "Danıştay, idari mahkemelerceverilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar vehükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk veson derece mahkemesi olarak bakar" denilmektedir. Böylece, Danıştay'ın hemtemyiz mercii, hem de ilk ve son derece mahkemesi olarak kimi davalarabakabileceği belirlenmiştir. Madde de, idari işlemlere karşı açılan davalarınidari yargı yerlerince görüleceğine ilişkin bir zorunluluk öngörülmemiştir.Anayasa'nın 125. maddesinde de, "idarenin her türlü eylem veişlemlerine karşı yargı yolunun açık" olduğu belirtilmiş ancak; bu eylemve işlemlere karşı açılan davaların idari ya da adli yargı yerlerindegörüleceği konusunda bir ayrım yapılmamıştır.

Yasakoyucu, adli ve idari yargı yerlerinin görev alanlarını yasaile belirlerken görevin gerektirdiği temel ayrımları gözeteceği kuşkusuzdur.Kamu yararının zorunlu kıldığı kimi durum ve konumlarda ise farklı düzenlemeyapılabilir. İmar Kanunu'nun 42. maddesinde öngörülen para cezalarına karşısulh ceza mahkemelerine itiraz edebilme olanağı getiren itiraz konusu kuralınbenimsenmesi, adli yargının idari yargıya göre daha yaygın ve kolayulaşılabilir olması nedeniyledir. Anayasa'da "davaların en az giderle vemümkün olan süratle sonuçlandırılması" öngörüldüğüne göre, belli sınırlariçindeki para cezalarına karşı sulh ceza mahkemelerine başvurulmasında kamuyararının olmadığından sözedilemez. Binaların, İdarece yıkım işlemlerine karşıidari dava açıldığı, buna bağlı olarak verilen para cezalarına karşıda idari yargının davayı görmesi gerektiği savı geçersizdir. Çünkü, İmarKanunu'nun 42. maddesinde iddia edildiği gibi sadece imar mevzuatına aykırıolarak yapılan bina ve eklerinin yıkımı sonucunda öngörülen para cezalarınakarşı itiraz yolu getirilmemiş, kimi yasaklara uyulmaması sonucu verilen paracezaları da kapsam içine alınmıştır. Yasa'nın özellikle 28., 33., 34., 39. ve40. maddelerine aykırılıktan kesilen para cezaları bu niteliktedir.

Bu gerekçe ile çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

KARŞIOYYAZISI

Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrası idarî mahkemelerceverilen karar ve hükümlerin son inceleme mercii olduğunu öngörmekte olup, idarîve adlî mahkemelerin görev ayrımı konusunda açıklık içermemektedir. İkincifıkrasındaki Danıştay'ın idarî uyuşmazlıkları çözümlemekle görevli olduğununbelirtilmesi kuralı bütün idarî uyuşmazlıkların Danıştay tarafındansonuçlandırılacağı anlamına gelmez. Anayasa'nın 140. maddesinde mahkemelerinkuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişleri ve yargılama usullerinin Kanunladüzenleneceğinin öngörülmüş olması ve Anayasa'nın yargı ile ilgili diğer genelilkelerinden, idarî ceza davalarının tamamının idare mahkemelerindeçözümlenebileceği şeklinde yorumlanmamalıdır.

İdarece verilecek idarî para cezalarına konu olan uyuşmazlıkların,bir kanun yolu olan itirazla yargı yerleri önüne götürülebilme olanağı iletoplum ve taraflar için güvence sağlanmaktadır.

Mahkemenin itirazının reddine karar vermek gerekirken kabulü ilekuralın iptaline karar veren çoğunluk görüşüne karşıyım.

KARŞIOYGEREKÇESİ

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının"Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh cezamahkemesine itiraz edilebilir" biçimindeki ilk tümcesinin iptalisonucunda, anılan cezalara ilişkin uyuşmazlıklara, bu konuda genel görevliidare mahkemeleri bakacağından, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin uygulanmasınıgerektirecek yasal bir boşluk doğmayacaktır. Bu durumda, aynı madde uyarınca,iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırmaya gerekbulunmamaktadır.

Açıklanan nedenle, çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

KARŞIOYYAZISI

Anayasa Mahkemesi'nin 15.5.1997 günlü, Esas: 1996/72, Karar:1997/51 sayılı kararıyla, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşincifıkrasının birinci tümcesi Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş, iptalnedeniyle meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını bozucu niteliktegörüldüğünden iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasındanbaşlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasınınbirinci tümcesinde yer alan, imar para cezalarına karşı cezanın tebliğindenitibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebileceğine ilişkinkural; uyuşmazlığın çözümünün idarî yargının görev alanına girdiği, idarîyargının görevine giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargınıngörevlendirilmesi konusunda yasakoyucunun mutlak bir takdir hakkı bulunmadığı,yıkım ve para cezasını içeren bir idarî işlemin bir bölümünün idarî yargının,diğer bir bölümünün ise adlî yargının denetimine bırakılmasında kamu yararıbulunmadığı gerekçesiyle iptal edilmiştir.

Anayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddelerine göre, bir yasa hükmününiptali sonucu bir hukuksal boşluk oluşur ve bu boşluk da kamu düzenini tehditveya kamu yararını ihlal edici nitelikte görülürse bu boşluğun doldurulmasıiçin iptal kararının yürürlüğe gireceği gün ayrıca kararlaştırılabilmektedir.

Anayasa Mahkemesi'nce verilen iptal kararı sonucu, herhangi birhukuksal boşluk doğmamaktadır. Aksine, idarî bir işlemin yargısal denetiminingenel görevli idarî yargı yerlerince yapılması olanaklı hale gelmektedir. İptalkararından sonra yasama organınca bu konuda yeni bir yasal düzenlemeyapılmasına da gereksinim yoktur.

Açıklanan nedenlerle, kararın yürürlüğünün 6 ay ertelenmesinekarşıyım.