Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1998/34, K.1998/46 Sayılı Karar - 14/07/1998

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1998/34

Karar Sayısı : 1998/46

Karar Günü : 14.7.1998

R.G. Tarih-Sayı :16.12.1998-23555

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara Altıncı İdareMahkemesi

İTİRAZIN KONUSU : 2.9.1993 günlü, 504sayılı "Yedi İlde Büyükşehir Belediyesi Kurulması Hakkında Kanun HükmündeKararname"nin Anayasa'nın 6. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptaliistemidir.

I- OLAY

Maliye Bakanlığı tarafından 504 sayılı KHK'nin 1. maddesininüçüncü fıkrasına göre genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerindenhesaplanan pay oranına, Kocaeli Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nca yapılanitirazın reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada Mahkeme, davacıvekilinin, 504 sayılı KHK'nin Anayasa'ya aykırı olduğu savının ciddî olduğukanısına vararak iptali için başvuruda bulunmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Kanun Hükmünde Kararname

2.9.1993 günlü, 504 sayılı "Yedi İlde Büyükşehir BelediyesiKurulması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname" şöyledir:

"Yedi ilde büyükşehir belediyesi kurulması; 24/6/1993 tarihlive 3911 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulu'nca2/9/1993 tarihinde kararlaştırılmıştır.

Madde 1- Antalya, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, İzmit,Mersin ve Samsun Belediyeleri hakkında 27/6/1984 tarihli ve 3030 sayılı Kanunhükümleri uygulanır ve bu illerin merkez belediyeleri aynı isimleri taşıyanbüyükşehir belediyelerine dönüşür.

Ancak bu belediye sınırları içinde ayrıca ilçeler oluşturulmaz.Hangi alt kademe belediyelerinin kurulacağı, bunlara verilecek ad ile sahipolacakları nüfus ölçüleri ve sınırlarının tespiti esasları Bakanlar Kurulu'ncabelirlenir.

Kocaeli İl Merkezinde toplanacak vergi gelirlerinden BüyükşehirBelediyesine ayrılacak olan payın % 40'ı Merkez Belediyeye, diğer % 60'ınüfusları oranı göz önünde tutularak il sınırları içindeki diğer belediyeleredağıtılır. Belediyeler ortak projelere, aldıkları pay oranında katılırlar. 3030sayılı Kanunun diğer hükümleri İzmit Büyükşehir Belediyesi dışındaki Kocaelibelediyelerine uygulanmaz.

Geçici Madde 1- Alt kademe belediyeleri kuruluncaya kadar bubelediyelere ait görev, yetki ve sorumluluklar büyükşehir belediyeleritarafından yerine getirilir ve bu süre içerisinde büyükşehir belediyelerininorganları 1580 sayılı Kanuna göre teşekkül eder.

Geçici Madde 2- Bu belediyelerde halen görevde bulunan BelediyeBaşkanı, Belediye Meclisi ve Belediye Encümeni, ilk genel mahalli idareseçimine kadar Büyükşehir Belediye Başkanı, Belediye Meclisi ve BelediyeEncümeni olarak 3030 sayılı Kanunda yazılı görev ve yetkilere sahiptirler.

Geçici Madde 3- 1 inci maddede adı geçen belediyelere verilenavanslar 1994 yılının Haziran ayından itibaren MaliyeBakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde taksitler halinde mahsupedilir.

Madde 2- Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğegirer.

Madde 3- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kuruluyürütür."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1- "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.

Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan birDevlet yetkisi kullanamaz."

2- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

C- İlgili Anayasa Kuralları

İlgili Anayasa kuralları şunlardır:

1- "Başlangıç

Türk Vatanı ve Milletinin ebedî varlığını ve Yüce Türk Devletininbölünmez bütünlüğünü belirleyen bu Anayasa, Türkiye Cumhuriyetinin kurucusu,ölümsüz önder ve eşsiz kahraman Atatürk'ün belirlediği milliyetçilik anlayışıve O'nun inkılap ve ilkeleri doğrultusunda;

Dünya milletleri ailesinin eşit haklara sahip şerefli bir üyesiolarak, Türkiye Cumhuriyetinin ebedî varlığı, refahı, maddî ve manevî mutluluğuile çağdaş medeniyet düzeyine ulaşma azmi yönünde;

Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsızTürk Milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmaya yetkili kılınanhiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçidemokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;

Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralamasıanlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaretve bununla sınırlı medenî bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancakAnayasa ve kanunlarda bulunduğu;

Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk millî menfaatlerinin, Türkvarlığının, Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının, Türklüğün tarihî vemanevî değerlerinin, Atatürk milliyetçiliği, ilke ve inkılapları vemedeniyetçiliğinin karşısında korunma göremeyeceği ve lâiklik ilkesinin gereğiolarak kutsal din duygularının, Devlet işlerine ve politikaya kesinlikle karıştırılamayacağı;

Her Türk vatandaşının bu Anayasadaki temel hak ve hürriyetlerdeneşitlik ve sosyal adalet gereklerince yararlanarak millî kültür,medeniyet ve hukuk düzeni içinde onurlu bir hayat sürdürme ve maddî ve manevîvarlığını bu yönde geliştirme hak ve yetkisine doğuştan sahip olduğu;

Topluca Türk vatandaşlarının millî gurur ve iftiharlarda, millîsevinç ve kederlerde, millî varlığa karşı hak ve ödevlerde, nimet vekülfetlerde ve millet hayatının her türlü tecellisinde ortak olduğu, birbirininhak ve hürriyetlerine kesin saygı, karşılıklı içten sevgi ve kardeşlikduygularıyla ve "Yurtta sulh, cihanda sulh" arzu ve inancı içinde,huzurlu bir hayat talebine hakları bulunduğu;

FİKİR, İNANÇ VE KARARIYLA anlaşılmak, sözüne ve ruhuna bu yöndesaygı ve mutlak sadakatle yorumlanıp uygulanmak üzere,

TÜRK MİLLETİ TARAFINDAN, demokrasiye âşık Türk evlatlarının vatanve millet sevgisine emanet ve tevdi olunur."

2- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru,millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürkmilliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

IV- İLK VE ESAS İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Ahmet NecdetSEZER, Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve RüştüSÖNMEZ'in katılmalarıyla 14.7.1998 günü yapılan toplantıda, itiraz başvurusununilk ve esasının incelenmesine ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptaliistenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralları, dayanılan ve ilgili görülenAnayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendiktensonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Uygulanacak Kural Sorunu

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddelerine göre, Anayasa Mahkemesi'neitiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmaktaolduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlıdır.

Uygulanacak yasa kurallarından amaç, davanın değişik evrelerindeortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya daolumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan yahut tarafların istek vesavunmaları çerçevesinde bir karar vermek için ön plânda tutulması gerekenkurallardır.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 2.9.1993 günlü, 504 sayılı KanunHükmünde Kararname kurallarının tümünün iptalini istemiştir. Oysa, Mahkeme'ninbakmakta olduğu dava, 504 sayılı KHK'nin 1. maddesinin üçüncü fıkrasınınbirinci tümcesine göre hesaplanan belediye paylarına ilişkindir. KHK'nin butümce dışındaki kurallarının davada uygulanmaları sözkonusu değildir. Bunagöre, KHK'nin 1. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci tümcesi dışında kalankuralları bakılmakta olan davada uygulanacak kurallar olmadıklarından bukurallara ilişkin itirazın, Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddineoybirliğiyle karar verilmiştir.

B- Yürürlüğü Durdurma İstemi

İzmit Büyükşehir Belediye Başkanlığı vekili 9.7.1998 günlü dilekçeile 504 sayılı KHK'nin 1. maddesinin üçüncü fıkrasının yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesini istemiştir.

Anayasa'nın 150. ve 152., 2949 sayılı Yasa'nın 20. ve 28.maddelerinde Anayasa Mahkemesi'nde iptal davası açmaya veya itiraz yoluylabaşvuruda bulunmaya yetkili olanlar sayılmıştır. İptal davası açmaya veyaitiraz başvurusunda bulunmaya yetkili olmayanların bir kuralın yürürlüğünündurdurulması isteminde bulunmaları da olanaksızdır. Buna göre, İzmit BüyükşehirBelediyesi vekilinin 504 sayılı KHK'nin 1. maddesinin üçüncü fıkrasınınyürürlüğünün durdurulması isteminin başvuranın yetkisizliği nedeniyle reddine,Güven DİNÇER ile Yalçın ACARGÜN'ün karşıoyları ve oyçokluğuyla 14.7.1998gününde karar verilmiştir.

C- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Anayasa'nın 91. maddesinde, "Kararnameler, Resmî Gazetedeyayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları vebunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisikomisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür"denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmedençıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynıbiçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara bağlanması istenilmiştir.

Anayasa'da, yasalar gibi KHK'lerin de yargısal denetimiöngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasa niteliğindeolduklarından, bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi deAnayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle, yetkiyasasına sonra da Anayasa'ya uygunluğunun araştırılması gerekir. Hernekadar,Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun denetlenmesindendeğil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunundenetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk denetimininiçerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi girer. Çünkü,Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen sınırlariçerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışınaçıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetkiyasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir.

Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(md.121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmasızorunludur. Bu tür KHK'ler, yasa gücünü, dayandıkları yetki yasasından alırlar.Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağvardır.

Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceaynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıpAnayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ileolan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Buyasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğinedönüştürür. KHK, yasa gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslarauygunluğu ve yetki yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı içinkazanmaktadır. Yetki yasasının iptaline karar verilmesi durumunda, bu varsayımgerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK Anayasaldayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçününötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyleAnayasa'ya aykırılık oluşturur.

KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması, geçerliliğinön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetkiyasası iptal edilen bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden Anayasa'yaaykırılık oluşturmasa da Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.

KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri, yasalarındenetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz" denilmektedir. Bu nedenle, yasaların denetiminde, onlarınyalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem deAnayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.

KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilmiş bir yetkiyasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kılar. Çünkü,Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'lerinAnayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamıdışında kalan, dayandığı yetki yasası iptal edilen KHK'lerin anayasal konumlarıbirbirinden farksızdır. Böyle durumlarda, KHK'ler anayasal dayanaktan yoksunbulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığındaiptalleri gerekir.

Bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline kararverilen bir yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nınBaşlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk Devleti"ilkeleriyle 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağınıAnayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz" kuralı ve KHK çıkarmayetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.

İtiraz konusu kuralı içeren 504 sayılı Kanun Hükmünde Kararname,24.6.1993 günlü, 3911 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır.KHK'nin dayandığı 3911 sayılı Yetki Yasası, Anayasa Mahkemesi'nin 16.9.1993günlü, Esas 1993/26, Karar 1993/28 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Böylece,504 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle, Anayasa'ya aykırı görülerek iptaledilen 3911 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 504 sayılıKHK, Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olanegemenliği "... millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi vekuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıylabelirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;" 2. maddesindeki "HukukDevleti", 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağınıAnayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz" ilkeleriyle, KHK çıkarmayetkisine ilişkin 91. maddesine aykırıdır. Bu durum karşısında, 504 sayılıKHK'nin 1. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci tümcesinin iptali gerekir.

Güven DİNÇER ile Lütfi F. TUNCEL bu görüşe katılmamıştır.

D- İptalin Diğer Kurallara Etkisi

2949 sayılı Yasa'nın 29. maddesinin ikinci fıkrasında,"Ancak başvuru, kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya İçtüzüğün sadecebelirli madde veya hükümleri aleyhinde yapılmış olup da, bu belirli madde veyahükümlerin iptali kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya İçtüzüğün bazıhükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, AnayasaMahkemesi, keyfiyeti gerekçesinde belirtmek şartıyla, kanunun, kanun hükmündekararnamenin veya İçtüzüğün bahis konusu öteki hükümlerinin veya tümününiptaline karar verebilir" denilmektedir.

KHK'nin 1. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci tümcesinin iptalisonucunda, ikinci ve üçüncü tümcelerin uygulanma olanağı kalmadığından ikincive üçüncü tümcelerinde 2949 sayılı Yasa'nın 29. maddesi uyarınca iptallerinekarar verilmesi gerekir.

V- SONUÇ

A- 2.9.1993 günlü, 504 sayılı "Yedi İlde BüyükşehirBelediyesi Kurulması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 1. maddesininüçüncü fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,Güven DİNÇER ile Lütfi F. TUNCEL'in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B- 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince, 1. maddesinin üçüncüfıkrasının birinci

tümcesinin iptali nedeniyle uygulama olanağı kalmayan ikinci veüçüncü tümcelerinin de İPTALİNE, OYBİRLİĞİYLE, 14.7.1998 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Anayasa Mahkemesi'nin 14.7.1998 günlü, Esas 1998/34, Karar 1998/46sayılı kararıyla, 3911 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılan 2.9.1993günlü, 504 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1. maddesinin üçüncü fıkrasınınkimi kurallarının iptaline karar verilmiştir.

Bu iptal kararına, Anayasa Mahkemesi'nin 9.11.1995 günlü, Esas1995/53, Karar 1995/57 sayılı kararındaki karşıoy gerekçelerimizlekatılmıyoruz. (AYMD. Sayı: 31, Sahife: 748-750)

Başkanvekili

Güven DİNÇER

Üye

Lütfi F. TUNCEL