ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1999/8
Karar Sayısı : 1999/3
Karar Günü : 11.3.1999
R.G. Tarih-Sayı :25.03.1999-23650
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : İstanbul 7. AsliyeCeza Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 21.12.1959 günlü, 7397sayılı "Sigorta Murakabe Kanunu"nun 16.6.1994 günlü, 539 sayılı KanunHükmünde Kararname'nin 8. maddesiyle değiştirilen 9. maddesinin yedincifıkrasının, Anayasa'nın 2., 6. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptaliistemidir.
I- OLAY
Hasar tazminatı ödemeleri nedeniyle sigorta acenteliği yapansanıklar hakkında, açılan kamu davasında sanıklar vekilinin 539 sayılı KHK'ninAnayasa'ya aykırı olduğuna ilişkin savının ciddi olduğu kanısına varan Mahkemekuralın iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.
III-YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Kural
16.6.1994 günlü, 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 8.maddesiyle değiştirilen 21.12.1959 günlü, 7397 sayılı Sigorta MurakabeKanunu'nun 9. maddesi yedinci fıkrası şöyledir:
"Acenteler sigorta tazminatı ve tazminata ilişkin avansödeyemezler."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:
1- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti,toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarınasaygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkeleredayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."
2- "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsızMilletindir.
Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.
Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."
3- "MADDE 91.- Türkiye Büyük MilletMeclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanunhükmünde kararnamelerle düzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını,ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıpçıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."
IV- İLK VE ESAS İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Ahmet NecdetSEZER, Güven DİNÇER, Samia AKBULUT Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN,Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve Rüştü SÖNMEZ'inkatılmalarıyla 11.3.1999 günü yapılan toplantıda, itiraz başvurusunun ilk veesasın incelenmesine ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptali istenilenKanun Hükmünde Kararname kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ile bunlarıngerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
Anayasa'nın 91. maddesinde, "Kararnameler, Resmî Gazetedeyayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları vebunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisikomisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür"denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmedençıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynıbiçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara bağlanması istenilmiştir.
Anayasa'da, yasalar gibi KHK'lerin de yargısal denetimiöngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasa niteliğindeolduklarından, bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi deAnayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle, yetkiyasasına sonra da Anayasa'ya uygunluğunun araştırılması gerekir. Hernekadar,Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunundenetlenmesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimigirer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinindışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'ninyetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir.
Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(md.121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmasızorunludur. Bu tür KHK'ler, yasa gücünü, dayandıkları yetki yasasından alırlar.Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağvardır.
Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nceaynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıpAnayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ileolan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Buyasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğinedönüştürür. KHK, yasa gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslarauygunluğu ve yetki yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı içinkazanmaktadır. Yetki yasasının iptaline karar verilmesi durumunda, bu varsayımgerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK Anayasal dayanaktanyoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçünün ötesindeverilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyleAnayasa'ya aykırılık oluşturur.
KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması,geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veyadayandığı yetki yasası iptal edilen bir KHK'nin kuralları, içerik yönündenAnayasa'ya aykırılık oluşturmasa da Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.
KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimi, yasaların denetimindenfarklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasaya aykırıolamaz" denilmektedir. Bu nedenle, yasaların denetiminde, onların yalnızcaAnayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu, amaç,kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'yauygun olmak zorundadırlar.
KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilmiş bir yetkiyasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kılar. Çünkü,Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'lerinAnayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.
Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamıdışında kalan, dayandığı yetki yasası iptal edilen KHK'lerin anayasal denetimyönünden konumları birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda, KHK'ler anayasaldayanaktan yoksun kaldıklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile davaaçıldığında iptalleri gerekir.
Bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanarak iptaline kararverilen bir yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nınBaşlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilenhürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk Devleti", 6. maddesindeki"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devletyetkisi kullanamaz" ilkeleriyle ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiylebağdaştırılmaları olanaksızdır.
İtiraz konusu kuralı içeren 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname,1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nindayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası, Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü,Esas 1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Böylece, 539sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle, Anayasa'ya aykırı görülerek iptaledilen 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 539 sayılıKHK, Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olanegemenliği "... millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi vekuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıylabelirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;" 2. maddesindeki "HukukDevleti", 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağınıAnayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz" ilkeleriyle, KHK çıkarmayetkisine ilişkin 91. maddesine aykırıdır. Bu durum karşısında, 7397 sayılı"Sigorta Murakabe Kanunu"nun 539 sayılı KHK'nin 8. maddesiyledeğiştirilen 9. maddesinin yedinci fıkrasının iptali gerekir.
Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır.
V- SONUÇ
21.12.1959 günlü, 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun 539sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen 9. maddesinin yedincifıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu veOYÇOKLUĞUYLA, 11.3.1999 gününde karar verildi.
Başkan
Ahmet Necdet SEZER
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Samia AKBULUT
Üye
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Mustafa BUMİN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mahir Can ILICAK
Üye
Rüştü SÖNMEZ
KARŞIOYYAZISI
Anayasa Mahkemesi'nin 11.3.1999 günlü, Esas: 1999/8, Karar: 1999/3sayılı kararındaki iptal gerekçesi:
"İtiraz konusu kuralı içeren 539 sayılı Kanun HükmündeKararname, 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarakçıkarılmıştır. KHK'nin dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası, AnayasaMahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas: 1994/68, Karar: 1994/80 sayılı kararı ileiptal edilmiştir.
Böylece "539 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksunkalmıştır."
Bu durum karşısında "539 sayılı KHK ile değiştirilen, 7397sayılı Yasa'nın 9. maddesinin yedinci fıkrasının iptali gerekir."biçimindedir.
I- Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki verilmesi,Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine dayanmaktadır. 87. maddede Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında "Bakanlar Kuruluna bellikonularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek" de sayılmış,91. maddede de, kanun hükmünde kararname çıkarılmasına yetki veren yasadabulunacak ögeler belirtilmiş, bu maddenin son bendinde ise "Kanun hükmündekararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih degösterilebilir." hükmü getirilmiştir.
Anayasa'nın hiçbir hükmünde, "Yetki yasalarının iptalihalinde, bu yetki yasalarının hukuken var olduğu dönemde, bu yasalara göreçıkarılmış kanun hükmünde kararnamelerin esasının incelenmesine gerek kalmadaniptal edileceği yolunda" bir kural bulunmamaktadır. Bu husus çoğunluğun anayasalbir yorumu olarak ortaya çıkmaktadır.
Kanun hükmünde kararnameler yayınlandığı tarihte, yürürlükte olanbir yetki yasasına göre çıkarılmaktadır. Bu yetki yasası o tarihteyürürlüktedir ve geçerlidir. Buna dayanılarak çıkarılan KHK'nin de bir hukukîdayanağı vardır. İptal veya itiraz yoluyla konu Anayasa Mahkemesi'nin önünegetirilip karar verilinceye kadar da bu kanun hükmünde kararname yürürlüktedir.
Burada asıl olan KHK'nin, çıktığı tarihte yasal olarak kabuledilen, bir yetki yasasına dayanıp dayanmadığıdır. İncelenmesi gereken esasunsur bu olmalıdır. Eğer yetki yasası yürürlükte ise, herhangi bir nedenleiptal edilmemiş ya da yürürlük süresi dolmamışsa, ve Anayasa da belirlenen KHKçıkarılamıyacak yasal alanlara ilişkin değil ise
KHK'nin de anayasal dayanağı var demektir. Sonradan o yetkiyasasının yürürlükten kaldırılması, ya da yürürlük süresinin sona ermesi veyaAnayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesi KHK'nin anayasal dayanaktan yoksun kaldığıanlamına gelmez.
Ayrıca, Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin de anayasaldayanağının kalmadığı yolundaki görüş, iptal kararının etkisini KHK'nin çıkıştarihine kadar çekmek anlamını taşır. Halbuki Anayasa'nın 153. maddesininbeşinci bendinde "İptal kararları geriye yürümez" denilmektedir. Bunedenle bu yoldaki bir kararın Anayasa'nın 153. maddesinin belirlediğikuralla da bağdaşmadığı görüşündeyim.
1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası esastan incelenerek,kararda belirtilen nedenlerle Anayasa'ya aykırı bulunmuştur. Bu hususelbetteki, bu Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılan KHK'leri de etkileyecektir.Ancak, bu durum konunun esasının incelenmesine geçilmeden anlaşılamaz. Konununyetki kanunu çerçevesinde değil Anayasa kurallarına uygunluk çerçevesindeincelenmesi ve varsa Anayasa'ya aykırılıkların bu evrede ortaya konulmasıgerekir.
II- Karar gerekçesinde yer alan "Anayasal yetkisizlik"mahkemeyi klasik bir iptal kararına değil bir tür yokluk kararına götürmesigerekirdi. Şöyle ki; yetki kanununun iptali ile yalnız kanun hükmünde kararnameile getirilen yeni düzenlemeleri değil aynı zamanda eski mevzuatı kaldıranhükümleri de kaldırıldığına göre artık eski kuralların kendiliğindenyürürlüğünün devam ettiğinin kabul edilmesi gerekir.
Anayasa Mahkemesi'nin yasa denetimindeki esas, devletin temeldüzeni ile hürriyetlerin korunmasıdır. İdari düzenlemelerin ve düzenlemeyöntemlerinin denetimi devletin temel kuruluşunu ve hürriyetleri düzenleyenAnayasa kurallarına uygunluk yönündendir. Anayasa Mahkemesi'nin idari konularlailgili düzenlemelerin denetiminde, yukarıdaki sınırları aşıp bunların kendiiçlerindeki bazı ilişkileri esas alarak Anayasal denetim yapması, devlethayatının temeli olan "idareyi" işlemez hale getirir. Olayda idareninsigorta konusunda yetkilerini artıran kurallar, biçimsel nedenlerle iptaledilirken, eski kurallar da kaldırılmış ve adeta yorum yoluyla yaratılananayasal kısıtlamalar ile yasa düzenini işlemez hale getirmiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu KHK'nin esasının incelenmesinegeçilerek anayasal denetiminin yapılması ve Anayasa'ya aykırı bir yönü varsaiptal edilmesi gerekirdi. Yalnızca KHK'nin yasal dayanağını teşkil eden 3991sayılı Yetki Yasası'nın iptal edilmiş olması nedeniyle, "anayasaldayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesine dayanılarak, işin esasına geçilmedeniptal kararı verilmesinde isabet görmemekteyim.
Bu nedenle, 539 sayılı KHK'nin dava konusu kuralının işin esasınagirilmeden "anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesiyle iptaledilmesine ilişkin çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Başkanvekili
Güven DİNÇER