Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2003/28, K.2003/42 Sayılı Karar - 22/05/2003

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2003/28

Karar Sayısı : 2003/42

Karar Günü : 22.5.2003

Resmi Gazete tarih/sayı: 16.03.2004/25404

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Beşinci Daire

İTİRAZIN KONUSU : 10.7.1987 günlü, 285 sayılıOlağanüstü Hal Bölge Valiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 425sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yeniden düzenlenen 7. maddesinin,Anayasa'nın 2., 5., 6., 7., 13., 15., 121. ve 125. maddelerine aykırılığısavıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Davacının, 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca olağanüstühal bölgesi dışında bir ilde görevlendirilmesine ilişkin işlemin iptaliistemiyle açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğukanısına varan Danıştay Beşinci Daire iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

10.7.1987 günlü, 285 sayılı "Olağanüstü Hal Bölge Valiliğiİhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 425 sayılı KHK ile yenidendüzenlenen itiraz konusu 7. maddesi şöyledir:

"Madde 7- Bu Kanun HükmündeKararname ile Olağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilerin kullanılması ileilgili idari işlemler hakkında iptal davası açılamaz."

B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları

Başvuru kararında itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 5., 6.,7., 13., 15., 121. ve 125. maddelerine aykırılığı ileri sürülmüş, 91. maddesiise Mahkememizce ilgili görülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ,Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU,Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Enis TUNGA ve Mehmet ERTEN'inkatılmalarıyla 22.5.2003 günü yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle,Anayasa'nın 121. maddesinin üçüncü fıkrasına dayanılarak çıkarılan 425 sayılıKanun Hükmünde Kararname ile yeniden düzenlenen itiraz konusu kuralın,Anayasa'nın 148. maddesinin birinci fıkrası gereğince Anayasa Mahkemesi'nindenetimi dışında tutulan bir kural niteliği taşıyıp taşımadığının saptanmasıgerekmiştir.

Anayasa'nın 121. ve 122. maddelerinde olağanüstü hal, sıkıyönetim,seferberlik ve savaş hallerinde Cumhurbaşkanı'nın başkanlığında toplananBakanlar Kurulu'nun "olağanüstü halin" veya "sıkıyönetimin"gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnameler çıkarabileceği; bukararnamelerin Resmî Gazete'de yayımlanacağı ve aynı gün Türkiye Büyük MilletMeclisi'nin onayına sunulacağı, bunların Meclis'ce onaylanmasına ilişkin süreve usulün İçtüzük'te belirleneceği öngörülmekte, Anayasa'nın 148. maddesininbirinci fıkrasının son cümlesinde de "... olağanüstü hallerde, sıkıyönetimve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esasbakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde davaaçılamaz", 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 19. maddesinde ise "Olağanüstü hallerde, sıkıyönetim vesavaş hallerinde Anayasanın 121 ve 122 nci maddeleri gereğince çıkarılan kanunhükmünde kararnamelere karşı şekil ve esas bakımından iptal davası açılamaz vemahkemelerde Anayasaya aykırılık iddiası ileri sürülemez" denilmektedir.

Ancak, Anayasa'nın 121. ve 122. maddelerine göre çıkarılanKHK'lerin Anayasa Mahkemesi'nin denetim alanı dışında kalabilmesi için yalnızisimlerinin farklı olması ve düzenlenmelerinin değişik usul ve esaslara bağlıtutulması yetmez, içeriklerinin de olağanüstü hal ve sıkıyönetimin gereklikıldığı konularla sınırlı tutulması gerekir. Bu nedenle, içeriğinebakılmaksızın sadece olağanüstü hal veya sıkıyönetimin devamı süresince özelbir usul uygulanarak çıkarıldığı ve buna bağlı olarak isimlendirildiği için birKHK'nin bu tür düzenleyici işlem olduğu kabul edilemez.

Öte yandan, olağanüstü hal ve sıkıyönetim süresinceCumhurbaşkanı'nın başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu'na Anayasa'nın 121. ve122. maddeleriyle tanınan KHK çıkarma yetkisi, kuşkusuz, sadece bu kurallarladeğil Anayasa'nın konuya ilişkin diğer düzenlemeleriyle de sınırlıdır. Busınırların aşılması durumunda sözkonusu KHK'lerin veya kimi kurallarınınAnayasa'da "Olağanüstü yönetim usulleri" bağlamında öngörülen kanunhükmünde kararnameler kapsamında değerlendirilemeyeceği, ancak Anayasa'nın 91.maddesine göre olağan KHK'lerin hukuksal rejimine bağlı tutulabileceği açıktır.

Anayasa'nın "Yargı yolu" başlıklı 125. maddesinin ilkfıkrasında, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açıkolduğu; beşinci fıkrasında, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veyaimkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olmasışartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenindurdurulmasına karar verilebileceği; altıncı fıkrasında da, kanunun, olağanüstühallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca millî güvenlik, kamudüzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesinisınırlayabileceği belirtilmektedir. Buna göre, madde ile açıkça yargısaldenetimine izin verilmeyenler dışında idari işlemlere karşı dava açma hakkıhiçbir halde engellenemeyecek, ancak sayılan durumlar nedeniyle yalnızyürütmenin durdurulması kararı verilmesi sınırlanabilecektir. Oysa, 285 sayılıOlağanüstü Hal Bölge Valiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 425sayılı KHK ile yeniden düzenlenen itiraz konusu 7. maddesinde, "Bu KanunHükmünde Kararname ile Olağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilerinkullanılması ile ilgili idari işlemler hakkında iptal davası açılamaz"denilerek bu işlemlere karşı dava açma hakkı ortadan kaldırılmış, böyleceAnayasa'nın olağanüstü yönetim usulü bağlamında öngörmediği bir yetkikullanılmıştır.

Bu durumda, itiraz konusu kuralın olağanüstü halle ilgili birdüzenleme olduğunun kabulü olanaklı bulunmadığından olağan KHK kuralı olarakdeğerlendirilmesi gerekir.

Açıklanan nedenlerle, 10.7.1987 günlü, 285 sayılı "OlağanüstüHal Bölge Valiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 425 sayılıKanun Hükmünde Kararname ile yeniden düzenlenen 7. maddesinin, Anayasa'nın 121.maddesinin üçüncü fıkrasına göre çıkarılan ve 148. maddesinin birincifıkrasında da şekil ve esas bakımından Anayasa'ya aykırılığı savıyla AnayasaMahkemesi'nde dava açılamayacağı öngörülen bir kanun hükmünde kararname kuralıolmadığı sonucuna varılarak dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Ali HÜNER, Ertuğrul ERSOY ileTülay TUĞCU'nun karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişki rapor, itiraz konusukanun hükmünde kararname kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kurallarıve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 5., 6.,7., 13., 15., 121. ve 125. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Ancak,2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri HakkındaKanun'un 29. maddesine göre Anayasa Mahkemesi, kanunların, kanun hükmündekararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün Anayasa'yaaykırılığı hususunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmayamecbur değildir. Anayasa Mahkemesi taleple bağlı kalmak kaydıyla başka gerekçeile de Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir.

Bu nedenle, kural Anayasa'nın 91. maddesi yönünden deincelenmiştir.

Anayasa'nın 91. maddesinin ilk fıkrasında Türkiye Büyük MilletMeclisi'nin, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebileceği;ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevlerin kanunhükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği; ikinci fıkrasında da yetkikanununun, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını,ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıpçıkarılamayacağını göstereceği öngörülmüştür. Buna göre, olağan KHK'lerinöncelikle bir yetki yasasına dayanılarak çıkarılmaları gerekmektedir.

285 sayılı KHK'nin 425 sayılı KHK ile yeniden düzenlenen ve olağanKHK kuralı olarak değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varılan itiraz konusu 7.maddesi ise bir yetki yasasına dayanmadığından Anayasa'nın 91. maddesineaykırıdır. İptali gerekir.

Samia AKBULUT, Ali HÜNER, Ertuğrul ERSOY ve Tülay TUĞCU bugörüşlere katılmamışlardır.

Anayasa'nın 91. maddesine aykırı bulunarak iptal edilen kuralın,başvuru kararında ileri sürülen diğer Anayasa kuralları yönünden incelenmesinegerek görülmemiştir.

VI- SONUÇ

10.7.1987 günlü, 285 sayılı "Olağanüstü Hal Bölge Valiliğiİhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 425 sayılı Kanun HükmündeKararname ile yeniden düzenlenen 7. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, Samia AKBULUT, Ali HÜNER, Ertuğrul ERSOY ile Tülay TUĞCU'nunkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 22.5.2003 gününde karar verildi.

KARŞIOYYAZISI

Dava 10.7.1987 günlü, 285 sayılı Olağanüstü Hal Bölge Valiliğiİhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 425 sayılı Kanun HükmündeKararname ile yeniden düzenlenen 7. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı ilerisürülerek iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasa'nın 121. maddesinin üçüncü fıkrası Cumhurbaşkanınınbaşkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu'na bir yetki yasasına dayanmaksızınolağanüstü halin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararname çıkarmayetkisi tanımakta, aynı fıkra bu nitelikteki kanun hükmünde kararnamelerinResmi Gazete'de yayımlandığı gün Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin onayınasunulacağını öngörmektedir.

Bu tür bir Kanun Hükmünde Kararname hazırlanırken Anayasa'nın 15.maddesinde belirtilen, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklerin ihlâ ledilmemesine, temel hak ve özgürlüklerin durumun gerektirdiği ölçüdekısıtlanmasına, yaşama hakkına, maddî ve manevîvarlığın bütünlüğüne, din,vicdan, düşünce ve kanaatleri açıklamaya zorlamamaya, suçsuzluk karinesineuyulması gibi evrensel ilkelerin Bakanlar Kurulunca gözardı edilmemesi asıldırve hukuk devleti olmanın koşullarındandır.

Bununla birlikte Anayasa'nın 148. maddesinde Anayasa Mahkemesi'ningörev ve yetkileri belirtilirken olağanüstü hallerde sıkıyönetim ve savaşhallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımındanAnayasa'ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesi'nde dava açılamazdenilmektedir. Bu hükme göre Yasama Meclisine sunulmuş ancak onaydan geçmemişbu nedenle yasalaşamamış bir Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde KararnamesininAnayasal denetimi olanaklı görülmemektedir.

Yürütmenin Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnamesini TürkiyeBüyük Millet Meclisi'ne derhal sunarak yasalaşmasını sağlaması ona Anayasanın121. maddesi ile verilen bir görevdir. Böylece yasalaşan kanun hükmündekararnamelerin anayasal denetimi de olanaklı hale gelecektir. İncelediğimizkanun hükmünde kararnameler de bu gerek yerine getirilmeyerek yargı denetimidışına çıkarıldığı, Anayasa hükümlerine uyulmadığı bir gerçek ise de AnayasaMahkemesi de benzer bir tutumla Anayasa'nın 148. maddesini gözardı edemez.

Ancak Anayasa Mahkemesi Anayasa'ya uygunluk denetimi yapması içinönüne getirilen yasa veya kanun hükmünde kararnamenin hukuksal niteliğini budüzenlemelere verilen adla bağlı kalmaksızın belirlemek olanağına sahiptir. Bunedenle Anayasa Mahkemesi Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnamesi adı altındayapılan düzenlemelerin Anayasa'nın öngördüğü ve Anayasa'ya uygunluk denetiminebağlı tutmadığı gerçekten bir Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnamesiniteliğinde olup olmadığını, zaman, yer ve metnin içeriği bakımından incelemekve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden Anayasa'ya uygunluk denetimiyapmak zorundadır. Çünkü Anayasa'nın 148. maddesi yalnızca olağanüstü hal kanunhükmünde kararnamesi niteliğinde olan düzenlemeler yönünden anayasal denetimyapılmasına engel oluşturur.

İtiraz konusu 10.7.1987 günlü 285 sayılı Olağanüstü Hal BölgeValiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 425 sayılı Kanun HükmündeKararname ile değiştirilen 7. maddesi "Bu Kanun Hükmünde Kararname ileOlağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilerin kullanılması ile ilgili idariişlemler hakkında iptal davası açılamaz" biçimindedir. Bu hükmünolağanüstü hal valisinin aldığı önlemlerin hızlı ve etkin bir biçimdeuygulanması amacına yönelik olduğu açıktır. Her ne kadar hükmün hukuk devletiilkesi ve Anayasa'nın 125. maddesi ile bağdaştırılması mümkün değilse de itirazkonusu kuralın, biçim ve öz bakımından Anayasa'ya aykırılığı savıyla AnayasaMahkemesi'ne dava açılamayacağı öngörülen Anayasa'nın 148. maddesi kapsamındabir olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi olduğu kuşkusuzdur.

Belirtilen nedenlerle, iptal isteminin Mahkeme'nin yetkisizliğinedeniyle reddi gerektiği görüşüyle karara katılmıyoruz.