ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1999/28
Karar Sayısı : 1999/38
Karar Günü : 21.9.1999
R.G. Tarih-Sayı :08.04.2000-24014
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay BeşinciDairesi
İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü, 4316sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 64. maddesinin Anayasa'nın87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın yurt dışı kadrolarındaSosyal Güvenlik Müşaviri iken müşavirliğin kapatılması nedeniyle, davacınınyurt içine atamasının yapılacağına ilişkin işlemle buna dayanak oluşturanBaşbakanlık oluru ve Maliye Bakanlığı tebliğinin ilgili kurallarının iptaliistemiyle açılan davada 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 64. maddesininAnayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Beşinci Dairesi iptali içinbaşvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A. İtiraz Konusu Yasa Kuralı
1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu 64. maddesişöyledir:
"Genel bütçeli daireler ve katma bütçeli idareler ile kamuiktisadî teşebbüslerine ait yurtdışı teşkilâtlarını yeniden düzenlemeye veyakaldırmaya, sürekli kadroları ile sözleşmeli personel pozisyonlarını iptaletmeye ve halen yurtdışında sürekli görevli bulunan personelin görev sürelerinikısaltmaya, değişik kurumlara ait birimleri aynı çalışma mekanlarındatoplamaya, ihtiyaç fazlası taşınır ve taşınmaz malların tasfiye edilmesi esasve usullerini belirlemeye Dışişleri ve Maliye Bakanlarının müşterek teklifiüzerine Başbakan yetkilidir."
B. Dayanılan Anayasa Kuralları
İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:
1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük MilletMeclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; BakanlarKurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanuntasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına kararvermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak,Anayasanın 14 üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmaküzere, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölümcezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerindeöngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir."
2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeyeBakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."
3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, TürkiyeBüyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar.
Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmeküzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, TürkiyeBüyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabulederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yenibir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise gerigönderebilir.
Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır."
4-"MADDE 161.- Devletin ve kamuiktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllıkbütçelerle yapılır.
Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belir1enir.
Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."
5-"MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genelve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malîyıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonundaincelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en azyirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızlarınoranlarına göre temsili gözönünde tutulur.
Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, TürkiyeBüyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık vedaire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümüüzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarınınGenel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcıönerilerde bulunamazlar."
C- İlgili Anayasa Kuralı
İlgili görülen Anayasa maddesi şöyledir:
"MADDE 91.- Türkiye Büyük MilletMeclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanunhükmünde kararnamelerle düzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Ahmet NecdetSEZER, Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve RüştüSÖNMEZ'in katılmalarıyla 9.9.1999 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında"dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,sınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına" oybirliğiylekarar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenen yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleriyle öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
A. Sınırlama Sorunu
Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesine göre,Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yolunabaşvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ilesınırlıdır.
İtiraz yoluna başvuran Danıştay Beşinci Dairesi'nin bakmaktaolduğu davada uygulayacağı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 64. maddesiyle genelbütçeli daireler, katma bütçeli idareler ile kamu iktisadî teşebbüslerine aityurt dışı teşkilâtlarının yeniden düzenlenmesi, kaldırılması, kadrolarınıniptal edilmesi, görevli personelin görev sürelerinin kısaltılması, ihtiyaçfazlası taşınır ve taşınmaz malların tasfiye edilmesine ilişkin esas veusulleri belirlemeye Dışişleri ve Maliye Bakanlarının teklifi üzerine Başbakanyetkili kılınmıştır. Maddede Başbakana birçok konuda yetki verilmektedir.Bakılmakta olan davada davacı, genel bütçe içinde yer alan Çalışmave Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın sonradan iptal edilen yurt dışındakisürekli kadrosunda çalıştığından esas incelemenin "Genel bütçeli dairelereait yurt dışı teşkilâtlarının sürekli kadrolarının iptali" yönündenyapılması gerekmiştir.
B. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Başvuruda, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğeryasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği bu nedenle, diğer yasalarlayapılması gereken düzenlemelerin bütçe yasalarıyla konulmasının,değiştirilmesinin ya da kaldırılmasının mümkün olmadığı, bütçe yasalarınabütçeyle ilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı belirtilerek 1998Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 64. maddesinin Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen 64. maddesinde,bazı kamu kuruluşlarının yurt dışı teşkilâtlarının yeniden düzenlenmesi,kaldırılması, çalışanların kadrolarının iptal edilmesi, ihtiyaç fazlası taşınırtaşınmaz malların tasfiye edilmesine ilişkin esas ve usulleri belirlemeyeBaşbakan'a yetki verilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında 2949sayılı Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'yaaykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmakzorunda değildir. İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka gerekçe ile deAnayasa'ya aykırılık kararı verebilir.
Anayasa'nın 91. maddesinde TBMM'nin Bakanlar Kurulu'na kimidurumlarda kanun hükmünde kararname çıkartma yetkisi verebileceği öngörülmüş,bunların çıkarılması, yayımlanması ve Türkiye Büyük Millet Meclisi'ncegörüşülmesine ilişkin düzenlemeler belirlenmiştir. Bütçe yasa tasarılarınıngörüşülme usul ve esasları ise Anayasa'nın 162. maddesinde ayrıcabelirtilmiştir. Bu maddeye göre bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelirazaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardanayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasakuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış vekabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusuolabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgilihükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcınitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa ya da KHK kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeyegelir sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ileilgili hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada veya KHK'de gidereneden olabilecek değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıylaörneğin, yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmetialanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür düzenlemeler bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yada KHK yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88., 89. ve 91.maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçeyasalarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylecebütçe yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde,bütünleştirmektir.
Kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışı teşkilâtlarının yenidendüzenlenmesi, kaldırılması ya da değiştirilmesi 13.12.1983 günlü, 189 sayılıKanun Hükmünde Kararname'nin 1. ve 4. maddelerinde düzenlenmektedir. Kamu kurumve kuruluşlarına ait kadroların ihdası, iptali ve kullanılması ise14.12.1983 gün ve 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göreyürütülmektedir. Bütçe Kanunu'nun 64. maddesiyle bu KHK kurallarıdeğiştirilmiştir. 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu ile KHK'lerde yapılandeğişikliğin bütçeyle ilgili olmaması nedeniyle itiraz konusu 64. madde"genel bütçeli dairelere ait yurt dışı teşkilatlarının süreklikadrolarının iptali yönünden" Anayasa'nın 91., 161. ve 162. maddelerineaykırıdır.
İptali gerekir.
İtiraz konusu kuralın Anayasa'nın 87., 88. ve 89. maddeleriyledoğrudan ilgisi görülmemiştir.
Güven DİNÇER bu görüşlere katılmamıştır.
VI- SONUÇ
25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 64. maddesinin, "Genel bütçeli dairelere ait yurtdışıteşkilâtlarının sürekli kadrolarının iptali" yönünden Anayasa'ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 21.9.1999gününde karar verildi.
Başkan
Ahmet Necdet SEZER
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Samia AKBULUT
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mahir Can ILICAK
Üye
Rüştü SÖNMEZ