ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2001/232
Karar Sayısı : 2001/89
Karar Günü : 23.5.2001
R.G. Tarih-Sayı :19.01.2002-24645
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Dairesi
İTİRAZIN KONUSU : 23.2.1995 günlü, 4077 sayılıYasa'nın 26. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "İtiraz üzerine idaremahkemesince verilen kararlar kesindir." tümcesinin, Anayasa'nın 2., 36.,125. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Davacıya kesilen para cezasına ilişkin işlemin iptali istemi ileaçılan dava nedeniyle verilen idare mahkemesi kararını temyizen inceleyen DanıştayOnuncu Dairesi, 4077 sayılı Yasa'nın 26. maddesinin ikinci fıkrasının sontümcesindeki "İtiraz üzerine idare mahkemesince verilen kararlarkesindir." kuralını Anayasa'ya aykırı görerek iptali için doğrudanbaşvurmuştur.
III - YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Kural
4077 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun'un 26. maddesininiptali istenilen kuralını da içeren ikinci fıkrası şöyledir :
"Bu Kanunda düzenlenen her türlü para cezası, idarîniteliktedir. Bu cezalara karşı tebliğ tarihinden itibaren en geç yedi güniçerisinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz, idarece verilencezanın yerine getirilmesini durdurmaz ve zaruret görülmeyen hallerde evraküzerinde inceleme yapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır. İtiraz üzerineidare mahkemesince verilen kararlar kesindir."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında dayanılan Anayasa kuralları şunlardır :
1- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti,toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarınasaygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkeleredayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."
2- "MADDE 36.- Herkes, meşrû vasıtave yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalıolarak iddia ve savunma hakkına sahiptir.
Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktankaçınamaz."
3- "MADDE 125.- İdarenin her türlü eylem veişlemlerine karşı yargı yolu açıktır. Kamu hizmetleri ile ilgili imtiyazşartlaşma ve sözleşmelerinde bunlardan doğan uyuşmazlıkların millî veyamilletlerarası tahkim yoluyla çözülmesi öngörülebilir. Milletlerarası tahkimeancak yabancılık unsuru taşıyan uyuşmazlıklar için gidilebilir.
Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek AskerîŞûranın kararları yargı denetimi dışındadır.
İdarî işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirimtarihinden başlar.
Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunundenetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil veesaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlemniteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.
İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsızzararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarınınbirlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasınakarar verilebilir.
Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaşhalinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ileyürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.
İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlüdür."
4- "MADDE 155.- Danıştay, idarîmahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığıkarar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalarada ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar.
Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kuruluncagönderilen kanun tasarıları, kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma vesözleşmeleri hakkında iki ay içinde düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarınıincelemek, idarî uyuşmazlıkları çözmek ve kanunla gösterilen diğer işleriyapmakla görevlidir.
Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf idarî yargı hâkim vesavcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar YüksekKurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasındanCumhurbaşkanı; tarafından seçilir.
Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları,kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının saltçoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler. Süresi bitenler yenidenseçilebilirler.
Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri,daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idarî yargınınözelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına görekanunla düzenlenir."
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN,Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, MahirCan ILICAK, Rüştü SÖNMEZ, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU ve Ahmet AKYALÇIN'ınkatılmaları ile 17.4.2001 günü yapılan toplantıda, dosyada eksiklikbulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri vediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı
4077 sayılı Yasa'nın iptali istenilen kuralı da içeren 26.maddesinde; bu Yasa'da düzenlenen her türlü para cezasının idarî nitelikteolduğu belirtilmekte, öngörülen cezalar idarî para cezaları rejimine tabikılınmaktadır.
İdarî para cezaları, toplumsal düzene aykırılık oluşturan eylemlernedeni ile yasanın açıkça izin verdiği durumlarda idarenin yargı organınabaşvurmadan kendisinin bizzat uyguladığı ve bir miktar paranın alınmasıbiçiminde gerçekleşen malî nitelikli yaptırımlardır. İdarî para cezasınınyasada belirtilmesi ve bunu uygulama yetkisinin idareye bırakıldığının açıkçayasada öngörülmesi gerekir. Yasa'nın 11. ve 25. maddelerinde hangi eylemlerene miktar ceza verileceği belirtilmekte, 26. maddesinde ise bu cezalarıvermek yetkisinin hangi idarî makamlara bırakıldığı açıklanmaktadır. Bunedenle, Yasa'da düzenlenen cezalar 26. maddede de belirtildiği gibi idarî paracezası niteliğindedir. Maddede ayrıca, bu cezalara karşı tebliğ tarihindenitibaren en geç yedi gün içerisinde yetkili idare mahkemesine itirazedilebileceği, itirazın idarece verilen cezanın yerine getirilmesinidurdurmayacağı, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak enkısa sürede sonuçlandırılacağı ve itiraz üzerine idare mahkemesince verilenkararların kesin olduğu hükme bağlanmıştır.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
1- Anayasa'nın 2. Maddesi Yönünden İnceleme
İtiraz yoluna başvuran Yüksek Mahkeme, üst sınırı on milyar liraolan ve her yıl artan para cezalarına karşı hiçbir sınırlama ve ölçütgetirilmeden üst yargıya başvuru yolunu kapayan düzenlemenin, hak aramaözgürlüğü, etkili ve iki dereceli yargı denetimi ve yargı güvencesi kavramlarıile bağdaşmadığını, bu nedenle de Anayasa'nın 2. maddesindeki hukukdevleti ilkesine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmektedir.
İtiraz konusu kural, 4077 sayılı Yasa'da yer alan idarî paracezalarına itiraz halinde, idare mahkemesince verilen kararların kesin olduğunuhükme bağlamaktadır.
Değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşullar kimi durumlardadevlet idarelerine bir takım hakların tanınması gereğini ön plâna çıkarmıştır.Gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimleri yerinde,zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için çağdaş yönetimlerde idareyegeniş ve değişik alanlarda yaptırım uygulama yetkileri tanınmaktadır. Böylece,mahkemelerin iş yükünün ve tarafların zaman, emek ve masraf kaybınınazaltılması amaçlanmaktadır.
4077 sayılı Yasa'da düzenlenen idarî para cezaları, araya yargısalbir karar girmeden, idarenin doğrudan doğruya bir işlemi ile, idare hukukunaözgü usullerle verilen ve uygulanan yaptırımlardır. Bu yaptırımlar, idarenineylemin işlendiği yönündeki suçlamasına ve bu konudaki yargısına dayanarakidarece doğrudan uygulanmaktadır. Her iki etkinliğin aynı organda toplanmasınındoğurabileceği sakıncalar, bu kararlara karşı idari yargıya itiraz yolu açılmaksuretiyle giderilmiştir. Çağdaş bir toplumda bireylerin haksız olabilecek bu türişlemlere karşı yargılama makamları önünde haklarını arayabilmeleri Anayasa'nın125. maddesindeki "İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yoluaçıktır." ilkesinin olduğu gibi, hukuk devleti olmanın da gereğidir.İdarenin verdiği para cezalarına itiraz edildiğinde, idare mahkemesiuyuşmazlığı çözmekte, idarenin uyguladığı yaptırım bir yargı faaliyetisonucunda kesinlik kazanmaktadır.
Ayrıca, Anayasa'da tüm mahkeme kararlarının temyiz edileceğineilişkin bir hükme yer verilmemiştir. Öğretide de bu yönde bir zorunluluk olduğukabul edilmemiştir. Anayasa Mahkemesi'nin konuya ilişkin kararları da, kamuyararı gerektirdiğinde ve hukuk devleti kavramı ile bağdaşmayacak sonuçlara yolaçma olasılığının bulunmadığı durumlarda kimi kararlar için kanun yollarınabaşvurmanın önlenebileceği yönündedir.
İtiraz konusu kuralla, toplumsal düzeni bozan kimi durumlardaidare mahkemesi kararlarına karşı davaların hızlandırılması ve mahkemelerin işyükünün azaltılması için kamu yararı amacıyla temyiz yoluna gidilmesinin önlenmesisuretiyle getirilen sınırlamanın adalet duygusunu rencide eden ve demokratiktoplum düzeninin gerekleri ile çelişen bir yönü de bulunmamaktadır.
Bu nedenlerle, dava konusu kural Anayasa'nın 2. maddesindeki hukukdevleti ilkesine aykırı değildir.
2- Anayasa'nın 36. Maddesi Yönünden İnceleme
Başvuran Yüksek Mahkeme üst yargı yolunu kapayan bu düzenlemeninAnayasa'da yer alan hak arama özgürlüğüne de aykırı olduğunu ileri sürmekte vekuralın bu nedenle de iptalini istemektedir.
Anayasa'nın hak arama özgürlüğüne ilişkin 36. maddesinde, herkesinmeşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davalıve davacı olarak iddia ve savunma hakkına sahip bulunduğu belirtilmiştir.
Bir karara karşı itirazda bulunmak veya kanun yoluna başvurmak, okonuda, hakkın neden ibaret olduğunun tespitini başka bir yargı merciinden deistemektir. Bunun nasıl yapılacağı ise usul hükümleri ile gösterilir.Anayasa'da, "mahkemelerin kuruluşunun, görev ve yetkilerinin,işleyişlerinin ve yargılama usullerinin" yasa ile düzenlenmesiöngörülmüştür. Buna göre, usul yasalarının Anayasa'ya uygun olmak koşulu iledüzenlenmesi yasama organına bırakılmıştır. Yargı denetiminde sonsuzluk sözkonusu olamayacağından, bunun bir yerde kesilmesi gerekir. Bu nedenle yasakoyucukanun yollarını davaların özelliklerine göre düzenlemekte ve kimi kararlarınkesin olduğunu belirtmektedir.
İtiraz konusu kuralla, yasama organı toplumsal düzeni bozan kimihukuka aykırı durumları yaptırıma bağlama yetkisini idareye vermiş, ancakkişinin haklarını korumak amacıyla bu kararlara karşı idare mahkemelerineitiraz yolunu açmıştır. Yasama organı bu tür davaların görülmesinde vesonuçlandırılmasında basit fakat hızlı bir usul öngörerek genel hükümlerdenayrılmakta kamu yararı görmüştür.
Anayasa'nın 13. maddesine göre temel hak ve özgürlükler kamuyararı amacı ile sınırlanabilir. İtiraz konusu kuralla, kanun yolunabaşvurulmasına olanak vermeyecek biçimde hak arama özgürlüğüne kamu yararıamacıyla getirilen sınırlamada, demokratik toplum düzeninin gereklerineaykırılık bulunmamaktadır.
Bu nedenlerle, itiraz konusu kural, Anayasa'nın 36. maddesineaykırı değildir.
3- Anayasa'nın 125. Maddesi Yönünden İnceleme
Başvuru kararında kuralın idarenin yargısal denetimininetkinliğini ortadan kaldırdığı ve bireylere verilen yargı güvencesinidaralttığı gerekçesiyle Anayasa'nın 125. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
4077 sayılı Yasa'da, "bu yasada düzenlenen her türlü paracezasının idarî" nitelikte olduğu belirtildikten sonra, bunlara karşı"itiraz" yolu getirilerek, yargılama sonucunda idare mahkemesinceverilen kararların kesin olduğu hükme bağlanmıştır.
İdarenin toplumsal düzeni bozan davranışlar için bireylereuyguladığı para yaptırımlarına karşı "itiraz" üzerine verilenkararların kesin olması işin niteliğine aykırı değildir. Yasakoyucunun, suçolarak düzenlemediği ve genel mahkemelerin görev ve yetkisinden çıkararakidarenin ceza yaptırımına bağladığı bu yasadaki eylemler için, para değerinindeğişkenliğini gözönünde tutarak hızlı yargılama sağlayan bu yöntemi kabuletmesinde kamu yararını gözettiği açıktır.
Bu nedenlerle, itiraz konusu kuralla getirilen kanun yolusınırlaması idarenin yargısal denetimini etkisiz duruma getirmediğindenAnayasa'nın 125. maddesine aykırılık yoktur.
4- Anayasa'nın 155. Maddesi Yönünden İnceleme
Başvuran Yüksek Mahkeme, Anayasa'nın 155. maddesinde yer alan"Danıştay idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir yargı merciinebırakmadığı karar ve
hükümlerin son inceleme merciidir..." kuralı ile idarî yargıdaiki dereceli yargı sisteminin öngörüldüğünü, son inceleme yolu kapatılan karartürüne ilişkin istisnai bir kurala yer verilmediğini, yasakoyucuya tanınanyetkinin, son inceleme mercii olarak Danıştay yerine başka bir idarî yargıyerini belirtmekle sınırlı olduğu (kanun yollarını) tümüyle kapatmayetkisini içermediğini ileri sürmektedir.
Anayasa'nın Danıştay'ı idare mahkemelerince verilen kararların soninceleme mercii olarak tanımlayan 155. maddesinde, tüm kararların mutlak olarakDanıştay incelemesinden geçirileceği konusunda bir kural yer almamaktadır.Mahkemelerin kuruluş, görev, işleyiş ve yargılama usullerini Anayasaçerçevesinde düzenlemekle görevli olan yasakoyucunun basit gördüğü kimidavalarda üst yargı yolunu kapayabileceği açıktır.
Bu nedenle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 155. maddesine deaykırı değildir.
İptal isteminin reddi gerekir.
VI- SONUÇ
23.2.1995 günlü, 4077 sayılı "Tüketicinin Korunması HakkındaKanun"un 26. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "...İtiraz üzerineidare mahkemesince verilen kararlar kesindir." tümcesinin, Anayasa'yaaykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 23.5.2001 gününde OYBİRLİĞİYLE kararverildi.
Başkan
Mustafa BUMİN
Başkanvekili
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mahir Can ILICAK
Üye
Rüştü SÖNMEZ
Üye
Ertuğrul ERSOY
Üye
Tülay TUĞCU
Üye
Ahmet AKYALÇIN