ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2000/76
Karar Sayısı : 2001/9
Karar Günü : 25.1.2001
R.G. Tarih-Sayı :07.02.2002-24664
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Beşinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU : 29.6.1999 günlü, 4393 sayılı"1999 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 14. maddesinin Anayasa'nın 161.maddesine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Serbest avukat olarak çalışması nedeniyle 506 sayılı SosyalSigortalar Kanunu'na tabi olan davacının, Devlet memuru olan eşinden dolayıtedavi yardımından yararlandırılmamasına ilişkin işleme karşı açtığı davayıreddeden İdare Mahkemesi kararının temyizen incelenmesi sırasında 1999 MalîYılı Bütçe Kanunu'nun 14. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varanDanıştay Beşinci Dairesi iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
1999 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 14. maddesi şöyledir:
"Hastane ve tedavi ücretleri
MADDE 14.- a) Devlet memurları, diğer kamugörevlileri ve bunların emekli, dul ve yetimlerinin (Bakmakla yükümlü olduklarıaile fertleri dahil) genel ve katma bütçeli daire ve idareler ile dönersermayeli kuruluşlara ait tedavi kurumlarında yapılan tedavilerine ilişkinücretler, Sağlık Bakanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca tespitedilecek miktar ve esaslar çerçevesinde ödenir.
b) 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun 86 ncı maddesi kapsamınagirmekle birlikte isteğe bağlı hastalık sigortasına tabi olanların tedavigiderleri devlet memuru olan eşlerinin kurumlarınca karşılanmaz."
B- Dayanılan Anayasa Kuralı
İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralı şudur:
"MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadîteşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerleyapılır.
Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.
Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldanfazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz"
C- İlgili Anayasa Kuralları
İlgili görülen Anayasa kuralları şunlardır:
1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük MilletMeclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; BakanlarKurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncümaddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özelaf ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerinegetirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir."
2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeyeBakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir."
3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, TürkiyeBüyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar.
Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmeküzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, TürkiyeBüyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabulederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yenibir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise gerigönderebilir.
Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır."
4- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genelve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malîyıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonundaincelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en azyirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızlarınoranlarına göre temsili gözönünde tutulur.
Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, TürkiyeBüyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık vedaire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümüüzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarınınGenel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerdebulunamazlar."
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN,Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, MahirCan ILICAK, Rüştü SÖNMEZ, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU ve Ahmet AKYALÇIN'ınkatılmalarıyla 2.11.2000 günü yapılan ilk inceleme toplantısında; davadauygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.
Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmaktaoldukları davalarda uygulayacakları yasa ya da kanun hükmünde kararnamekurallarını Anayasa'ya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğüaykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa o hükmün iptali için AnayasaMahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca birmahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmışve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kurallarında o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları,davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayısonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunankurallardır. Dava, serbest avukat olarak çalışması nedeniyle 506 sayılı SosyalSigortalar Kanunu'na tabi olan davacının, devlet memuru olan eşinden dolayıtedavi (sağlık) yardımından yararlandırılmamasına ilişkin işlemin iptaliistemiyle açılmış olup, konuya ilişkin düzenleme Yasa'nın 14. maddesinin (b)bendinde yer almaktadır. Bu nedenle, 4393 sayılı 1999 Malî Yılı BütçeKanunu'nun 14. maddesinin (a) bendi itiraz yoluna başvuran Danıştay 5.Dairesi'nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural olmadığından bu kuralailişkin itirazın Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, dosyada eksiklikbulunmadığından (b) bendine ilişkin itirazın esasının incelenmesine,oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kurallarıyla bunlarıngerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
1999 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 14. maddesinin (b) bendinde, 506sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 86. maddesi kapsamına girmekle birlikteisteğe bağlı hastalık sigortasına tabi olanların tedavi giderlerinin devletmemuru olan eşlerinin kurumlarınca karşılanmayacağı öngörülmüştür.
Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarınındiğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, bütçe yasalarına bütçeyleilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, itiraz konusu kuralla,657 sayılı Kanun'un tedavi yardımına ilişkin 209. maddesinin uygulanmasının 506sayılı Kanun'un 86. maddesi kapsamında olanlar yönünden değiştirildiği, bunedenle, 1999 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 14. maddesinin (b) bendinin,Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasına aykırı olduğu ileri sürülerekiptal edilmesi istenilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında 2949sayılı Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'yaaykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmakzorunda değildir. İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka gerekçe ile deAnayasa'ya aykırılık kararı verebilir.
Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri belirtilirken yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçeyasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek ayrıca belirtilmiştir. Bütçe yasalarıile diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veyaherhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine vekaldırılmasına olanak yoktur.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininBüyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanmasıdüzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddedeayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelirazaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne gerigönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, BakanlarKurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisiverilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardanayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasakuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış vekabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusuolabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler"ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı niteliktedüzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecekdeğişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmetialanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri,bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucununbaşka amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerlegerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ileilgili hüküm" ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyuolağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89.maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçeyasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçeyasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içindebütünleştirmektir.
506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun topluluk sigortasınailişkin 86. maddesinde Kurumun, (Kanun'un 2. ve 3. maddelerine göre) sigortalıdurumda olmayanların, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nca onanacak genelşartlarla (iş kazalarıyla meslek hastalıkları), (Hastalık), (Analık),(Malüllük, yaşlılık ve ölüm) sigortalarından birine, birkaçına veyahepsine tabi tutulmaları için işverenlerle veya dernek, birlik, sendika ya dabaşka teşekküllerle sözleşme yapabileceği hükme bağlanmış; 1999 Mali Yılı BütçeKanunu'nun 14. maddesinin (b) bendinde ise 506 sayılı Sosyal SigortalarKanunu'nun 86. maddesi kapsamına girmekle birlikte isteğe bağlı hastalıksigortasına tabi olanların tedavi giderlerinin devlet memuru olan eşlerininkurumlarınca karşılanmayacağı kuralı getirilmiştir.
Bütçeyle ilgisi bulunmaması nedeniyle diğer yasalarla düzenlenmesigereken bir konunun bütçe yasasıyla düzenlenmesi Anayasa'nın 87., 88., 89.,161. ve 162. maddelerine aykırıdır. İtiraz konusu kuralın iptali gerekir.
VI- SONUÇ
29.6.1999 günlü, 4393 sayılı "1999 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 14. maddesinin (b) bendinin Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, 25.1.2001 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Mustafa BUMİN
Başkanvekili
Haşim KILIÇ
Üye
Samia AKBULUT
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mahir Can ILICAK
Üye
Ertuğrul ERSOY
Üye
Tülay TUĞCU
Üye
Ahmet AKYALÇIN