ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1999/22
Karar Sayısı : 1999/32
Karar Günü : 20.7.1999
R.G. Tarih-Sayı :04.02.2000-23954
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay BeşinciDairesi
İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü, 4316sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 53. maddesinin (b) fıkrasınınAnayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptaliistemidir.
I- OLAY
Davacının, 4. derece 800 ek gösterge üzerinden emekli aylığıbağlanmasına ilişkin işlemin iptali ve bu işlem nedeniyle uğradığı zararıngiderilmesi için açtığı davanın temyiz incelemesinde, Danıştay Beşinci Dairesi,1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrasının Anayasa'yaaykırılığı kanısına vararak iptali istemiyle başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A. İtiraz Konusu Yasa Kuralı
1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrasışöyledir :
"b) 1.1.1998 tarihinden itibaren, Türkiye Cumhuriyeti EmekliSandığı iştirakçilerinden ek göstergeli veya daha yüksek ek göstergeli birgöreve atananlara; atandıkları görevin ek göstergesi üzerinden emekli aylığı,adi malullük aylığı, vazife malullüğü aylığı bağlanması ve emekli ikramiyesiödenebilmesi veya toptan ödeme yapılabilmesi için emekli kesenek vekarşılıklarının bu ek gösterge üzerinden en az 6 ay süreyle Türkiye CumhuriyetiEmekli Sandığına ödenmiş olması şarttır.
Her türlü müşavirlik görevlerine atananlar hariç; Bakanlar Kurulukararı veya müşterek kararla atananlar, ilgili mevzuat uyarınca sınava tabitutulmak suretiyle atanılan görevlerde bulunanlar, Emniyet Hizmetleri sınıfınadahil olanlar, 2937 sayılı Devlet İstihbarat Hizmetleri ve Millî İstihbaratTeşkilatı Kanunu, 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 357sayılı Askerî Hâkimler Kanunu, 3466 sayılı Uzman Jandarma Kanunu ve 3269 sayılıUzman Erbaş Kanununa tabi olanlar ile yaş haddi veya ölüm nedeniyle 6 aylık süreyitamamlayamayanlar hakkında yapılacak emeklilik işlemlerinde yukarıdaki fıkrahükmü uygulanmaz.
5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun ek 68inci maddesi hükümleri saklıdır."
B. Dayanılan Anayasa Kuralları
İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :
1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük MilletMeclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; BakanlarKurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanuntasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına kararvermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel veözel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."
2- MADDE 88.- Kanun teklif etmeye BakanlarKurulu ve milletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."
3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, TürkiyeBüyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar.
Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmeküzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, TürkiyeBüyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynenkabul ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilenkanunda yeni bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrarMeclise geri gönderebilir.
Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır."
4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadîteşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerleyapılır.
Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belir1enir.
Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."
5- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel vekatma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yılbaşından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonundaincelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en azyirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızlarınoranlarına göre temsili gözönünde tutulur.
Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, TürkiyeBüyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık vedaire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenintümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklikönergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarınınGenel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcıönerilerde bulunamazlar."
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Ahmet NecdetSEZER, Güven DİNÇER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN,Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve RüştüSÖNMEZ'in katılmalarıyla 25.5.1999 günü yapılan ilk inceleme toplantısında; davadauygulanacak kural sorunu görüşülmüştür. Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı AnayasaMahkemesinin Kurulutu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesinegöre, mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda uygulayacakları yasa ya da kanunhükmünde kararname kurallarını Anayasa'ya aykırı görürler veya taraflardanbirinin ileri sürdüdü aykırılık savının ciddi oldudu kanısına varırlarsa ohükmün iptali için Anayasa Mahkemesi'ne batvurmaya yetkilidirler. Ancak, bukurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne batvurabilmesi içinelinde yöntemince açýlmıt ve Mahkeme'nin görevine giren bir davanınbulunması ve iptali istenen kuralların da o davada uygulanacak olmasıgerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları, davanın deditik evrelerinde ortaya çıkansorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yöndeetki yapacak nitelikte bulunan kurallardır. Dava, 4. derece ve 800 ek göstergeüzerinden emekli aylığı bağlanmasına ilişkin işlemin iptali ve bu işlemnedeniyle doğan zararın giderilmesi istemine ilişkindir. Bu nedenle, 4316sayılı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrasının ikinci veüçüncü paragrafları itiraz yoluna başvuran Danıştay 5. Dairesi'nin bakmaktaolduğu davada uygulayacağı kurallar olmadığından bunlara ilişkin itirazınMahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, dosyada eksiklik bulunmadığındanişin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme evresinde elealınmasına, oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, itirazkonusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kurallarıyla gerekçeleri ve diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Sınırlama Sorunu
İtiraz yoluna başvuran Danıştay Beşinci Dairesi'nin Yasa'nın 53.maddesinin (b) fıkrasının bakmakta olduğu davada uygulayacağı birinciparagrafında, Emekli Sandığı iştirakçilerine atandıkları görevin ek göstergesiüzerinden emekli aylığı, adi malullük aylığı, vazife malullüğü aylığı, emekliikramiyesi ve toptan ödeme yapılması yeniden düzenlenmektedir. Bakılmaktaolan dava, emekli aylığı bağlanmasına ilişkin işlemin iptali ile eksik ödenenikramiyenin tazminini içerdiğinden 53. maddenin (b) fıkrasının birinciparagrafı hakkındaki esas incelemenin "emekli aylığı ve emekliikramiyesi" ile sınırlı olarak yapılması gerekmiştir.
B. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Yasa'nın 53. maddesinin (b) fıkrasının birinci paragrafında,1.1.1998 tarihinden itibaren Emekli Sandığı iştirakçilerine, atandıklarıgörevin ek göstergesi üzerinden emekli aylığı ve emekli ikramiyesi ödenebilmesiiçin, emekli kesenek ve karşılıklarının bu ek gösterge üzerinden en az 6 aysüreyle Kuruma ödenmiş olması öngörülmektedir.
Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarınındiğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyleilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 1998 MalîYılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrasının birinci paragrafının iptaledilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri belirtilirken yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçeyasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıile diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangibir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine vekaldırılmasına olanak yoktur.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininBüyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanmasıdüzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddedeayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelirazaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne gerigönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, BakanlarKurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisiverilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz" denilmektedir. Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi,bütçe yasalarının öteki yasalardan ayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralınasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının daaynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesigerekir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçeile ilgili hükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasınıkolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecekdeğişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmetialanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasayerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu türyasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarındayıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarınıilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.
Bütçeyle ilgisi bulunmadığından yasayla düzenlenmesi gereken birkonunun 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrasının birinciparagrafı ile kurala bağlanması Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162.maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir.
VI- SONUÇ
25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 53. maddesinin (b) fıkrasının birinci paragrafının "emekliaylığı ve emekli ikramiyesi ödemesi" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğunave İPTALİNE, 20.7.1999 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Ahmet Necdet SEZER
Üye
Samia AKBULUT
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Lütfi F. TUNCEL
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mahir Can ILICAK
Üye
Rüştü SÖNMEZ