Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1997/55, K.1997/65 Sayılı Karar - 09/10/1997

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1997/55

Karar Sayısı : 1997/65

Karar Günü : 9.10.1997

R.G. Tarih-Sayı :11.12.1998-23550

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 8. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU : 25.4.1985 günlü, 3182 sayılı BankalarKanunu'nun, 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 30. ve 31. maddeleriyledeğiştirilen 64. maddesinin 2 numaralı fıkrasının ilk tümcesi ile 65.maddesinin 1 numaralı fıkrasının (a) bendi ve üçüncü paragrafının Anayasa'nın2., 6. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Hazineden sorumlu Devlet Bakanlığı'nca 3182 sayılı BankalarKanunu'nun 64. maddesinin ikinci fıkrasına dayanılarak alınan Türk TicaretBankası Yönetiminin Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na tevdi kararı ile aynıKanun'un 65. maddesi gereğince mülkiyeti Fon'a intikal eden Banka paysenetlerinin intikal işleminin iptali istemiyle Türk Ticaret Bankası MunzamSosyal Güvenlik, Emekli ve Yardım Sandığı Vakfı tarafından açılan davadaMahkeme, Bankalar Kanunu'nun 64. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ilk tümcesiile 65. maddesinin bir numaralı fıkrasının (a) bendi ve üçüncü paragrafınıniptali istemiyle başvuruda bulunmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Kurallar

3182 sayılı Bankalar Kanunu'nun 538 sayılı Kanun HükmündeKararname'nin 30. ve 31. maddeleriyle değiştirilen 64. maddesinin (2) numaralıfıkrası ile 65. maddesinin iptali istenilen bölümlerini de içeren (1) numaralıfıkrası şöyledir:

1- "Madde 64- 1. ...

2. Yukarıdaki tedbirlerin alınmasının istenilmesine bağlıolmaksızın Bakan bankanın yönetimini Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası'nın dagörüşünü alarak Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na tevdi etmeye veya bankahakkında 68 inci madde hükümlerinin uygulanmasını talep etmeyeyetkilidir."

2- "Madde 65- 1. Bankacılıkta güven ve istikrarı korumakve bankaların mali bünyelerini güçlendirmek, gerektiğinde yeniden yapılandırmakve bankalardaki tasarruf mevduatını sigorta etmek amacıyla tüzel kişiliği haizTasarruf Mevduatı Sigorta Fonu kurulmuştur.

Fon, 64 üncü maddeye göre yönetimi kendisine tevdi edilen bankaile ilgili olarak tevdi tarihi itibariyle düzenlenecek bilançoyu esas almaksuretiyle,

a) Sigorta kapsamında bulunan mevduat tutarını aşmamak vesermayenin asgari % 51'ine sahip olmak kaydıyla bankanın zararlarını devralmak,

Sermayenin asgari % 51'ine sahip olduğu,

i) Bankanın yönetim ve denetim kurullarını değiştirmek; risklialacaklarını, iştirak paylarını, menkul ve menkul sayılabilecek değerlerini vegayrimenkullerini nakden veya vadeli olarak devralmak ve sermayesini arttırmakveya azaltmak da dahil bankanın yeniden yapılandırılmasına yönelik tüm tedbirlerialmak,

ii) Bankayı, yönetimi kendisine tevdi edilen başka bir bankayadevretmek veya böyle bir bankayla birleştirmek,

c) İktisap ettiği her türlü menkul, gayrimenkul, iştirak vealacaklar ile üstlendiği taahhütleri ticari usûller çerçevesinde nakdedönüştürme, tahsil ve ödemeye yönelik vade uzatma, bonifikasyon, uzlaşma,takas, teminata bağlamak gibi tedbirleri almak veya bu amaçla veya iktisapettiği banka hisse senetlerinin satışı amacıyla bankanın devredilen aktif vepasifini garanti etmek, mevduat sahipleri dahil banka alacaklılarınınalacaklarına karşılık kısmen veya tamamen hisse senedi vermek,

d) Yukarıdaki tedbirlere rağmen mali bünyesi güçlendirilemediğitakdirde veya banka zararının sigorta edilmiş bulunan mevduat tutarını aşmasıhalinde banka hakkında 68 inci maddenin uygulanmasını Bakanlıktan talep etmek,

hususlarında yetkili ve görevlidir.

(a) bendi çerçevesinde yapılacak ödemelere tekabül eden tutarlarkarşılığını temsil eden hisse senetlerinin mülkiyeti başka bir işleme gerekkalmaksızın Fon'a intikal eder. Bu takdirde, ortakların payları Fon'adevredilen hisseler oranında azaltılır.

Fon tarafından devralınan varlıklar veya üstlenilenyükümlülüklerle ilgili olarak devreden bankanın üçüncü şahıslara karşı sahipolduğu bütün haklar, devir işlemi ile başka bir hukuki işleme gerek kalmaksızınFon'a intikal eder.

Fon'a intikal eden varlıklar ile teminatların Fon adına kaydı veyatescili işlemleri ilgili mercilerce Fon'un talebi üzerine ayrıca bir işlemegerek duyulmaksızın yapılır.

Yukarıdaki fıkralar gereğince yapılacak sermaye artırımı veyaazaltılması, hisselerin devredilmesi veya bankanın birleştirilmesi işlemleriTürk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın tescil edilir."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millîdayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

"MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.

Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.

4- Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."

3- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kurulunakanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim veolağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıklarıgün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonrakibir tarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta GüngörÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ,Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'inkatılmalarıyla 24.7.1997 günü yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından, işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esasinceleme evresinde ele alınmasına oybirliğiyle karar verildi.

V- ESASIN İNCELEMESİ

Davanın esasının incelenmesine ilişkin rapor, başvuru kararı veekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralları, dayanılan Anayasakuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Uygulanacak Kural ve Sınırlama Sorunu

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddelerine göre, Anayasa Mahkemesi'neitiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmaktaolduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlıdır.

Uygulanacak yasa kurallarından amaç, davanın değişik evrelerindeortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya daolumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan yahut tarafların istek vesavunmaları çerçevesinde bir karar vermek için ön plânda tutulması gerekenkurallardır.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada,istemlerden biri Bankalar Yasası'nın 65. maddesi gereğince, mülkiyeti Fon'aintikal eden Banka pay senetlerinin intikal işleminin iptaline ilişkindir. Bunedenle, 65. maddenin 1 numaralı fıkrasının (a) bendi ve üçüncü fıkrası davadauygulanacak kurallardır.

Güven DİNÇER, Sacit ADALI, Lütfi F. TUNCEL ile Aysel PEKİNER budüşünceye katılmamışlardır.

Davadaki Türk Ticaret Bankası Yönetiminin Tasarruf MevduatıSigorta Fonu'na tevdi kararının iptaline ilişkin diğer istemininsonuçlandırılmasında da Bankalar Yasası'nın 64. maddesinin (2) numaralıfıkrasının ilk tümcesi uygulanacak kuraldır. Fıkrada, "Bakan bankayönetimine Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na tevdi etmeye veya bankahakkında 68. madde hükümlerinin uygulanmasını talep etmeye yetkilidir"denilmektedir. Bakılmakta olan davada, banka yönetiminin Tasarruf MevduatıSigorta Fonu'na tevdi sözkonusu olduğundan tümceye yönelik esas incelemenin "...bankanın yönetimince... Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na tevdi etmeye veya..." sözcükleriyle sınırlı olarak yapılmasına 9.10.1997 günündeoybirliğiyle karar verilmiştir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Anayasa'nın 91. maddesinde, "Kararnameler, Resmî Gazetedeyayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları vebunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisikomisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür"denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmedençıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynıbiçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara bağlanması istenilmiştir.

Anayasa'da, yasalar gibi KHK'lerin de yargısal denetimiöngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasa niteliğindeolduklarından, bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi deAnayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle, yetkiyasasına sonra da Anayasa'ya uygunluğunun araştırılması gerekir. Hernekadar,Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunundenetlenmesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimigirer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinindışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'ninyetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir.

Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(md.121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmasızorunludur. Bu tür KHK'ler, yasa gücünü, dayandıkları yetki yasasından alırlar.Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağvardır.

Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceaynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıpAnayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ileolan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir.Bu yasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğinedönüştürür. KHK, yasa gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslarauygunluğu ve yetki yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı içinkazanmaktadır. Yetki yasasının iptaline karar verilmesi durumunda, buvarsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK Anayasaldayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçününötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyleAnayasa'ya aykırılık oluşturur.

KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması,geçerliliğin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veyadayandığı yetki yasası iptal edilen bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönündenAnayasa'ya aykırılık oluşturmasa da Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.

KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri, yasalarındenetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz" denilmektedir. Bu nedenle, yasaların denetiminde, onlarınyalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem deAnayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.

KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilmiş bir yetkiyasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kılar. Çünkü,Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'lerinAnayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamıdışında kalan, dayandığı yetki yasası iptal edilen KHK'lerin anayasal konumlarıbirbirinden farksızdır. Böyle durumlarda, KHK'ler anayasal dayanaktan yoksunbulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığındaiptalleri gerekir.

Bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline kararverilen bir yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nınBaşlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk Devleti" ilkeleriyle 6.maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan birDevlet yetkisi kullanamaz" kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.

İtiraz konusu kuralları içeren 538 sayılı Kanun HükmündeKararname, 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarakçıkartılmıştır. KHK'nin dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası, AnayasaMahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas 1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ileiptal edilmiştir. Böylece, 538 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle, Anayasa'ya aykırı görülerek iptaledilen 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 538 sayılıKHK, Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olanegemenliği "... millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi vekuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıylabelirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;" 2. maddesindeki"Hukuk Devleti", 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organkaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz" ilkeleriyle,KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine aykırıdır. Bu durum karşısında, 538sayılı KHK'nin 30. ve 31. maddeleriyle değiştirilen 3182 sayılı BankalarKanunu'nun 64. maddesinin (2) numaralı fıkrasının sınırlama kararı uyarıncaincelenen ilk tümcesi ile 65. maddesinin (1) numaralı fıkrasının, (a) bendininve üçüncü paragrafının iptalleri gerekir.

Güven DİNÇER, bu görüşe katılmamıştır.

İptal Kararının Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu

Anayasa'nın 153. maddesiyle 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 53. maddesi uyarınca, kanun,kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'deyayımlandığı gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi, iptal kararı iledoğacak hukuksal boşluğu, kamu düzenini tehdit ya da kamu yararını ihlâledici nitelikte görürse, doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceğigünü ayrıca kararlaştırabilir.

Bankalar Kanunu'nun 538 sayılı KHK ile değiştirilen 64. ve 65.maddelerinin kimi kurallarının iptali sonucunda doğacak hukuksal boşluk, kamuyararını bozucu niteliktedir. Bu nedenle, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü,2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğinceiptal kararının, Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonrayürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

SONUÇ

25.4.1985 günlü, 3182 sayılı Bankalar Kanunu'nun 16.6.1994 günlü,538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik:

A- 64. maddesinin 2 numaralı fıkrasının ilk tümcesinin sınırlamakararı uyarınca incelenen "...bankanın yönetimini ... Tasarruf MevduatıSigorta Fonu'na tevdi etmeye veya ..." sözcüklerinin Anayasa'ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA;

65. maddesinin 1 numaralı fıkrasının,

(a) bendinin,

2- "(a) bendi çerçevesinde yapılacak ödemelere tekabül edentutarlar karşılığını temsil eden hisse senetlerinin mülkiyeti başka bir işlemegerek kalmaksızın Fon'a intikal eder. Bu takdirde, ortakların payları Fon'adevredilen hisseler oranında azaltılır" biçimindeki üçüncü paragrafının,

Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALLERİNE, Güven DİNÇER'inkarşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

İptal nedeniyle meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını ihlâledici nitelikte görüldüğünden, iptal hükmünün kararın Resmî Gazete'deyayımlanmasından başlayarak ALTI AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,9.10.1997 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Anayasa Mahkemesi'nin 9.10.1997 günlü, Esas 1997/55, Karar 1997/65sayılı kararıyla, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılan 2.9.1993günlü, 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 30. ve 31. maddelerinin kimikurallarının iptaline karar verilmiştir.

Bu iptal kararına, Anayasa Mahkemesi'nin 9.11.1995 günlü, Esas1995/53, Karar 1995/57 sayılı kararındaki karşıoy gerekçemle katılmıyorum.(AYMD. Sayı: 31, Sahife: 748-750)