Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2002/39, K.2004/125 Sayılı Karar - 29/12/2004

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2002/39

Karar Sayısı : 2004/125

Karar Günü : 29.12.2004

Resmi Gazete Tarih-Sayısı : 25.10.2005 - 25977

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İdari DavaDaireleri Genel Kurulu

İTİRAZIN KONUSU: 6.6.1985 günlü, 3218 sayılıSerbest Bölgeler Kanunu'nun 2. maddesinin, Anayasa'nın 2., 7., 73., 123. ve126. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

İpekyolu Vadisi Serbest Bölgesinin kurulup işletilmesine dairBakanlar Kurulu Kararı'nın iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusukuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay İdari Dava DaireleriGenel Kurulu, iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

6.6.1985 günlü, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun, itirazkonusu 2. maddesi şöyledir:

“Madde 2- Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarınıbelirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir.

Serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veyayabancı gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine BakanlarKurulunca izin verilir.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 7., 73.,123. ve 126. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN,Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Sacit ADALI, Nurettin TURAN, Fulya KANTARCIOĞLU,Aysel PEKİNER, Rüştü SÖNMEZ, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Enis TUNGA'nınkatılımlarıyla, 7.3.2002 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

1- Kuralın Anlam ve Kapsamı

6.6.1985 günlü, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun “Yetki”başlıklı 2 nci maddesinde, Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarınıbelirleme, serbest bölgelerin kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancıgerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına ve işletilmesine izin verme yetkisininBakanlar Kurulu'na ait olduğu ifade edilmektedir.

Anılan maddenin gerekçesinde, Bakanlar Kurulu'nun, açılmasınıuygun gördüğü serbest bölgelerin kurulmasını ve işletilmesini, belirlenen kurumveya kuruluşlara veyahut da kişilerle birlikte veya yalnızca verebileceği, buişlem ve faaliyetler ile serbest bölgelerdeki yapı ve tesislerin kurulmasıylailgili hususların da, Bakanlar Kurulu kararıyla verilecek yetki doğrultusundabu kurum, kuruluş ve kişilerle yapılacak protokol ve sözleşme hükümleriyledüzenleneceği belirtilmektedir.

İtiraz konusu 2. maddeyle Bakanlar Kurulu'na kimi yetkilerverildiği görülmektedir. Bunlar, serbest bölgelerin kurulacağı yer ilesınırlarını belirlemek, bu bölgelerin yerine göre kamu kurum ve kuruluşlarınca,yerli ve yabancı gerçek veya tüzel kişilerce kurulmasına ve işletilmesine izinvermektir. Bakanlar Kurulu, maddede sayılan yetkilerini kullanırken, baştaAnayasa'nın konuyla ilgili kuralları olmak üzere, 3218 sayılı Yasa'nın diğerhükümleri ile yürürlükte bulunan Orman Kanunu, Kıyı Kanunu, Kültür ve TabiatVarlıklarını Koruma Kanunu, yabancılar ve tarım alanlarıyla ilgili mevzuat vb.diğer kanunlarda bulunan konuyla ilgili kuralları da dikkate almak durumundadır.

2- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

İtiraz başvurusunda; 3218 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle belirlenenamaçlar doğrultusunda 2. maddesiyle yetkili kılınan Bakanlar Kurulu'nun serbestbölge yer ve sınırlarını tespit edeceği, bu işlemin idari yargı denetimine tâbiolduğu düşünülebilirse de, bu yolda alınan Bakanlar Kurulu kararlarına karşıidari yargıda dava açılmamasının ihtimal dahilinde olduğu, idare içinyetkilerini belli etmeyen ve çerçeve çizmeyen bir kanuna dayanarak yapılanişlemlerin yargısal denetiminin de zorlaştığı, bu belirlemeler karşısında hukukdevletinin gerçekleştirilmesinin yalnızca idari yargı kararlarıylasağlanamayacağı, yasama organının da bu gereklere uygun hareket etmesigerektiği, dolayısıyla itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2. maddesine aykırıdüştüğü, bu kuralla getirilen düzenlemenin aynı zamanda yasama yetkisinindevredilmezliğini öngören Anayasa'nın 7. maddesi ile bu konudaki AnayasaMahkemesi kararlarıyla da uyarlık göstermediği, belli bir coğrafi alandabelirtilen nitelikte serbest bölge oluşturulmasının, idarenin bölge ölçeğindeörgütlenmesine olanak veren Anayasa'nın 126. maddesine göre mümkün bulunduğu,ancak, serbest bölgenin kurulması, yönetilmesi, işletilmesi, bir başka deyişlebölge ölçeğinde idari örgütlenme ve özel yönetim usulünün oluşturulmasının,Anayasa'nın 123. ve 126. maddelerinde belirtilen kanunilik ilkesi gereği,yasama organının yetki alanında, yasayla düzenlenebilecek bir konu olduğu, bunedenle itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 123. ve 126. maddelerine de aykırıolduğu, kuralın ayrıca Anayasa'nın vergi ödevini düzenleyen 73. maddesine deaykırı düştüğü belirtilerek iptali istenmiştir.

6.6.1985 günlü, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun bütününün(tüm maddelerinin) iptali için evvelce açılan dava, Anayasa Mahkemesi'nin6.10.1986 tarih ve E.1985/21, K.1986/23 sayılı kararı ile (RG.14.3.1987,Sayı:19400) reddedilmiştir.

Anayasa'nın 2. maddesinde öngörülen hukuk devleti ilkesi,yasaların kamu yararına dayanması ögesini içerdiği gibi, yasama organıtarafından konulacak kurallarda adalet ve hakkaniyet ölçülerinin gözönündetutulmasının gerekliliği, yine bu ilkenin doğal bir yansımasıdır. Bu ölçütlerise hukuk kurallarının korunmasında birbiriyle çatışan yararlarınuzlaştırılmasını zorunlu kılar. Aynı ilke uyarınca, Devlet organlarının görevve yetkilerinin bu çerçevede yasalarla belirlenmesi gerektiği kuşkusuzdur.

Türkiye'deki serbest bölgelerin diğer ülke serbest bölgeleriylerekabet edebilecek bir iktisadi yapıya sahip olabilmesi için, alınacak önlemlerve yapılacak düzenlemelerin, bu bağlamda serbest bölgelerin kurulacağı yerlerile sınırlarının, dolayısıyla alanının tespiti, serbest bölgelerinkurulmalarının ve işletilmelerinin kamu kurum ve kuruluşları yerine yerli veyabancı tüzelkişilere bırakılmasına izin verilmesi ya da gerektiğinde izningeri alınmasının tamamıyla zamana, tekniğin ve ekonominin gereklerine görebelirlenmesi gereken bir sorun niteliği göstermesi karşısında, BakanlarKurulu'nun, kendisine bu konuda tanınan yetkiyi yasanın amaç ve kapsamının yeraldığı 1. maddeyle çizilen çerçeve içinde kalmak ve başta Anayasa olmak üzere,yürürlükteki diğer mevzuat hükümlerini de dikkate almak suretiyle kullanmakdurumunda olacağı bir gerçektir.

3218 sayılı Yasa ile yasakoyucunun yabancı sermaye ve teknolojigirişiminin hızlandırılmasını, ihracat için yatırım ve üretimin arttırılmasınıamaçladığı, başta ekonominin girdi ihtiyacı olmak üzere, bu bölgelerinkurulmasıyla gözetilen amaca ulaşılabilmesinin, iptali istenen kuraldabelirtildiği biçimde, esnek ve zamana, gelişen koşullara uyumu öngören birdüzenlemeyle mümkün olabileceği gözetildiğinde ve hukuk devleti ilkesininaçıklanan somut yansımaları dikkate alındığında, kuralın Anayasa'nın 2.

maddesine aykırı bir yönü görülmemiştir. Kaldı ki, BakanlarKurulu'nun serbest bölgelere ilişkin kararlarının idari yargı denetimine açıkolduğu, böylelikle hukuk devletinin vazgeçilmez koşullarından birisi olanidarenin yargısal denetiminin yapılacağı da tartışmasızdır.

Anayasa'nın 7. maddesine göre, yasama organı Anayasal sınırlariçinde kalmak kaydıyla, herhangi bir alanı düzenleme yetkisine sahipbulunmaktadır. Ekonomik olayların niteliği, gelişen koşul ve durumlara göre sıksık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etmezorunluluğu, yasama organının yapısı ve işleyiş biçimi yasama organının yürütmeorganını yetkilendirmesini gerekli kılabilir. Bu gibi durumlarda yasama organı,temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkinhususları yürütmeye bırakabilir. İtiraz konusu kurala bu açıdanyaklaşıldığında; serbest bölgelerin yer ve sınırlarının hangi yöntem izlenerekkurulacağı, serbest bölgeyi kuracak kamu veya özel kuruluşun ne şekildebelirleneceği, serbest bölgenin yönetim usul ve esaslarının ne olacağı,işletici kuruluşun idareyle ve bölgede faaliyette bulunanlarla ilişkileri gibihususların zamana, günün koşullarına, yabancı devletlerin uygulamalarına göresık sık değişebilecek teknik konular olduğu düşünülerek, yasakoyucu tarafındankanunla 3218 sayılı Yasa'nın amacının yer aldığı 1. maddesiyle çizilen yasalçerçeve içinde kalmak suretiyle ve yürürlükteki diğer yasal kurallara aykırıolmamak üzere, Bakanlar Kurulu'na yasayla tanınan yetki, yasama yetkisinindevri şeklinde nitelendirilemez.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 7.maddesine aykırı bir yönü görülmemiştir.

İtiraz başvurusunda; kuralın Anayasa'nın 73. maddesine de aykırıdüştüğü öne sürülmüştür. Anayasa'nın 73. maddesinde vergi ve benzeri maliyükümlülüklerin kanunla konulacağı ve kaldırılacağı hükme bağlanmaktadır.İtiraz konusu 2. madde ile Bakanlar Kurulu'na verilen yetki, doğrudan malimükellefiyet ya da muafiyet tesis edecek bir yetki olmayıp, serbest bölgekurulmasına ilişkin bir düzenleme yetkisidir. Bu nedenle, itiraz konusu 2.maddenin Anayasa'nın 73. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

Anayasa'nın 123. maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyleilgili temel ilke düzenlenmekte, 126. maddede ise merkezi idare ile ilgilikurallar yer almaktadır. Serbest bölgelerin ekonomik yönden ifade ettiklerianlam, 3218 sayılı Yasa düzenlemesi ile güdülen genel amaç, hukuki ve teknikyönden statüleri dikkate alındığında, itiraz konusu kuralın, Anayasa'nın 123.ve 126. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu 3218 sayılı Serbest BölgelerKanunu'nun 2. maddesi Anayasa'ya aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

Fazıl SAĞLAM bu görüşe katılmamıştır.

VI. SONUÇ

6.6.1985 günlü, 3218 sayılı “Serbest Bölgeler Kanunu”nun 2.maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, FazılSAĞLAM'ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 29.12.2004 gününde karar verildi.

KARŞIOY YAZISI

Serbest Bölgeler Kanunu'nun itiraz konusu 2. maddesi BakanlarKurulu'nu Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye veserbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçekveya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine izin vermeye yetkilikılmaktadır.

Serbest bölgelerin yasa ile düzenlenmesi gereken bir konuolduğunda kuşku yoktur. Yasa'da düzenleniş biçimi ile serbest bölge, ülkedekihukuk düzeninin ve devlet egemenliğinin önemli unsurlarının dışına çıkarılmışbir alandır. Örneğin devlet bu bölgede fiyat standart ve kalite kontrolündenvazgeçmekte (4/2), arazinin kullanımı, yapı ve tesislerin projelendirilmesi,kurulması ve kullanılmasıyla ilgili diğer bütün izinler ve ruhsatlar bölgemüdürlüğünce verilip denetlenmekte (5/3), bölge gümrük dışında tutulmakta(6/1), gümrük ve kambiyo mükellefiyetine dair mevzuat hükümleriuygulanmamaktadır (6/2). Yine bu bölgede hangi defter ve belgelerin zorunluolacağı Vergi Usul Kanunu'na tabi olmaksızın Maliye Bakanlığı'ncadüzenlenmektedir (6/3). Ayrıca Yasa'da belli kanunlar ile diğer kanunların buYasa'ya aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmektedir. (1580 sayılıBelediye Kanunu'nun 15 inci maddesinin 5, 22, 25, 32 ve 47 nci bentleri dışındakalan hükümleri, 5682 sayılı Pasaport Kanunu, 5683 sayılı YabancılarınTürkiyede Seyahat ve İkâmetleri Hakkında Kanun ile 2007 sayılı Türkiyedeki TürkVatandaşlarına Tahsis Edilen Sanat ve Hizmetler Hakkındaki Kanun ile ek vedeğişiklikleri; 6224 sayılı Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu; 2677 sayılı SivilHava Meydanları, Limanlar ve Sınır Kapılarında Görev ve Hizmetlerin YürütülmesiHakkında Kanun)

İtiraz konusu kuralda Bakanlar Kurulu'na verilen yetkilere ilişkintemel ilkeler, yeterli bir genel çerçeve ve sınır yer almış değildir. Bueksiklik nedeniyle yargısal denetimin güçleştiğinin Danıştay Dava DaireleriGenel Kurulu gibi kendi alanında en üst derecedeki bir yargı organıncabelirtilmiş olması dikkat çekicidir. Gerçekten de Yasa yargısal denetimisağlayacak bir yeterliğe, somutluğa sahip değildir. Böyle bir bölgenin yer vesınırlarını belirleme, bölgenin kamu ya da özel kişilerce kurulup işletilmesiizin verme yetkisinin yasada yeterli ilke, çerçeve ve sınır koymaksızınBakanlar Kurulu'na verilmesi yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğundanitiraz konusu kuralın iptali gerekir. Açıklanan nedenlerle davanın reddineilişkin çoğunluk kararına katılmıyorum.

Full & Egal Universal Law Academy