Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1997/40, K.1997/47 Sayılı Karar - 07/05/1997

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1997/40

Karar Sayısı : 1997/47

Karar Günü : 7.5.1997

R.G. Tarih-Sayı :20.10.1997-23146

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 539 sayılı KHK'nin 19. maddesiyle değiştirilen21.12.1959 günlü, 7397 sayılı "Sigorta Murakabe Kanunu"nun 26.maddesinin son fıkrasının, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 6. ve 91.maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

14.12.1994 günlü Resmî Gazete'de yayımlanan "SigortaAcenteleri Yönetmeliği"nin iptali için sigorta acenteleri vekilleritarafından açılan davada, Danıştay 10. Dairesi tarafından verilen yürütmeyidurdurma kararının Danıştay İdare Dava Daireleri Genel Kurulu'nca 7397 sayılıYasa'nın 26. maddesinin yürürlükte bulunması nedeniyle kaldırılması üzerineDaire, 539 sayılı KHK'nin 19. maddesiyle değiştirilen 7397 sayılı Yasa'nın 26. maddesininson fıkrasının iptali istemiyle başvuruda bulunmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Kanun Hükmünde Kararname Kuralı

539 sayılı "7397 Sayılı Sigorta Murakabe Kanununun BazıMaddelerinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararname"nin19. maddesi ile değiştirilen 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun 26.maddesinin son fıkrası şöyledir :

"Prim taksit ve ödeme esasları ile sigorta aracılığı hizmetiyapanlara ödenecek komisyon ve diğer ödemelerin azami miktarı; primlerin tahsilineve intikaline ilişkin diğer usul ve esaslar, Birliğin görüşü alınarakMüsteşarlıkça belirlenir."

B- Dayanılan Anayasa KurallarI

Başvuru kararında dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :

1- "Başlangıç

Türk Vatanı ve Milletinin ebedî varlığını ve Yüce TürkDevletinin bölünmez bütünlüğünü belirleyen bu Anayasa, Türkiye Cumhuriyetininkurucusu, ölümsüz önder ve eşsiz kahraman Atütürk'ün belirlediği milliyetçilikanlayışı ve onun inkılap ve ilkeleri doğrultusunda;

Dünya milletleri ailesinin eşit haklara sahip şerefli bir üyesiolarak, Türkiye Cumhuriyetinin ebedi varlığı, refahı, maddi ve manevi mutluluğuile çağdaş medeniyet düzeyine ulaşma azmi yönünde;

Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsızTürk Milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmaya yetkili kılınanhiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bununicaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;

Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralamasıanlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaretve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancakAnayasa ve kanunlarda bulunduğu;

Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk millî menfaatlerinin, Türkvarlığının, Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının, Türklüğün tarihî vemanevî değerlerinin, Atatürk milliyetçiliği, ilke ve inkılapları vemedeniyetçiliğinin karşısında korunma göremeyeceği ve lâiklik ilkesinin gereğiolarak kutsal din duygularının, Devlet işlerine ve politikaya kesinliklekarıştırılamayacağı;

Her Türk vatandaşının bu Anayasadaki temel hak ve hürriyetlerdeneşitlik ve sosyal adalet gereklerince yararlanarak millî kültür, medeniyet vehukuk düzeni içinde onurlu bir hayat sürdürme ve maddî ve manevî varlığını buyönde geliştirme hak ve yetkisine doğuştan sahip olduğu;

Topluca Türk vatandaşlarının millî gurur ve iftiharlarda, millisevinç ve kederlerde, millî varlığa karşı hak ve ödevlerde, nimet vekülfetlerde ve millet hayatının her türlü tecellisinde ortak olduğu, birbirininhak ve hürriyetlerine kesin saygı, karşılıklı içten sevgi ve kardeşlikduygularıyla ve "Yurtta sulh, cihanda sulh" arzu ve inancı içinde,huzurlu bir hayat talebine hakları bulunduğu;

FİKİR, İNANÇ VE KARARIYLA anlaşılmak, sözüne ve ruhuna bu yöndesaygı ve mutlak sadakatle yorumlanıp uygulanmak üzere, TÜRK MİLLETİ TARAFINDAN,demokrasiye âşık Türk evlatlarının vatan ve millet sevgisine emanet ve tevdiolunur."

2- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

3- "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. TürkMilleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili eliyleorganları kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."

4- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün TürkiyeBüyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ,Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Lütfi F. TUNCEL, Fulya KANTARCIOĞLU ve AyselPEKİNER'in katılmalarıyla 7.5.1997 günü yapılan toplantıda, dosyada eksiklikbulunmadığından işin esasının incelenmesine, karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Davanın esasının incelenmesine ilişkin rapor, dava dilekçesi veekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralı, dayanılan Anayasakuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama

Kanun Hükmünde Kararname (KHK) kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1988sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucuhukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde, "Parlamenterrejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zamanaldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî vesosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışındayürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımızaçıkmaktadır.

Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her haldeönceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlariçerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve buyetkiyi düzenleyen hükmün TBMMnin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür" denilmektedir.

KHK'ler, temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamaklabirlikte, 1982 Anayasası'nın 91. maddesinde kimi yeniliklerle ve fakat benzergerekçelerle düzenlenmiştir. Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem dedeğişen ekonomik ve sosyal durumların ortaya çıkaracağı sorunlara ivediçözümler bulmak amacına ulaşılmak istenilmiştir.

Olağan durumlar için çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetkiyasasına dayanması zorunludur. Yetki yasasının içeriği ve öğeleri Anayasa'nın91. maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "bellikonularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasındasayılmıştır. Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi içinöncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmişolması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılanKHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başkabir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiğikuşkusuzdur. KHK'lerle yasa hükümleri kaldırabileceği, değiştirebileceği gibiyeni kurallar da getirilebilir.

Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işleminiteliğindedir. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi, verdiği KHK çıkarmayetkisini yasa ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leriaynen kabul etmek ya da reddetmek zorunda da olmayıp, dilediğinde değiştirerekde kabul edebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi,yasayla düzenlenmesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütmeorganının düzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, BakanlarKurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesindeöngörülen "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadankaldırmaz.

Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilme yetkisi veren yasada yeralması zorunlu öğeler, Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikincifıkrasında gösterilmiştir. Buna göre, "Yetki kanunu,

çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacını, kapsamını,ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıpçıkarılamayacağını gösterir". Bundan anlaşılacağı gibi yetki yasasında,yürürlüğe konulacak KHK'nin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanmasüresinin ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulupkonulamayacağının belirtilmesi gerekir. Bakanlar Kurulu'na verilen yetki,yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı ve türevsel biryetkidir. Yetki yasasında, Anayasa'da belirlenen öğelerin belli bir içeriğekavuşturularak somutlaştırılması gerekir.

Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "bellikonularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkçabelirtilmesine karşın, 1982 Anayasası'nın yetki yasasında bulunması gerekenöğeleri gösteren 91. maddesinde, bu koşula yer verilmemiştir. Ancak, 1982Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda KanunHükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileriarasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "bellikonularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87.maddede, Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak bellikonularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük MilletMeclisi, Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda KHK çıkarma yetkisiverebilir; her konuyu kapsayacak biçimde yetki veremez. KHK'nin konusunun yetkiyasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış belirli bir konuda verilmeli,sınırları belirsiz olmamalıdır. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenençerçevenin dışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam veilkelere de uygun olması zorunludur. Verilen yetkinin konusunun yasadagösterilmesi zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerinyetki yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal, hem de siyasaldenetimlerinde büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışındayürürlüğe konulan veya yasada öngörülmeyen bir konuda düzenleme yapılanbir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.

Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.91. maddenin birinci fıkrasında, "Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez" denilmektedir. Buna göre, Anayasa'daKHK'lerle düzenlenemeyeceği belirlenen konularda TBMM tarafından BakanlarKurulu'na yetki verilmesi olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belliolmasının, Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecekkonular"ı da kapsayıp kapsamadığının belirlenebilmesi yönünden de önemibüyüktür.

Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHKçıkarabileceği, yetki yasasında açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konuyönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre, YetkiYasası'nda çıkarılacak KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve"ilkeleri"nin de belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nunkendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesinin istendiğinibelirlediğinden yetki yasasında KHK'nin amacı da somut olarakaçıklanmalıdır. KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöneçekilebilecek biçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamayaelverişli olmamalıdır. KHK'nin yetki yasasında gösterilen amaç ve kapsamdoğrultusunda, verilen ilkelere uygun, çıkarılıp çıkarılmadığının saptanmasıhem yargısal hem de siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilenamacın dışında yürürlüğe konulmuş, yetkinin kapsamını aşıyor veya

ilkelere uygun değilse bunlar KHK'yi yetki yasasına ve dolayısıylaAnayasa'ya aykırı düşürür.

Anayasa'ya göre, yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilenyetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermektenalıkoymaktadır. Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'ninAnayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisindeçıkarılmış olan KHK'ler, yasadaki sürenin bitiminden sonra Türkiye Büyük MilletMeclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.

B- KHK'nin Yargısal Denetimi

Anayasa'nın 91. maddesinde, "Kararnameler, Resmî Gazete'deyayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları vebunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisikomisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür"denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmedençıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynıbiçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara bağlanması istenilmiştir.

Anayasa'da, KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimide öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işleminiteliğinde olduklarından bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev veyetkisi de Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin,öncelikle, yetki yasasına sonra da Anayasa'ya uygunluğu sorunlarınınçözümlenmesi gerekir. Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetkiyasalarına uygunluğunun denetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esasbakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'yauygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunundenetimi girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasındabelirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür.Yetkinin dışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece,KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ileözdeşleşir.

Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmasızorunludur. Bu tür KHK'ler, yasa gücünü, dayandıkları yetki yasasından alırlar.Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağvardır.

Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceaynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıpAnayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ileolan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Buyasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğinedönüştürür. KHK, yasa gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslarauygunluğu ve yetki yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı içinkazanmaktadır. Yetki yasasının iptaline karar verilmesi durumunda, bu varsayımgerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK Anayasaldayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçününötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyleAnayasa'ya aykırılık oluşturur.

KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması,geçerliliğin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veyadayandığı yetki yasası iptal edilen bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönündenAnayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan sözedilemez.

KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri, yasalarındenetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz" denilmektedir. Bu nedenle, yasaların denetiminde, onlarınyalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem deAnayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.

KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilmiş bir yetkiyasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kılar. Çünkü,Anayasa'ya uygunluk denetiminde dayanak, Anayasa'dır. Yasa, yasayla değil,Anayasa'yla denetlenir. Ayrıca, Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasınadayanılarak çıkartılan KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamıdışında kalan, dayandığı yetki yasası iptal edilen KHK'lerin anayasal konumlarıbirbirinden farksızdır. Böyle durumlarda, KHK'ler anayasal dayanaktan yoksunbulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile davaaçıldığında iptalleri gerekir.

Bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline kararverilen bir yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nınBaşlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6.maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devletyetkisi kullanamaz" kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiylebağdaştırılmaları olanaksızdır.

C- 539 sayılı KHK'nin İtiraz Konusu Kuralının Anayasa'yaAykırılığı Sorunu

İtiraz konusu kuralı içeren 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nindayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası, Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü,Esas 1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Böylece, 539sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

KHK'lerin yargısal denetim bölümünde açıklanan nedenlerle,Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3991 sayılı Yetki Yasası'nadayanılarak çıkarılmış bulunan 539 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yeralan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olan egemenliği "... millet adınakullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa'da gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı;" 2. maddesindeki "hukuk devleti", 6. maddesindeki"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisikullanamaz" ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesineaykırıdır. Bu durum karşısında, 539 sayılı KHK'nin 19. maddesi ile değiştirilen7397 sayılı Sigorta Murakabe Yasası'nın 26. maddesinin sonfıkrasının iptali gerekir.

Güven DİNÇER, bu görüşe katılmamıştır.

VI- SONUÇ

21.12.1959 günlü, 7397 sayılı "Sigorta MurakabeKanunu"nun 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 26. maddesininson fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyuve OYÇOKLUĞUYLA,

7.5.1997 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Esas Sayısı : 1997/40

Karar Sayısı : 1997/47

Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas : 1994/68, Karar :1994/80 sayılı kararındaki iptal gerekçesi :

"539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 1.6.1994 günlü, 3991sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. 3991 sayılı Yetki Yasası'nın539 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan bölümü Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994günlü, Esas: 1994/68, Karar: 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.

Böylece, 539 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır."

"Bu durum karşısında dava dilekçesinde ileri sürülen diğeraykırılık savları üzerinde durulmaksızın 539 sayılı KHK'nin iptaligerekir." biçimindedir.

Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki verilmesi,Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine dayanmaktadır. 87. maddede Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında "Bakanlar Kuruluna bellikonularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek"te sayılmış, 91.maddede de, Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki veren yasada bulunacakögeler belirtilmiş, bu maddenin son bendinde ise "kanun hükmündekararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih degösterilebilir." hükmü getirilmiştir.

Anayasa'nın hiçbir hükmünde, "Yetki yasalarının iptalihalinde, bu yetki yasalarının hukuken var olduğu dönemde, bu yasalara göreçıkarılmış kanun hükmünde kararnamelerin esasının incelenmesine gerek kalmadaniptal edileceği yolunda" doğrudan bir kural bulunmamaktadır. Bu hususçoğunluğun anayasal bir yorumu olarak ortaya çıkmaktadır.

Kanun hükmünde kararnameler çıktığı tarihte, yasal olan bir yetkiyasasına göre çıkarılmaktadır. Bu yetki yasası o tarihte yürürlüktedir vegeçerlidir. Buna dayanılarak çıkarılan KHK'nin de bir hukuki dayanağı vardır.İptal veya itiraz yoluyla konu Anayasa Mahkemesi'nin önüne getirilip kararverilinceye kadar da bu kanun hükmünde kararname yürürlüktedir.

Burada asıl olan KHK'nin, çıktığı tarihte yasal olarak kabuledilen, bir yetki yasasına dayanıp dayanmadığıdır. İncelenmesi gereken esasunsur bu olmalıdır. Eğer yetki yasası yürürlükte ise, herhangi bir nedenleiptal edilmemiş ya da yürürlük süresi dolmamışsa, çıkarılmış KHK de Anayasaldayanağa oturmuş demektir. Sonradan o yetki yasasının yürürlükten kaldırılmasıya da yürürlük süresinin sona ermesi KHK'nin anayasal dayanaktan yoksun kaldığıanlamına gelmez.

Ayrıca Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin de anayasaldayanağının kalmadığı yolundaki görüş, iptal kararının etkisini KHK'nin çıkıştarihine kadar çekmek anlamını taşır. Halbuki Anayasa'nın 153. maddesininbeşinci bendinde "iptal kararları geriye yürümez" denilmektedir. Bunedenle bu yoldaki bir kararın Anayasa'nın 153. maddesinin belirlediği kurallada bağdaşmadığı görüşündeyim.

1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası esastan incelenerek,kararda belirtilen nedenlerle Anayasa'ya aykırı bulunmuştur. Bu hususelbetteki, bu yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'leri de etkileyecektir.Ancak bu durum esasa geçilmeden anlaşılamaz. Konunun esasa geçilerekincelenmesi ve varsa Anayasa'ya aykırılıkların bu evrede ortaya konulmasıgerekirdi.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu 539 sayılı KHK'nin esasınınincelenmesine geçilerek anayasal denetiminin yapılması ve Anayasa'ya aykırı biryönü varsa iptal edilmesi gerekirdi. Yalnızca KHK'nin yasal dayanağını teşkileden 3991 sayılı Yetki Yasası'nın iptal edilmiş olması nedeniyle,"Anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesine dayanılarak, işinesasına geçilmeden iptal kararı verilmesinde isabet görülmemektedir.

Bu nedenle 21.6.1994 günlü ve 539 sayılı KHK'nin esasınagirilmeden "anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesiyleverilen iptal kararına ilişkin çoğunluk görüşüne katılmıyorum.