ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2001/412
Karar Sayısı : 2002/95
Karar Günü : 22.10.2002
Resmi Gazete tarih/sayı:27.03.2003/25061
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay OnuncuDairesi
İTİRAZIN KONUSU : 20.12.2000 günlü, 4611sayılı "2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 65. maddesinin (b)fıkrasının, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıylaiptali istemidir.
I- OLAY
İzmir Limanında kılavuzluk ve römorkaj hizmeti vermekte olandavacının, elde ettiği aylık gayri safi hasılatın % 6.5'ini Malmüdürlüğüneyatırması gerektiği yönündeki işlemin dayanağını oluşturan Maliye BakanlığıMuhasebat Genel Müdürlüğünün 23.3.2001 günlü, 82 sıra nolu Genelgesinin iptaliistemiyle açtığı davada, 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 65. maddesinin (b)fıkrasının Anayasa'ya aykırılık savını ciddî bulan Danıştay Onuncu Dairesiiptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu kuralıda içeren 65. maddesi şöyledir :
"MADDE 65.- a) İrtifak hakkıverilen özel iskelelerden alınan nispi kira bedellerinin yarısı bütçenin (B) işaretlicetveline gelir, diğer yarısı da özel gelir kaydedilir. Özel gelir kaydedilenmiktarın yarısı denizcilik ve liman hizmetlerini geliştirmek üzere DenizcilikMüsteşarlığı bütçesine, yarısı da milli emlak hizmetlerini geliştirmek amacıylaMaliye Bakanlığı bütçesine özel ödenek kaydolunur.
Ulaştırma Bakanlığı, Demiryolları, Limanlar ve Hava Meydanlarıİnşaatı Genel Müdürlüğü tarafından konsolide bütçe dışındaki kurum vekuruluşlar ile özel ve tüzel kişiler adına yapılacak deniz dibi taramaları,hidrolik merkezde yapılan hidrolik ve bilgisayar modelleri, AraştırmaDairesince yapılacak her türlü deney ve araştırma, proje ve şartnameonaylanması için alınacak bedellerin yarısını bütçenin (B) işaretli cetvelinegelir, diğer yarısını da özel gelir kaydetmeye, özel gelir kaydedilen miktarınyarısını Demiryolları, Limanlar ve Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğüncegerçekleştirilecek altyapı tesislerinin onarımları ile ulaştırma hizmetlerinigeliştirmek üzere Ulaştırma Bakanlığı bütçesine, diğer yarısı da milli emlakhizmetlerini geliştirmek amacıyla Maliye Bakanlığı bütçesine özel ödenekkaydolunur.
Yukarıda belirtilen hükümlere göre özel gelir ve ödenek kaydedilenmiktarların önceki yıllarda kullanılmayan kısmı cari yıl bütçesinedevredilebilir.
Telekomünikasyon hizmetleri veren işletmecilerden Katma DeğerliTelekomünikasyon Hizmetleri Lisans Yönetmeliğinin 25 inci maddesi uyarıncalisans veya ruhsat ücretleri üzerinden tahsil edilerek Merkez SaymanlıkMüdürlüğü hesaplarına intikal ettirilen % 0.05 (onbinde beş) oranındaki katkıpayları; bütçenin (B) işaretli cetveline özel gelir kaydedilir. Özel gelirkaydedilen bu miktarlar, Ulaştırma Bakanlığı hizmetlerinde kullanılmak üzere(personel giderleri hariç) anılan Bakanlık bütçesine özel ödenek kaydolunur.
b) Kılavuzluk ve römorkaj hizmetleri vermekte olan kamu ve özelkurum ve kuruluşların bu hizmetlerinden elde ettikleri aylık gayrisafihasılattan yüzde altıbuçuk (% 6.5) oranında pay alınır. Bu pay, en geç tahsiledildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılanmiktarın yarısı bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilir.Diğer yarısı Denizcilik Müsteşarlığı'nın merkez ve taşra birimlerininfaaliyetlerinin gerektirdiği personel hariç her türlü harcamalarındakullanılmak üzere, bu Müsteşarlık bünyesindeki döner sermaye bütçesi hesabınaaktarılır"
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerinedayanılmış, 73. ve 89. maddeleri ile de ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN,Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, RüştüSÖNMEZ, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Enis TUNGA'nınkatılmalarıyla 6.11.2001 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, "dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle" kararverilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleriyle diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 65. maddesinin itirazkonusu (b) fıkrasında, kılavuzluk ve römorkaj hizmeti vermekte olan kamu veözel kurum ve kuruluşların bu hizmetlerinden elde ettikleri aylık gayrisafihasılatın % 6.5'inin Hazine payı olarak alınması öngörülmüştür.
Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarınındiğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, bütçe yasalarına bütçeyleilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 2001 MalîYılı Bütçe Kanunu'nun 65. maddesinin (b) fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuileri sürülmüştür.
Anayasa'ya aykırılık iddiasında bulunan Mahkeme, başvuru kararındaitiraz konusu kuralın Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerineaykırılığını ileri sürmekte ise de, 2949 sayılı "Anayasa MahmkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun"un 29. maddesi uyarıncaAnayasa Mahkemesi ileri sürülen gerekçelerle bağlı olmadığından, Anayasa'nınilgili görülen 73. ve 89. maddeleri yönünden de inceleme yapılmıştır.
Anayasa'nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasatasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyladiğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında herhangi bir yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangibir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine vekaldırılmasına imkan bulunmamaktadır.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininTürkiye Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanmasıdüzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddedeayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurul'da üyelerin gider artırıcı veyagelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesindede, Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne gerigönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, BakanlarKurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisiverilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması mümkün bulunmamaktadır.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununabütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardanayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasakuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış vekabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusuolabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler"ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı niteliktedüzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçeyle ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecekdeğişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım vb. kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması içinde bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçeyle ilgili hüküm"ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasayerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu türyasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürmektedir.
Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçeyasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçeyasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içindebütünleştirmektir.
Anayasa'nın 73. maddesinde vergi, resim, harç ve benzeri malîyükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağıbelirtilmiş olup, maddede geçen kanun sözcüğünün bütçe kanunları dışındakidiğer kanunları ifade ettiği açıktır.
2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 65. maddesinin itiraz konusu (b)fıkrasıyla öngörülen, kılavuzluk ve römorkaj hizmeti vermekte olan kamu ve özelkurum ve kuruluşların bu hizmetlerinden elde ettikleri aylık gayrisafihasılatın % 6.5'inin Hazine payı olarak alınması şeklindeki malî nitelikliyükümlülüğün de ancak olağan kanunlarla getirilmesi mümkündür.
Bu itibarla, bütçeyle ilgisi bulunmaması nedeniyle, diğeryasalarla düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasasıyla düzenlenmesiAnayasa'nın 73., 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırılıkoluşturduğundan itiraz konusu kuralın iptali gerekir.
VI- SONUÇ
20.12.2000 günlü, 4611 sayılı "2001 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 65. maddesinin (b) fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, 22.10.2002 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Mustafa BUMİN
Başkanvekili
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ertuğrul ERSOY
Üye
Tülay TUĞCU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Enis TUNGA
Üye
Mehmet ERTEN