ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1997/44
Karar Sayısı : 1998/16
Karar Günü : 13.5.1998
R.G. Tarih-Sayı :10.07.1998-23398
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay SekizinciDairesi
İTİRAZIN KONUSU : 18.12.1996 günlü, 4219sayılı 1997 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 45. maddesinin, "Yükseköğretimkurumları" yönünden Anayasa'nın 130., 131. ve 161. maddelerine aykırılığısavıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Maliye Bakanlığı'nca, 1997 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 45., 46., ve47. maddeleri uyarınca düzenlenen ve 16.2.1997 günlü, 22907 sayılı ResmîGazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Bütçe Uygulama Talimatının; Kadro,Pozisyon ve İstihdam Esaslarına İlişkin 6 Seri Nolu Tebliğinin,Yükseköğretim kurumlarında öğretim üyeliği dışında kalan öğretim elemanlarıkadrolarına yapılacak atamaları Maliye Bakanlığı'nın iznine bağlayan, "4.Öğretim Elemanları kadroları" başlıklı kısmının, "4.1 Atamaprosedürü" bölümü ile ilgili diğer bölümlerinin iptali için YüksekÖğretim Kurulu Başkanlığı'nca açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesi,işlemin dayanağını oluşturan 1997 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 45. maddesinin,Yükseköğretim kurumları yönünden iptali istemiyle başvuruda bulunmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenen Yasa Kuralı
1997 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen bölümü de içeren"Kadroların Kullanımı" başlıklı 45. maddesi şöyledir :
"MADDE 45.- a) Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeliidarelere, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlara, kanunla kurulan fonlara,kefalet sandıklarına, sosyal güvenlik kuruluşlarına, genel ve katma bütçelerintransfer tertiplerinden yardım alan kuruluşlara tahsis edilmiş bulunan serbestmemur kadroları ile sürekli işçi kadrolarından boş olanların açıktan atamaamacıyla kullanılması ve bu kurumların boş memur kadrolarına 657 sayılı DevletMemurları Kanununun 86 ncı maddesinin üçüncü fıkrasına göre açıktan vekilatanması Maliye Bakanlığının iznine tabidir. Açıktan atama izni, personelödeneğinin yeterli olması şartıyla verilebilir. Ancak, hakimlik ve savcılıkmesleklerinde bulunanlar ile bu meslekten sayılan görevlerde olanlar,yükseköğretim kurumları öğretim üyeleri, 24.5.1983 tarih ve 2828 sayılı SosyalHizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanununun Ek 1 inci maddesi uyarıncayapılacak atamalar ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 59 uncu maddesiuyarınca istisnai memuriyetlere atanacak olanlar için izin aranmaz.
İzne tabi olsun veya olmasın, yukarıdaki fıkraya göre her ayiçinde yapılan atamaların unvan, hizmet sınıfı ve dereceler itibariyle sayılarıilgili kurum tarafından Maliye Bakanlığına bildirilir.
b) Yukarıda sayılan kurumların boş sürekli işçi kadrolarındanMaliye Bakanınca uygun görülenler Başbakanın izniyle iptal edilir.
c) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlikve müesseselere tahsis edilmiş bulunan serbest memur kadroları ile sürekli işçikadrolarından 31.12.1996 tarihi itibariyle boş olanlar ile bu tarihten sonraboşalacak olanların açıktan atama amacıyla kullanılması İçişleri Bakanlığınıniznine tabidir.
d) Genel ve katma bütçeli idarelerin döner sermaye ve fon saymanıkadroları ile memur kadrolarından Maliye Bakanlığınca uygun görülenler buBakanlığın kadro cetvellerine eklenebilir.
e) Vakıflar Genel Müdürlüğünün sayman ve saymanlıklarda görevliher unvandaki memur kadrolarından, Maliye Bakanlığınca uygun görülenlerkurulacak Bütçe Dairesi Başkanlığı (saymanlık yetkilerini haiz) ile saymanlıkmüdürlüklerine tahsis edilmek üzere bu bakanlığın kadro cetvellerineeklenebilir."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
İtiraz gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :
1- "MADDE 130.- Çağdaş eğitim-öğretim esaslarına dayanan birdüzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insangücü yetiştirmekamacı ile; ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim - öğretim, bilimselaraştırma, yayın ve danışmanlık yapmak, ülkeye ve insanlığa hizmet etmeküzere çeşitli birimlerden oluşan kamu tüzelkişiliğine ve bilimsel özerkliğesahip üniversiteler Devlet tarafından kanunla kurulur.
Kanunda gösterilen usul ve esaslara göre, kazanç amacına yönelikolmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin gözetim ve denetimine tâbiyükseköğretim kurumları kurulabilir.
Kanun, üniversitelerin ülke sathına dengeli bir biçimdeyayılmasını gözetir.
Üniversiteler ile öğretim üyeleri ve yardımcıları serbestçe hertürlü bilimsel araştırma ve yayında bulunabilirler. Ancak, bu yetki, Devletinvarlığı ve bağımsızlığı ve milletin ve ülkenin bütünlüğü ve bölünmezliğialeyhinde faaliyette bulunma serbestliği vermez.
Üniversiteler ve bunlara bağlı birimler, Devletin gözetimi vedenetimi altında olup, güvenlik hizmetleri Devletçe sağlanır.
Kanunun belirlediği usul ve esaslara göre; rektörlerCumhurbaşkanınca, dekanlar ise Yükseköğretim Kurulunca seçilir ve atanır.
Üniversite yönetim ve denetim organları ile öğretim elemanları;Yükseköğretim Kurulunun veya üniversitelerin yetkili organlarının dışında kalanmakamlarca her ne suretle olursa olsun görevlerinden uzaklaştırılamazlar.
Üniversitelerin hazırladığı bütçeler; Yükseköğretim Kuruluncatetkik ve onaylandıktan sonra Millî Eğitim Bakanlığına sunulur ve genel vekatma bütçelerin bağlı olduğu esaslara uygun olarak işleme tâbi tutularakyürürlüğe konulur ve denetlenir.
Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri vebunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerindeDevletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri, öğretim elemanlarınıngörevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanıyetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğerkurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş,devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler,disiplin ve ceza işleri, malî işler, özlük hakları, öğretim elemanlarınınuyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarınıngörevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaşbilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim Kuruluna veüniversitelere Devletin sağladığı malî kaynakların kullanılması kanunladüzenlenir.
Vakıflar tarafından kurulan yükseköğretim kurumları, malî ve idarîkonuları dışındaki akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması vegüvenlik yönlerinden, Devlet eliyle kurulan yükseköğretim kurumları içinAnayasada belirtilen hükümlere tâbidir."
2- "MADDE 131.- Yükseköğretim kurumlarının öğretiminiplanlamak, düzenlemek, yönetmek, denetlemek, yükseköğretim kurumlarındakieğitim - öğretim ve bilimsel araştırma faaliyetlerini yönlendirmek, bukurumların kanunda belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda kurulmasını,geliştirilmesini ve üniversitelere tahsis edilen kaynakların etkili bir biçimdekullanılmasını sağlamak ve öğretim elemanlarının yetiştirilmesi için planlamayapmak maksadı ile Yükseköğretim Kurulu kurulur.
Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler, Bakanlar Kurulu veGenelkurmay Başkanlığınca seçilen ve sayıları, nitelikleri ve seçilme usullerikanunla belirlenen adaylar arasından rektörlük ve öğretim üyeliğinde başarılıhizmet yapmış profesörlere öncelik vermek sureti ile Cumhurbaşkanınca atananüyeler ve Cumhurbaşkanınca doğrudan doğruya seçilen üyelerden kurulur.
Kurulun teşkilatı, görev, yetki, sorumluluğu ve çalışma esaslarıkanunla düzenlenir."
3- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.
Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasılhazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belir1enir.
Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."
C- İlgili Anayasa Kuralları
İlgili Anayasa kuralları şunlardır :
1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."
2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu vemilletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."
3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisincekabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar.
Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmeküzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, TürkiyeBüyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabulederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yenibir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise gerigönderebilir.
Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır."
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta GüngörÖZDEN, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, YalçınACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Mustafa YAKUPOĞLU, Fulya KANTARCIOĞLU veAysel PEKİNER'in katılmalarıyla 10.6.1997 günü yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasınaoybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptaliistenilen yasa kuralı, Anayasa'ya aykırılık savına dayanak yapılan ve ilgiligörülen Anayasa kurallarıyla bunlarla ilgili gerekçeler ve dosyada bulunan tümbelgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Davada Uygulanacak Yasa Kuralı Sorunu
Anayasa'nın l52. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddelerine göre,Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, başvuran mahkemeninbakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlı tutulmuştur.
Uygulanacak yasa kuralından amaç, davanın değişik evrelerindeortaya çıkan sorunların çözümünde, davayı olumlu ya da olumsuz yöndeetkileyecek nitelikte bulunan yahut tarafların istek ve savunmalarıçerçevesinde bir karar vermek için ön planda tutulması gereken kurallardır.
İtiraz yoluna başvuran mahkeme, bakmakta olduğu dava nedeniyle18.12.1996 günlü, 4219 sayılı "1997 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 45.maddesinin tümünün "Yükseköğretim Kurumları" yönünden iptaline kararverilmesini istemiştir. 45. maddenin (a) paragrafının ikinci fıkrası ile diğerdört paragrafı davada uygulanacak kural değildir.
Bu nedenlerle, l8.l2.1996 günlü, 4219 sayılı "1997 Mali YılıBütçe Kanunu"nun 45. maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrası dışındakalan bölümlerinin davada uygulanacak kurallar olmadığına ve bunlara ilişkinitiraz başvurusunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, 13.5.1998gününde oybirliğiyle karar verilmiştir.
B- Sınırlama Sorunu
Bakılmakta olan davada, 42l9 sayılı "1997 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 45. maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrası uygulanacakkuraldır. Ancak birinci fıkrada, genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeliidarelere, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlara, kanunla kurulan fonlara,kefalet sandıklarına, sosyal güvenlik kuruluşlarına, genel ve katmabütçelerinin transfer tertiplerinden yardım alan kuruluşlara tahsis edilmişbulunan serbest meslek kadroları ile sürekli işçi kadrolarından boş olanlarınaçıktan atama amacıyla kullanılması ve bu kurumların boş memur kadrolarına 657sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86. maddesinin üçüncü fıkrasına göre açıktanvekil atanması Maliye Bakanlığının iznine bağlı kılınmış; açıktan atamaizni verilmesi, personel ödeneğinin yeterli olması koşuluna bağlanmış; ancak,hakimlik ve savcılık mesleklerinde bulunanlar ile bu meslekten sayılangörevlerde olanların, Yükseköğretim Kurumları öğretim üyelerinin, 24.5.1983günlü, 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu'nun Ek 1.maddesi uyarınca yapılacak atamalarında ve 657 Sayılı Devlet MemurlarıKanunu'nun 59. maddesi uyarınca istisnai memuriyetlere atanacak olanlarda izinaranmayacağı belirtilmiştir.
Yükseköğretim Kurulu Başkanlığınca açılan dava, Yükseköğretimkurumlarında öğretim üyeleri dışında kalan öğretim elemanları kadrolarınayapılacak atamaları Maliye Bakanlığının iznine bağlı kılan, Maliye Bakanlığı 6seri nolu Genel Tebliğinin kimi bölümlerinin iptaline ilişkindir.
Bu nedenlerle, l8.12.1996 günlü, 4219 sayılı "1997 Mali YılıBütçe Kanunu"nun 45. maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrasına ilişkinesas incelemenin "Yükseköğretim Kurumlarında, öğretim üyeleri dışındakalan öğretim elemanları kadrolarına yapılacak açıktan atamalar"la sınırlıolarak yapılmasına, 13.5.1998 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir.
C- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
1- Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. Maddeleri Yönünden İnceleme
Danıştay Sekizinci Dairesi, Anayasa'nın 161. maddesinde, bütçekanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağınınkurala bağlandığını, böylece, bütçe yasalarının bütçeyle ilgili olmayankurallardan uzak tutulduğunu; çünkü, Anayasa'nın 87. maddesiyle bütçe yasalarıve diğer olağan yasaların birbirinden ayrı tutulduğunu, Anayasa'nın bu ilkesidoğrultusunda, bütçe yasaları ile diğer yasaların görüşme, usul ve esaslarınınfarklı biçimde düzenlendiğini; herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken birkonunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmünbütçe yasaları ile değiştirilmesi ve kaldırılmasının Anayasa'ya aykırı olacağını;konu 1997 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 45. maddesi yönünden incelendiğinde;Yükseköğretim kurumlarının öğretim elemanları kadrolarına yapılacakatamalarda, konuyla ilgili özel düzenleme olan 78 sayılı KHK ile YükseköğretimKurulunun izni gerekli ve yeterli koşul olarak getirilmiş ve 2547 sayılıYükseköğretim Kanununda da atamayla ilgili usul ve esaslar ayrıcabelirlenmiş iken, itiraz konusu kuralla Maliye Bakanlığı'na da bu konuda yetkiverilmesinin, ilgili KHK ve yasa hükümlerini değiştirici nitelikte olduğunu,bununda Anayasa'nın 161. maddesine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmüştür.
2949 Sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Yasa'nın 29. maddesine göre, "Anayasa Mahkemesi,kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü'nün Anayasaya aykırılığı hususunda ilgililer tarafından ilerisürülen gerekçelere dayanmaya mecbur değildir. Anayasa Mahkemesi, taleple bağlıkalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasaya aykırılık kararı verebilir".Bu nedenle, itiraz konusu kural yalnızca Anayasa'nın 161. maddesi yönündendeğil, ilgisi nedeniyle 87, 88 ve 89. maddeleri yönünden de incelenmiştir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri Anayasa'nın87. maddesinde belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmekdışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayrımyapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu Anayasa ilkesikarşısında, yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesineveya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları iledeğiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur.
Yasa tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'ndegörüşülme usul ve esasları ile yayımlanması Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerindedüzenlenmiş, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esasları ise 162. maddedeayrıca kurala bağlanmıştır. Buna göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurul'da üyelerin gider arttırıcı veyagelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiylede Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'de gerigönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları da düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'nakanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen değişik biçimde kurala bağlanan buiki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, yasa ile düzenlenmesi gerekenbir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesine olanak bulunmamaktadır.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe Yasalarınabütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla, "bütçe ile ilgilihükümler" bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı niteliktedüzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir kuralın, bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir sağlamayıgerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasını gerektirmez. Her yasada değişik türde gidereneden olabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğineğitim, savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmetialanlarına ilişkin yasaların, bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçeyasalarına hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri,bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucununbaşka amaçla ve bütçeninkinden tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. "Bütçe ile ilgili hüküm" ifadesinedayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçeyasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalarbakımından uygulanamaz durumu düşürür.
Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisizkurallardan uzak tutmak, kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.
45. maddenin (a) paragrafının birinci fıkrasındaki itiraz konusukuralla, Yükseköğretim Kurumlarında, öğretim üyeleri dışında kalan öğretimelemanları kadrolarına yapılacak açıktan atamalar, Maliye Bakanlığı'nın izninebağlanmıştır.
4.11.1981 günlü, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun"Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin (1) bendinde "öğretimelemanları: Yükseköğretim Kurumlarında görevli öğretim üyeleri, öğretimgörevlileri, okutmanlar ve öğretim yardımcılarıdır" biçiminde tanımlanmış;(m) bendinde ise, "öğretim üyeleri: Yükseköğretim kurumlarında görevliprofesör, doçent ve yardımcı doçentlerdir" denilmiştir. Aynı maddenin (m)bendinde öğretim görevlileri, (o) bendinde okutman, (p) bendinde de öğretimyardımcıları tanımlarına yer verilmiştir.
78 sayılı, "Yükseköğretim Kurumları Öğretim ElemanlarınınKadroları Hakkında" Kanun Hükmünde Kararname ile, Yükseköğretimkurumlarının öğretim elemanları kadrolarına yapılacak atamalarda, Yükseköğretimkurumlarının izni yeterli görülmüş, 2547 sayılı Yüksek Öğretim Yasası ile deöğretim elemanlarının atama usul ve esasları belirlenmiştir. Bu usul veesaslarda Maliye Bakanlığı'na verilmiş bir görev bulunmamaktadır.
1997 Bütçe Kanunu'nun 45. maddesinin (a) paragrafının birincifıkrasıyla, 78 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ve 2547 sayılı Yasa'nınhükümleri değiştirilmiştir. Bu nedenle, 1997 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 45.maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrasındaki "Yükseköğretimkurumlarında, öğretim üyeleri dışında kalan öğretim elemanları kadrolarınayapılacak açıktan atamalar"ı Maliye Bakanlığı'nın iznine bağlayan kural,Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılık oluşturmaktadır. İptaligerekir.
2- Anayasa'nın 130. ve 131. Maddeleri Yönünden İnceleme
Başvuru kararında, Anayasa'da, üniversitelerin kendilerine verilengörev ve yetkiler çerçevesinde özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri olduğu;öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme, emeklilik ve diğerözlük haklarının yasayla düzenlenmesinin öngörüldüğü; 2547 sayılı Yasa ile bukonudaki ana ilke ve esasların gösterildiği, aynı Yasa uyarınca istihdamedilecek tüm öğretim elemanları kadrolarına yapılacak atamaların hangimakamlarca ve hangi usullerle yapılacağının tek tek sayıldığı; bu konuda, MaliyeBakanlığı'ndan izin alınacağı yolunda bir düzenlemeye yer verilmediği; öteyandan, bu kurumların bilimsel özerkliğinin sağlanabilmesi için malî ve idarîözerkliğinin de bulunmasının zorunlu olduğu; bu ilkelere uygun olmayandüzenlemelerin ise Anayasa'nın 130. ve 131. maddelerine aykırılık oluşturduğuileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 130. maddesinin dokuzuncu fıkrasında"Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri vebunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerindeDevletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri, öğretim elemanlarınıngörevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanıyetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğerkurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş,devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler,disiplin ve ceza işleri, malî işler, özlük hakları, öğretim elemanlarınınuyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarınıngörevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaşbilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim Kuruluna veüniversitelere Devletin sağladığı malî kaynakların kullanılması kanunla düzenlenir"denilmiş, 131. maddesinde de Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile ilgili kurallarayer verilmiştir.
Anayasa'nın 130. maddesinin dokuzuncu fıkrasının son tümcesindeyer alan "...Yükseköğretim Kuruluna ve üniversitelere Devletin sağladığımalî kaynakların kullanılması yasayla düzenlenir" kuralında sözü edilenyasa, bütçe yasası dışındaki yasalardır.
Bu nedenle, 45. maddenin (a) paragrafının birinci fıkrasında yeralan itiraz konusu kuralla, yükseköğretim kurumlarında, öğretim üyeleri dışındakalan öğretim elemanları kadrolarına yapılacak açıktan atamaların MaliyeBakanlığı'nın iznine bağlanmasına ilişkin düzenlemenin bütçe yasası ileyapılması, Anayasa'nın 130. maddesine de aykırılık oluşturmaktadır. Kuralın buyönden de iptali gerekir.
İtiraz konusu kuralın, Anayasa'nın Yükseköğretimin üst kuruluşuolan Yükseköğretim Kurulu'nun kuruluşu ve bu kuruluşun teşkilat, görev, yetki,sorumluluk ve çalışma esaslarının yasa ile düzenleneceğini kurala bağlayan 131.maddesi ile doğrudan ilgisi bulunmamaktadır.
VI- SONUÇ
18.12.1996 günlü, 4219 sayılı "1997 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 45. maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrasının"Yükseköğretim Kurumları'nda öğretim üyeleri dışında kalan öğretimelemanları kadrolarına yapılacak açıktan atamalar" yönünden Anayasa'yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,13.5.1998 gününde karar verildi.
Başkan
Ahmet Necdet SEZER
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Samia AKBULUT
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Lütfi F. TUNCEL
Üye
Mustafa YAKUPOĞLU
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mahir Can ILICAK
KARŞIOYYAZISI
Anayasa'nın 161. maddesinin birinci fıkrasında, Devletharcamalarının yıllık bütçe ile yapılacağı; dördüncü fıkrasında ise, bütçekanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir kural konulamayacağıöngörülmüştür.
Maddenin açık hükmü ve doğası gereği her bütçe kanununda o yılınharcamaları ile ilgili pek çok özel hüküm bulunabilecektir. Ancak, bu hükümlerharcamanın sürekli kurallarını oluşturan genel ve özel malî yasalardakikuralları değiştirici ve kaldırıcı nitelikte olamayacaktır. Bunun dışında bütçekanunlarındaki yıllık uygulama kuralları, bütçenin siyasal, ekonomik ve malîhedeflerini düzenleyici ve özellikle gider kalemlerini ve harcamaları disiplinaltına alıcı hükümleri ihtiva edebilir. Bütçede harcama disiplinini kurmak içinyürütme organına veya Maliye Bakanına bir takım yetkiler verilmesi doğaldır.Esasen bu yönde açık ve özel bir yasal yetki olmasa bile yürütme organı veyaMaliye Bakanı harcamaları düzenlemek ve disiplin altına almak için objektifdüzenlemeler yapabilecek ve genel emirler verebilecek yetkiye sahiptir.
Devletin en önemli ve temel harcama kalemi olan personel giderleriyönünden malî yönetimini düzenlemeyen ve disiplini kuramayan bir siyasaliktidar, en etkin siyasal ve idarî uygulama aracı olan bütçeyi kontroledemez ve ona sahip olamaz.
Bütçeyi yapmak Anayasa'nın 87. maddesine göre TBMM'nin sayılıbirkaç temel görevinden biridir. Ancak, kuvvetler ayrılığı ve parlamentersistemi benimsemiş olan Anayasamıza göre bütçeyi uygulama görevi yürütmeorganınındır. Yürütme görevinin içinde bulunan bütçe uygulama görevi, yürütmeyeait olan münhasır bir yetkidir ve hiçbir anayasal organla paylaşılamaz.Yürütmenin ve idarenin gereğine ve siyaset anlayışına göre BakanlarKuruluna veya Maliye Bakanına belirli harcama anlayışı ve politikası içindebütçe kanunu ile yetki verilmesi aslında olmayan bir yetkinin yasayla verilmesive ihdası değil, mevcut olan yetkinin beyanı anlamındadır.
İptal kararının gerekçeleri arasında yer alan ve Anayasa'nın 130.maddesinde bulunan esaslar ve bunlara göre yapılan düzenlemeler yüksek öğrenimkurumlarının idarenin bir parçası olduğu yolundaki anayasal gereği değiştirmez.
Maliye Bakanlığı'na ait olan ve Mahkememizin iptaline konu olanBütçe Yasasının 45. maddesinin (a) bendindeki yetki, yüksek öğrenim kurumlarınabırakılan görev alanının önündedir. Bu konuda yüksek öğrenim kurumlarınabırakılan görev yürütmenin (Bakanlar Kurulu veya Maliye Bakanı) vereceğiizinden sonraki idarî usulleri içeren ve yürütmenin ve malî idareninhiyerarşisinde bulunan bir görevdir.
TBMM'ce verilen bir harcama yetkisinin kullanım izni yürütmeningörev alanı içindedir. Bütçe harcamaları genel ve özel kurallara tabidir.Ancak, bütçeye konulan her harcama kalemi mutlaka harcamanın yapılması emrideğildir. Bütçe, harcama yetkisinin verilmesi ve sınırının tesbitidir. MaliyeBakanının izni olmadan bir harcama yapılmaması sistem gereğidir. Esasenharcama, olan bir kaynağın kullanılmasıdır. Malî idarenin pratiği de budur.
Bütçe harcamaları konusunda idareye verilen görevinuygulanmasındaki harcama usulleri, siyasî organca genel veya özel harcama izniverilen harcamalar için söz konusudur. Siyasî organın karar vermediği hiçbirbütçe ödeneği kullanılamaz.
Bu nedenle, iptal kararına karşıyım.
Başkanvekili
Güven DİNÇER