Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2001/413, K.2001/351 Sayılı Karar - 13/11/2001

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2001/413

Karar Sayısı : 2001/351

Karar Günü : 13.11.2001

R.G. Tarih-Sayı :27.12.2001-24623

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Dairesi.

İTİRAZIN KONUSU : 10.8.1993 günlü, 491 sayılı "DenizcilikMüsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin2. maddesinin birinci fıkrasının (f) ve (g) bentlerinin, Anayasanın Başlangıç'ıile 6 ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

"Gemi Acenteleri Hakkında Yönetmelik"in iptali istemiile açılan davada, 10.8.1993 günlü, 491 sayılı "Denizcilik MüsteşarlığınınKuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 2. maddesininbirinci fıkrasının (f) ve (g) bentlerini Anayasa'ya aykırı bulan DanıştayOnuncu Dairesi iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Kural

491 sayılı 'Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve GörevleriHakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Denizcilik Müsteşarlığının görevlerinidüzenleyen, itiraz konusu 2. maddesinin birinci fıkrasının (f) ve (g) bentlerişöyledir:

"f) Deniz konuları ile ilgili hizmet gören kurum vekuruluşları, devletin deniz politikası ve stratejisi doğrultusunda yönlendirmekve koordine etmek,

g) Deniz ulaştırmasında acenta ve komisyonculuk yapan ve yapacakolan gerçek ve tüzel kişilerin yeterlik şartlarını ve hizmet esaslarınıbelirlemek, bunları denetlemek ve tarifesine göre alınacak ücret karşılığındaizin belgelerini vermek,"

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1- Başlangıç

Anayasa'nın Başlangıç'ının başvuru kararında dayanılan bölümüşöyledir:

"Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğinkayıtsız şartsız Türk Milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmayayetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçidemokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışınaçıkamayacağı;"

2- "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.

Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,yetkili organları eliyle kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreyeveya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayanbir Devlet yetkisi kullanamaz."

3- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.

Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.

Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemininbitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.

Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğuveya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.

Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığındatoplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkinhükümler saklıdır.

Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları günyürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir.

Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük MilletMeclisine sunulur.

Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle veivedilikle görüşülür.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlüktenkalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN,Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, RüştüSÖNMEZ, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Enis TUNGA'nın katılmalarıyla13.11.2001 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; dosyada eksiklikbulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralları, dayanılan Anayasa kurallarıbunların gerekçeleri, öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:

A- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

1- KHK'nin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

Anayasa'nın 91. maddesinin yedinci fıkrasında, "Kararnameler,Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisinesunulur." Sekizinci fıkrasında ise, "Yetki kanunları ve bunlaradayanan kanun hükümde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonlarıve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür" denilmektedir.Öncelik ve ivedilik koşuluyla yetki yasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi veçıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynı biçimde TürkiyeBüyük Millet Meclisi'nde karara bağlanması istenilmiştir.

Anayasa'da, KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimide öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işleminiteliğinde olduklarından bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev veyetkisi de Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin,öncelikle yetki yasasına sonra da Anayasa'ya uygunluğu sorunlarınınçözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetkiyasalarına uygunluğunun denetlemesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim veesas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de,Anayasa'ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasınauygunluğunun denetimi girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kurulu'na ancak yetkiyasasında belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesiöngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı durumagetirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırıolması ile özdeşleşir.

Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan(mad. 121) aldıklarından, bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gereklideğildir. Buna karşılık olağan dönemlerdeki KHK'lerin bir yetki yasasınadayanması zorunlu bulunduğundan, KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası ilearalarında çok sıkı bir bağ vardır.

KHK'nin yetki yasası ile olan bağı, KHK'yi aynı ya da değiştirerekkabul eden yasa ile kesilir. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasınadayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadançıkartılan veya dayandığı yetki yasası iptal edilen bir KHK'nin kuralları,içerikleri yönünden Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile Anayasa'yauygunluğundan söz edilemez.

KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri, yasalarındenetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "kanunlar Anayasayaaykırı olamaz" denilmektedir. Bu nedenle, yasaların denetiminde, onlarınyalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem deAnayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya yetki yasasınınkapsamı dışında kalan ya da dayandığı yetki yasası iptal edilen KHK'lerinanayasal konumları birbirlerinden farksızdır. Böyle durumlarda, KHK'leranayasal dayanaktan yoksun bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırıbulunmasa bile dava açıldığında iptalleri gerekir.

Bu nedenlerle, iptaline karar verilen bir yetki yasasınadayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nın Başlangıç'ındaki "hiç birkişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bununicaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı," 6. maddesindeki"Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisikullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmalarıolanaksızdır.

2- İtiraz Konusu Yapılan Hükümlerin Anayasaya Aykırılığı Sorunu

Başvuru kararında, 491 sayılı "Denizcilik MüsteşarlığınınKuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 2'ncimaddesinin birinci fıkrasının (f) ve (g) bentlerinin, kararnamenin dayanağıolan 3911 sayılı Yetki Yasası'nın, Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesi sonucudayanaktan yoksun kalması nedeniyle Anayasanın Başlangıç'ı ile 6 ve 91'incimaddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmiştir.

İtiraz konusu kuralları içeren 491 sayılı Kanun HükmündeKararname, 24.6.1993 günlü, 3911 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarakçıkartılmıştır. Söz konusu KHK'nin dayandığı 3911 sayılı Yetki Yasası, AnayasaMahkemesi'nin 16.9.1993 günlü E:1993/26, K:1993/28 sayılı kararı ile iptaledilmiştir. Böylece, 491 sayılı KHK Anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.

Bu nedenle, Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3911 sayılıYetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 491 sayılı KHK'nin 2'ncimaddesinin birinci fıkrasının (f) ve (g) bentleri Anayasa'nın Başlangıç'ı ile6'ncı ve 91'inci maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

B- İptal Kararının Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu

Anayasanın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanunhükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunlarınhükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlüktenkalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceğitarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı gündenbaşlayarak bir yılı geçemez." denilmekte; Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da bukural tekrarlanmaktadır. Maddenin beşinci fıkrasında ise, AnayasaMahkemesi'nin, iptal halinde meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzeninitehdit veya kamu yararını ihlâl edici mahiyette görürse yukarıdaki fıkrahükmünü uygulayacağı belirtilmiştir.

491 sayılı KHK'nin 2. maddesinin birinci fıkrasının (f) ve (g)bentlerinin iptaline karar verilmesi bu bentlere dayanılarak düzenleme yapmaolanağı veren hizmet alanları açısından bir belirsizlik ortaya çıkaracaktır.Doğacak olan hukuksal boşluk, kamu düzeni ve kamu yararını bozucu nitelikteolduğundan gerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla iptal kararının, ResmîGazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygungörülmüştür.

VI- SONUÇ

A- 10.8.1993 günlü, 491 sayılı "Denizcilik MüsteşarlığınınKuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 2. maddesinin(f) ve (g) bentlerinin, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,

B- İptal edilen bentlerin doğuracağı hukuksal boşluk kamu yararınıihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncüfıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkralarıgereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAKBİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,

13.11.2001 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.