Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2002/60, K.2002/97 Sayılı Karar - 22/10/2002

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2002/60

Karar Sayısı: 2002/97

Karar Günü: 22.10.2002

Resmi Gazete tarih sayı: 27.03.2003/25061

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 20.12.2000 günlü, 4611sayılı "2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 7. maddesi ile 68. maddesinin(g) fıkrasının 5. bendinin, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerineaykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Telekomünikasyon Kurumu'nun 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7.maddesinin uygulanmasıyla ilgili Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği'nin iptaliistemiyle açtığı davada, Bütçe Kanunu'nun 7. maddesi ile 68. maddesinin (g)fıkrasının 5. bendinin Anayasa'ya aykırılık savını ciddî bulan Danıştay OnuncuDairesi iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları

2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu kuralları şöyledir:

1- "MADDE 7 . - Genel bütçeli daireler,katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeler, fonlar,bütçenin yatırım ve transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar ile özelkanunla kurulmuş diğer kamu kurum ve kuruluşları (kamu iktisadi teşebbüsleri vebağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirme kapsamına veyaprogramına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler özel kanunlakurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kefalet ve yardımlaşmasandıkları hariç), kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütünkaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankasınezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden vadesiz hesaplardatoplarlar.

Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemelerini bu hesaplardanyaparlar.

İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlaryukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden bizzat sorumludurlar.

Bu maddenin uygulanması ile ilgili esas ve usulleri belirlemeye,kaynaklar ve kurumlar itibariyle istisnalar getirmeye Hazine Müsteşarlığınınbağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerine Başbakanyetkilidir."

2- "MADDE 68.- ...

g) ...

5. Muhtelif kanunların bu Kanunun 7'nci maddesine aykırıhükümleri...

2001 Malî Yılında uygulanmaz"

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında Anayasa'nın 87., 88., 161. v e162. maddelerinedayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN,Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Nurettin TURAN, AyselPEKİNER, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Enis TUNGA'nınkatılmalarıyla 17.4.2002 günü yapılan ilk inceleme toplantısında; "dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriylediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Sınırlama Sorunu

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesine göre,Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yolunabaşvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ilesınırlıdır.

İtiraz yoluna başvuran Danıştay Onuncu Dairesi'nin bakmakta olduğudavada uygulayacağı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, genelbütçeli daireler, katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, dönersermayeler, fonlar, bütçenin yatırım ve transfer tertibinden yardım alan kuruluşlarile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerindekiveya tasarrufları altında bulunan bütün kaynaklarını T.C. Merkez Bankası veyaT.C. Ziraat Bankası nezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsindenvadesiz hesaplarda toplayacakları öngörülmektedir.

Madde kapsamına, hukuksal yapıları farklı kamu kurum vekuruluşları alınmıştır. Oysa, dava "Kamu Haznedarlığı GenelTebliği"nin iptali için özel bütçeli bir kuruluş olan TelekomünikasyonKurumu adına açıldığından, 2001 Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesiyle 68.maddesinin (g) fıkrasının 5. bendine ilişkin esas incelemenin "özelbütçeli kuruluşlar"dan "Telekomünikasyon Kurumu" yönündenyapılmasına karar verilmiştir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarınındiğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyleilgili olmayan hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 2001 Malî Yılı BütçeKanunu'nun 7. maddesi ile 68. maddesinin (g) fıkrasının 5. bendinin iptaledilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, kamu iktisadîteşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirmekapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler, özelkanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile kefalet veyardımlaşma sandıkları kapsam dışı bırakılarak kimi kamu kurum vekuruluşlarının bütçelerinde veya tasarrufları altında bulunan tüm kaynaklarınıT.C. Merkez Bankasında veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankasında adlarınaaçtıracakları Türk Lirası cinsinden vadesiz hesapta toplayacakları, tahakkuketmiş ödemelerini bu hesaptan yapacakları ve maddenin uygulanmasıyla ilgiliesas ve usulleri belirlemeye de Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan veMaliye Bakanı'nın müşterek teklifi üzerine Başbakanın yetkili olduğubelirtilmiştir. Bütçe Kanunu'nun 68. maddesinin (g) fıkrasının 5. bendi ile de"muhtelif kanunların bu kanunun 7. maddesine aykırı hükümleri"nin2001 malî yılında uygulanmayacağı öngörülmüştür.

Anayasa'nın 87. maddesindeTürkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasatasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyladiğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangibir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine vekaldırılmasına olanak yoktur.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininBüyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanmasıdüzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddedeayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesindeayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelirazaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne gerigönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, BakanlarKurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisiverilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmekte,gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcutkanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümlergetirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir.Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyladeğiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmişbir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek bir kuralıkapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi de bütçeyiaçıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarakdeğerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgilihükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecekdeğişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmetialanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasayerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu türyasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçeyasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçeyasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içindebütünleştirmektir.

Özel bütçeli kuruluşlar arasında yer alan Telekomünikasyon Kurumu'nungelirleri 27.1.2000 tarih ve 4502 sayılı Kanun'un 14. maddesi ile değişik 2813sayılı Telsiz Kanunu'nun 5. maddesinde belirtilmekte, maddenin son fıkrasındada, Kurumun gelir ve harcamalarına ilişkin usul ve esasların yönetmelikledüzenleneceği öngörülmektedir. 4502 sayılı Kanunla değişik 2813 sayılı Kanun'un7. maddesi ile 27. maddesinde kurumun gelir ve gider hesaplarına ilişkinhükümler yer almaktadır. Buna göre, malî konularda uygulanacak usul veesasların kurum tarafından belirleneceği anılan hükümlerle öngörülmüşkenTelekomünikasyon Kurumu'nun bütçesindeki veya tasarrufu altındaki bütünkaynaklarını itiraz konusu kurallarla TC. Merkez Bankası veya TC. ZiraatBankasında açılacak Türk Lirası cinsinden vadesiz hesaba yatırma zorunluluğunungetirilmesi, anılan bütçe yasasıyla diğer yasalarda değişiklik yapılmasınaneden olduğundan, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır. Bunedenle itiraz konusu kuralların iptali gerekir.

VI- SONUÇ

20.12.2000 günlü, 4611 sayılı "2001 Mali Yılı BütçeKanunu"nun 7. maddesi ile 68. maddesinin (g) fıkrasının 5. bendinin, özelbütçeli kuruluşlar arasında yer alan "Telekomünikasyon Kurumu"yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 22.10.2002 günündeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.