Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.1999/44, K.1999/48 Sayılı Karar - 28/12/1999

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1999/44

Karar Sayısı : 1999/48

Karar Günü : 28.12.1999

R.G. Tarih-Sayı :11.03.2000-23990

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay OnuncuDairesi

İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü, 4316sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 7. maddesi ile 71. maddesinin(b) parağrafının 7. bendinin Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerineaykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü'nün, 1998 Malî YılıBütçe Kanunu'nun 7. maddesinin uygulanmasıyla ilgili Kamu Haznedarlığı GenelTebliği'nin iptali için açtığı davada, Bütçe Kanunu'nun 7. maddesi ile 71.maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin Anayasa'ya aykırı olduğu kanısınavaran Danıştay Onuncu Dairesi iptalleri için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A. İtiraz Konusu Yasa Kuralları

1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu kuralları şöyledir:

1- "MADDE 7.- Genel bütçeli daireler,katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeler, fonlar,kefalet sandıkları, bütçenin yatırım ve transfer tertibinden yardım alankuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum ve kuruluşları (kamuiktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri,özelleştirme kapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları,belediyeler ile özel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşları ve yardımlaşma sandıkları hariç), kendi bütçeleri veya tasarruflarıaltında bulunan bütün kaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya muhabiri olan T.C.Ziraat Bankası nezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden vevadesiz hesaplarda toplarlar.

Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemelerini bu hesaplardanyaparlar.

İlgili kamu kurum ve kuruluşları tasarrufları altında bulunan tümkaynaklarını 15 Ocak 1998 tarihine kadar anılan banka nezdinde açtıracaklarıhesaplarda toplamak ve bu banka şubelerini ve hesap numaralarını belirtilentarihten itibaren bir hafta içersinde Hazine Müsteşarlığına bildirmekzorundadırlar.

İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlaryukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden bizzat sorumludurlar.

Bu maddenin uygulanması ile ilgili olarak esas ve usulleribelirlemeye, kaynaklar ve kurumlar itibariyle istisnalar getirmeye HazineMüsteşarlığının bağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerineBaşbakan yetkilidir."

2- "MADDE 71.- ...

b) 1. ...

7. Muhtelif kanunların bu Kanunun 7'nci maddesine aykırıhükümleri"

...

1998 Malî Yılında uygulanmaz.

B. Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :

1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük MilletMeclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; BakanlarKurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel veözel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."

2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye BakanlarKurulu ve milletvekilleri yetkilidir.

Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."

3- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadîteşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerleyapılır.

Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belir1enir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz."

4- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel vekatma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yılbaşından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonundaincelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en azyirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızlarınoranlarına göre temsili gözönünde tutulur.

Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, TürkiyeBüyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık vedaire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindekigörüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerindeayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarınınGenel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcıönerilerde bulunamazlar."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Ahmet NecdetSEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,Ali HÜNER, Mustafa YAKUPOĞLU, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve RüştüSÖNMEZ'in katılmalarıyla 11.11.1999 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,"dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına,oybirliğiyle" karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriylediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Sınırlama Sorunu

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesine göre,Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yolunabaşvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ilesınırlıdır.

İtiraz yoluna başvuran Danıştay Onuncu Dairesi'nin bakmakta olduğudavada uygulayacağı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, genelbütçeli daireler, katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, dönersermayeler, fonlar, kefalet sandıkları, bütçenin yatırım ve transfer tertibindenyardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum vekuruluşlarının bütçelerindeki veya tasarrufları altında bulunan bütünkaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya T.C. Ziraat Bankası nezdinde kendiadlarına açtıracakları hesaplarda toplayacakları öngörülmektedir.

Madde kapsamına, yapıları farklı kamu kurum ve kuruluşlarıalınmıştır. Oysa, dava "Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği"nin iptaliiçin Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü tarafından açıldığından, 1998Yılı Bütçe Kanunu 7. maddesiyle 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendineilişkin esas incelemenin bu kurum yönünden yapılmasına Yalçın ACARGÜN'ünkarşıoyu ve oyçokluğuyla karar verilmiştir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, kamu iktisadîteşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirmekapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler ileözel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları veyardımlaşma sandıkları kapsam dışı bırakılarak, kimi kamu kurum vekuruluşlarının bütçelerindeki veya tasarrufları altında bulunan tümkaynaklarını T.C. Merkez Bankasında veya muhabiri olan T.C. ZiraatBankasında adlarına açtıracakları hesapta toplayacakları, tahakkuk etmiş ödemelerinibu hesaptan yapacakları ve maddenin uygulanmasıyla ilgili esas ve usulleribelirlemeye de Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan'la Maliye Bakanınınmüşterek teklifi üzerine Başbakanın yetkili olduğu belirtilmiştir. BütçeKanunu'nun 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendi ile de "muhtelifkanunların bu kanunun 7. maddesine aykırı hükümleri"nin 1998 malî yılındauygulanmayacağı öngörülmüştür.

Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarınındiğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyleilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 1998 MalîYılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının Anayasa'yaaykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Anayasa'nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasatasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyladiğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangibir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine vekaldırılmasına olanak yoktur.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininBüyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanmasıdüzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddedeayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelirazaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne gerigönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, BakanlarKurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisiverilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardanayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasakuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış vekabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusuolabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgilihükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcınitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecekdeğişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmetialanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabuledilirse, bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçeyasalarına hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri,bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucununbaşka amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerlegerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ileilgili hüküm" ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyuolağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89.maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçeyasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçeyasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içindebütünleştirmektir.

4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu'nun 19. maddesinde,Kurum'un gelir kaynakları belirtilmiş, sonra 20. maddesinde de bu gelirlerdenher sigorta kolu için ayrılacak yedek akçelerin işletilmesi vedeğerlendirilmesine ilişkin ayrıntılı kurallara yer verilmiştir. 1998 Malî YılıBütçe Kanunu'nun 7. maddesiyle Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü'nüntasarrufu altında bulunan tüm kaynaklarını belirtilen bankalarda açılacakvadesiz hesaplara yatırma zorunluluğunun öngörülmesi, 71. maddesinin (b) paragrafının7. bendi ile de "muhtelif kanunların bu kanunun 7. maddesine aykırıhükümleri"nin 1998 malî yılında uygulanmayacağının belirtilmesi 4792sayılı Yasa'nın 20. maddesinin değiştirilmesi sonucunu doğurmuştur.

Bütçeyle ilgisi bulunmaması nedeniyle, diğer yasalarladüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasasıyla düzenlenmesi Anayasa'nın 87.,88., 161. ve 162. maddelerine aykırılık oluşturduğundan itiraz konusukuralların iptalleri gerekir.

VI- SONUÇ

25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin "SosyalSigortalar Kurumu" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALLERİNE,28.12.1999 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.