ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1998/56
Karar Sayısı : 1998/89
Karar Günü : 28.12.1998
R.G. Tarih-Sayı :19.03.1999-23644
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay OnuncuDairesi
İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü,4316 sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 7. maddesi ile 71.maddesinin (b) paragrafının yedinci bendinin Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162.maddelerine aykırılığı savı ile iptali istemidir.
I- OLAY
Adalet Bakanlığı Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri İşyurtlarıKurumu'nun 14.1.1998 günlü, 98/3 sayılı Başbakanlık genelgesi ile bu genelgekapsamından çıkarılması hakkındaki başvurusunun reddine ilişkin MaliyeBakanlığı işleminin iptali istemi ile açtığı davada, davacının Anayasa'yaaykırılık savını ciddi bulan Danıştay Onuncu Dairesi, 1998 Mali Yılı BütçeKanunu'nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının yedinci bendininiptali istemi ile başvuruda bulunmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları
25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Mali Yılı BütçeYasası"nın iptali istenen kuralları şunlardır :
1- "MADDE 7.- Genel bütçeli daireler, katma bütçeli idareler,özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeler, fonlar, kefalet sandıkları, bütçeninyatırım ve transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar ile, özel kanunlakurulmuş, diğer kamu kurum ve kuruluşları (kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlıortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirme kapsamına veyaprogramına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler ile özelkanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve yardımlaşmasandıkları hariç); kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütünkaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankasınezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden ve vadesizhesaplarda toplarlar.
Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemeleri bu hesaplardan yaparlar.
İlgili kamu kurum ve kuruluşları tasarrufları altında bulunan tümkaynaklarını 15 Ocak 1998 tarihine kadar anılan banka nezdinde açtıracaklarıhesaplarda toplamak ve bu banka şubelerini ve hesap numaralarını belirtentarihten itibaren bir hafta içerisinde Hazine Müsteşarlığına bildirmekzorundadırlar.
İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlaryukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden bizzat sorumludurlar.
Bu maddenin uygulanması ile ilgili olarak esas ve usulleribelirlemeye, kaynaklar ve kurumlar itibariyle istisnalar getirmeye HazineMüsteşarlığının bağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerineBaşbakan yetkilidir."
2- "Madde 71.- ...
...
7. Muhtelif kanunların bu Kanunun 7 nci maddesine aykırıhükümleri,
...
1998 Mali Yılında uygulanmaz."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:
1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük MilletMeclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; BakanlarKurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."
2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeyeBakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."
3- "MADDE 161.- Devletin ve kamuiktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllıkbütçelerle yapılır.
Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.
Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."
4- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genelve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malîyıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisinesunar.
Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonundaincelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en azyirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızlarınoranlarına göre temsili gözönünde tutulur.
Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, TürkiyeBüyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık vedaire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindekigörüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerindeayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarınınGenel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcıönerilerde bulunamazlar."
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Ahmet NecdetSEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,Lütfi F. TUNCEL, Mustafa YAKUPOĞLU, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK veRüştü SÖNMEZ'in katılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esasinceleme evresinde ele alınmasına 8.12.1998 gününde karar verildi.
V- ESASIN İNCELENMESİ
İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'yaaykırı olduğu ileri sürülen yasa kuralları ile itiraza dayanak yapılan Anayasakuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Sınırlama Sorunu
Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesinde, itiraz yoluyla AnayasaMahkemesi'ne yapılan başvuruların Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanacakyasa kuralı ile sınırlı olması öngörülmüştür.
Uygulanacak yasa kurallarından amaç, davanın değişik evrelerindeortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya daolumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan yahut tarafların istek vesavunmaları çerçevesinde bir karar vermek için başvurulması gerekenkurallardır.
İtiraz yoluna başvuran Danıştay Onuncu Dairesi'nin, bakmaktaolduğu davada, uyuşmazlık 1998 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 7. maddesi ile 71.maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin uygulanmasından doğmuştur. 7. maddedegenel bütçeli kuruluşlar, katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar,döner sermayeler, fonlar, kefalet sandıkları, bütçenin yatırım ve transfertertibinden yardım alan kuruluşları ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurumve kuruluşlarının, kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütünkaynaklarını 15 Ocak 1998 tarihine kadar TC. Ziraat Bankası nezdinde kendiadlarına açtıracakları Türk Lirası hesabında toplayacakları ve tahakkuk etmiştüm ödemelerini bu hesaplardan yapacakları belirtilmiştir. Yasa'nın 71.maddesinin (b) paragrafının 7. bendinde çeşitli yasaların bu Yasa'nın 7.maddesine aykırı hükümlerinin 1998 malî yılında uygulanmayacağı öngörülmüştür.
1998 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 7. maddesi kapsamına pek çok kamukurum ve kuruluşu girmektedir. Dava, Adalet Bakanlığı Ceza ve İnfaz Kurumlarıve Tutukevleri İşyurtları Kurumu tarafından açılmıştır. Bu nedenle, 7. maddeyeilişkin esas incelemenin maddedeki döner sermayelerin, "Adalet Bakanlığı Cezave İnfaz Kurumları ve Tutukevleri İşyurtları Kurumu" yönünden; 71.maddesinin (b) paragrafının 7. bendine ilişkin esas incelemenin de 4301 sayılı"Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İşyurtları Kurumunun Kuruluş veİdaresine İlişkin Kanun" yönünden yapılmasına oybirliğiyle kararverilmiştir.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri, Anayasa'nın87. maddesinde belirtilirken genelde yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmakyanında özelde bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek biçiminde birayırım yapılmıştır. Anayasa'nın bu ilkesi karşısında, yasa ile düzenlenmesigereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya bir yasada yer alanbir hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininTürkiye Büyük Millet Meclisi'nde görüşülme usul ve esasları ile yayımlanmasınındüzenlenmesine karşın, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162.maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarınıngörüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin giderartırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın89. maddesinde de Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzereTBMM'ne gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163.maddesinde, bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş,Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmayetkisi verilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe Kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardanayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasakuralıyla değiştirilebilirse, bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış vekabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusuolabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla, "bütçe ile ilgilihükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcınitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecekdeğişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmetialanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "Bütçe ile ilgili hüküm"ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasayerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu türyasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek böylece bütçe yasalarınıilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.
6.8.1997 günlü, 4301 sayılı Adalet Bakanlığı'na bağlı dönersermayeli Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İşyurtları Kurumunun Kuruluş veİdaresine İlişkin Kanun'un 1-3 maddesinde, kurumun nasıl kurulacağı, 4-5.maddesinde görevleri, 6. maddesinde tanımı, 7. maddesinde sermaye kaynaklarıbelirtilmiştir. 4. maddesinin (h) bendinde İşyurtları Kurumu ile İşyurtlarınınparalarının yatırılacağı bankaları belirlemek İşyurtları Kurumu YüksekKurulu'nun görevleri arasında sayılmış; 7. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarındaise toplanan kaynakların hangilerinin nerelere yatırılacağı ve harcamalarınnasıl yapılacağı gösterilmiştir.
Oysa, 4316 sayılı Yasa'nın 7. maddesi ile 71. maddesinin (b)paragrafının 7. bendinde döner sermayelerin bütün kaynaklarını Merkez Bankasıile Ziraat Bankası'na yatırma zorunluluğu öngörüldüğünden, 4301 sayılı Yasa'nın4. maddesi 1998 Malî Yılı için uygulanamaz duruma gelmiştir.
Bu nedenlerle, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerineaykırılık oluşturan itiraz konusu kuralların iptali gerekir.
VI- SONUÇ
25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı BütçeKanunu"nun;
A- 7. maddesindeki "döner sermayeler"in Adalet BakanlığıCeza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri İşyurtları Kurumu" yönünden,
B- 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin, 4301 sayılı"Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İşyurtları Kurumunun Kuruluş veİdaresine İlişkin Kanun" yönünden,
Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 28.12.1998 günündeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Ahmet Necdet SEZER
Üye
Samia AKBULUT
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Lütfi F. TUNCEL
Üye
Mustafa YAKUPOĞLU
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mahir Can ILICAK
Üye
Rüştü SÖNMEZ