Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1999/36, K.1999/43 Sayılı Karar - 24/11/1999

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1999/36

Karar Sayısı : 1999/43

Karar Günü : 24.11.1999

R.G. Tarih-Sayı :06.02.2001-24310

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 MalîYılı Bütçe Kanunu"nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) parağrafının 7.bendinin Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıylaiptali istemidir.

I- OLAY

1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinin uygulanmasıylailgili Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği'nde yer alan "İl Özel İdareleridahil" ibaresinin iptali için açılan davada, Danıştay Onuncu Dairesi,Bütçe Kanunu'nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendininiptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları

1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu kuralları şöyledir:

1- "MADDE 7 . - Genel bütçeli daireler, katma bütçeliidareler, özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeler, fonlar, kefaletsandıkları, bütçenin yatırım ve transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar ileözel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum ve kuruluşları (kamu iktisaditeşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirmekapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler ileözel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve yardımlaşmasandıkları hariç), kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütünkaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankasınezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden ve vadesizhesaplarda toplarlar.

Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemelerini bu hesaplardanyaparlar.

İlgili kamu kurum ve kuruluşları tasarrufları altında bulunan tümkaynaklarını 15 Ocak 1998 tarihine kadar anılan banka nezdinde açtıracaklarıhesaplarda toplamak ve bu banka şubelerini ve hesap numaralarını belirtilentarihten itibaren bir hafta içersinde Hazine Müsteşarlığınabildirmek zorundadırlar.

İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlaryukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden bizzat sorumludurlar.

Bu maddenin uygulanması ile ilgili olarak esas ve usulleri belirlemeye,kaynaklar ve kurumlar itibariyle istisnalar getirmeye Hazine Müsteşarlığınınbağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerine Başbakanyetkilidir.

2- "MADDE 71.- ...

b) ...

7. Muhtelif kanunların bu Kanunun 7'nci maddesine aykırıhükümleri...

1998 Malî Yılında uygulanmaz"

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :

1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev veyetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu vebakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

2- MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu vemilletvekilleri yetkilidir.

Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."

3- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleridışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."

4- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel ve katma bütçetasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yıl başından enaz yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonundaincelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en azyirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızlarınoranlarına göre temsili gözönünde tutulur.

Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, TürkiyeBüyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık vedaire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümüüzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarınınGenel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerdebulunamazlar."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Ahmet NecdetSEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,Ali HÜNER, Nurettin TURAN, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve RüştüSÖNMEZ'in katılmalarıyla 7.10.1999 günü yapılan ilk inceleme toplantısında;"dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlamasorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına, oybirliğiyle" kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriylediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Sınırlama Sorunu

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesine göre,Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yolunabaşvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ilesınırlıdır.

İtiraz yoluna başvuran Danıştay Onuncu Dairesi'nin bakmakta olduğudavada uygulayacağı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, genelbütçeli daireler, katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, dönersermayeler, fonlar, kefalet sandıkları, bütçenin yatırım ve transfertertibinden yardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurumve kuruluşlarının bütçelerindeki veya tasarrufları altında bulunan bütünkaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya T.C. Ziraat Bankası nezdinde kendiadlarına açtıracakları hesaplarda toplayacakları öngörülmektedir.

Madde kapsamına, yapıları farklı kamu kuruluşları alınmıştır.Oysa, dava "Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği"nin iptali için özelbütçeli bir kuruluş olan İl Özel İdare Müdürlüğü adına açıldığından, 1998 YılıBütçe Kanunu'nun 7. maddesiyle 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendineilişkin esas incelemenin "özel bütçeli kuruluşlar"dan"İl Özel İdareleri" yönünden yapılmasına karar verilmiştir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarınındiğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyleilgili olmayan hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 1998 Malî Yılı BütçeKanunu'nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin iptaledilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, kamu iktisadîteşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirmekapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler ileözel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları veyardımlaşma sandıkları kapsam dışı bırakılarak kimi kamu kurum vekuruluşlarının bütçelerinde veya tasarrufları altında bulunan tüm kaynaklarınıT.C. Merkez Bankasında veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankasında adlarınaaçtıracakları hesapta toplayacakları, tahakkuk etmiş ödemelerini bu hesaptanyapacakları ve maddenin uygulanmasıyla ilgili esas ve usulleri belirlemeye deHazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan'la Maliye Bakanının müşterek teklifiüzerine Başbakanın yetkili olduğu belirtilmiştir. Bütçe Kanunu'nun 71.maddesinin (b) paragrafının 7. bendi ile de "muhtelif kanunların bukanunun 7. maddesine aykırı hükümleri"nin 1998 malî yılında uygulanmayacağıöngörülmüştür.

Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasatasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyladiğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangibir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine vekaldırılmasına olanak yoktur.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininBüyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanmasıdüzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddedeayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelirazaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri göndermeyetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde, bütçelerdedeğişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, BakanlarKurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisiverilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmekte,gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcutkanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümlergetirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir.Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyladeğiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabuledilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek birkuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi debütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarakdeğerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecekdeğişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasayerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinibu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçeyasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçeyasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içindebütünleştirmektir.

Özel bütçeli kuruluşlar arasında yer alan il özel idareleriningelirleri 3360 sayılı Yasa'nın 80. maddesinin birinci fıkrasında belirtilmiş,ikinci fıkrasında da bunların mevduat olarak yatırılacağı kamu banka veyabankalarının Bakanlar Kurulu'nca tespit edileceği öngörülmüştür. İl Özelİdarelerinin gelirlerinin, bankalara yatırılmasına ilişkin Bakanlar Kurulu'naverilen bu tespit yetkisi kaldırılarak itiraz konusu kurallarla TC. MerkezBankası veya TC. Ziraat Bankasında açılacak hesaba yatırma zorunluluğunungetirilmesi, bütçe yasalarıyla öteki yasalarda değişiklik yapılmasına nedenolduğundan, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır.Kuralların iptali gerekir.

VI- SONUÇ

25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin"Özel Bütçeli Kuruluşlar"dan "İl Özel İdareleri" yönündenAnayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALLERİNE, 24.11.1999 gününde OYBİRLİĞİYLEkarar verildi.