ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2002/138
Karar Sayısı : 2002/96
Karar Günü : 22.10.2002
Resmi Gazete tarih/sayı:28.03.2003/25062
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Diyarbakır İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 12.12.2001 günlü, 4726sayılı "2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesinin (g) fıkrasının,Anayasa'nın 2., 10., 128. ve 161. maddelerine aykırılığı savıyla iptaliistemidir.
I- OLAY
İlk defa memuriyete atanan kişinin sürekli görev yolluğualabilmesi için yapmış olduğu başvurunun reddedilmesi üzerine açılan davada,Mahkeme 2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 6. maddesinin (g) fıkrasının iptaliiçin başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
İtiraz konusu 4726 sayılı "2002 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 6. maddesinin (g) fıkrası şöyledir:
"g) 6245 sayılı Harcırah Kanunu kapsamında bulunan kurum vekuruluşlar ile özel hükümler gereğince anılan Kanun kapsamı dışında yer alantüm kamu kurum ve kuruluşlarında, istihdam edilme şekline bakılmaksızın; ilkdefa veya yeniden göreve alınanlar ile bunların aile fertlerine bu nedenlerleharcırah ödenmez, bu amaçla başka bir adla ödeme yapılamaz.
Yukarıdaki fıkra kapsamına girenlerden, aynı fıkra kapsamındabulunan kurum ve kuruluşlar arasında veya bunların başka yerlerdeki birimleriarasında naklen ataması yapılanlar ile başka yerlerde sürekli veya geçiciolarak görevlendirilenlere, harcırah talep etmediklerine ilişkin yazılı beyandabulunmaları halinde, 6245 sayılı Harcırah Kanununda veya özel mevzuatlarında buatama veya görevlendirmeler için öngörülen harcırah ödenmez, bu amaçla başkabir adla dahi olsa herhangi bir ödeme yapılamaz.
6245 sayılı Harcırah Kanunu ile diğer mevzuatın bu fıkraya aykırıhükümleri uygulanmaz."
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa'nın 2., 10., 128. ve 161. maddelerinedayanılmış, 87., 88., 89. ve 162. maddeleriyle de ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN,Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Nurettin TURAN, AyselPEKİNER, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Enis TUNGA ve Mehmet ERTEN'inkatılmalarıyla 11.9.2002 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında;"dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineoybirliğiyle" karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunlarıngerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
A- Davada Uygulanacak Yasa Kuralı Sorunu
Anayasa'nın l52. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddelerine göre,Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, başvuran mahkemeninbakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlı tutulmuştur.
Uygulanacak yasa kuralından amaç, davanın değişik evrelerindeortaya çıkan sorunların çözümünde, davayı olumlu ya da olumsuz yöndeetkileyecek nitelikte bulunan veya tarafların istek ve savunmaları çerçevesindebir karar vermek için ön planda tutulması gereken kurallardır.
İtiraz yoluna başvuran mahkeme, bakmakta olduğu dava nedeniyle4726 sayılı "2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesinin (g)fıkrasının tümünün iptalini istemiştir. İptali istenilen (g) fıkrasının birinciparagrafı ilk defa memuriyete atanan davacı hakkında yapılan idari işlemindayanağını oluşturmaktadır. Fıkranın 6245 sayılı Yasa ile diğer mevzuatın bufıkraya aykırı hükümlerinin uygulanmayacağını öngören üçüncü paragrafı da, davakonusu uyuşmazlığın çözümünde Mahkemenin başvuracağı kuraldır.
"2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesinin (g)fıkrasının ikinci paragrafı başka yere naklen atananlarla geçici ya da sürekligörevlendirilenlerin harcırahlarına ilişkin düzenlemeler içerdiğinden davadauygulanacak kural olmadığından bu bölüme ilişkin itiraz başvurusununMahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, 22.10.2002 gününde oybirliğiylekarar verilmiştir.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, 2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 6. maddesinin(g) fıkrasının Anayasa'nın 2., 10., 128. ve 161. maddelerine aykırı olduğuileri sürülerek iptali istenilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında 2949sayılı Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'yaaykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmakzorunda değildir. Taleple bağlı kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasa'yaaykırılık kararı verebilir. Bu nedenle, Bütçe yasaları ile ilgili özeldüzenlemeleri içeren Anayasa'nın 161. maddesi yanında konuyla ilgili görülen,Anayasa'nın 87, 88, 89 ve 162. maddeleri yönünden de incelenmiştir.
4726 sayılı "2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun "KamuHarcamalarında Etkinliği Artırıcı Önlemler" başlığını taşıyan 6.maddesinin iptal istemine konu olan (g) fıkrasının ilk paragrafında, 6245sayılı Yasa kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlar ile özel hükümler gereğinceanılan kanun kapsamı dışında yer alan tüm kamu kurum ve kuruluşlarında,istihdam edilme şekline bakılmaksızın ilk defa veya yeniden göreve alınanlarile bunların aile fertlerine bu nedenlerle harcırah ödenmeyeceği; üçüncüparagrafında ise 6245 sayılı Harcırah Kanunu ile diğer mevzuatın bu fıkrayaaykırı hükümlerinin 2002 mali yılında uygulanmayacağı öngörülmüştür.
Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasatasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyladiğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangibir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine vekaldırılmasına olanak yoktur.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininBüyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanmasıdüzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddedeayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelirazaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne gerigönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, BakanlarKurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisiverilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmekte,gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcutkanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümlergetirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir.Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyladeğiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabuledilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek birkuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi debütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarakdeğerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecekdeğişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasayerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu türyasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçeyasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçeyasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içindebütünleştirmektir.
Harcırah verilmesini gerektirecek durumlar ile harcırah verilecekkişiler 6245 sayılı Harcırah Kanunu ile bu Yasa kapsamı dışında kalan kurum vekuruluşların kendi kuruluş yasalarında belirlenmiştir. 2002 Mali yılı BütçeKanunu'nun 6. maddesinin iptal istemine konu olan (g) fıkrasının birinciparagrafında, 6245 sayılı Yasa kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlar ile özelhükümler gereğince anılan kanun kapsamı dışında yer alan tüm kamu kurum vekuruluşlarında, istihdam edilme şekline bakılmaksızın ilk defa veya yenidengöreve alınanlar ile bunların aile fertlerine bu nedenlerle harcırahödenmeyeceğinin; üçüncü paragrafında da 6245 sayılı Harcırah Kanunu ile diğermevzuatın bu fıkraya aykırı hükümlerinin 2002 mali yılında uygulanmayacağıöngörülerek anılan bütçe yasasıyla öteki yasalarda değişiklik yapılmıştır. Bunedenle kurallar, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır.İptali gerekir.
C- İptal Sonucu Yasa'nın Diğer Hükümlerinin Uygulama OlanağınıYitirip Yitirmediği Sorunu
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrasında, "Ancak başvuru,kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya içtüzüğün sadece belirli madde veyahükümleri aleyhine yapılmış olup da, bu belirli madde veya hükümlerin iptalikanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya içtüzüğün bazı hükümlerinin veyatamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, Anayasa Mahkemesi, keyfiyetigerekçesinde belirtmek şartıyla, kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veyaiçtüzüğün bahis konusu öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline kararverebilir" denilmektedir.
4726 sayılı 2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 6. maddesinin (g)fıkrasının birinci ve üçüncü paragraflarının iptal edilmesi sonucu ikinciparagrafının da uygulama olanağı kalmadığından, 2949 sayılı Kanun'un 29.maddesinin ikinci fıkrası uyarınca anılan paragrafın da iptali gerekir.
VI- SONUÇ
12.12.2001 günlü, 4726 sayılı "2002 Malî Yılı BütçeKanunu"nun 6. maddesinin (g) fıkrasının;
A- Birinci ve üçüncü paragraflarının Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE,
B- Birinci ve üçüncü paragraflarının iptali nedeniyleuygulanma olanağı kalmayan ikinci paragrafının 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrasıgereğince İPTALİNE,
22.10.2002 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Mustafa BUMİN
Başkanvekili
Haşim KILIÇ
Üye
Yalçın ACARGÜN
Üye
Sacit ADALI
Üye
Ali HÜNER
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ertuğrul ERSOY
Üye
Tülay TUĞCU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Enis TUNGA
Üye
Mehmet ERTEN