Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2003/9, K.2004/47 Sayılı Karar - 01/04/2004

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas ayısı : 2003/9

Karar Sayısı : 2004/47

Karar Günü : 1.4.2004

Resmi Gazete tarih:05.11.2004/25634

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN :Danıştay Onuncu Dairesi

İTİRAZIN KONUSU :A- 12.12.2001 günlü, 4726sayılı “2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 56. maddesinin (b) fıkrasınınAnayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine;

B- 7.2.2002 günlü, 4745 sayılı “Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluşve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, Devlet Memurları Kanunu,Harcırah Kanunu ile Genel Kadro Usulü Hakkında Kanun Hükmünde KararnamedeDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 7. maddesiyle 10.8.1993 günlü, 491 sayılıKanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek Madde 8'in Anayasa'nın 2., 10. ve 73.maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Çanakkale Liman Başkanlığı tarafından Denizcilik Müsteşarlığı'ndanaldığı izin çerçevesinde Çanakkale Akçansa İskelesi'nde kılavuzluk ve römorkajhizmeti veren şirketin 2001 ve 2002 yılları içerisinde elde ettiği aylık gayrısafi hasılatının %6,5'luk kısmını ilgili saymanlığa yatırmasına ilişkinÇanakkale Liman Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılan davada, itirazkonusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay 10. Dairesiiptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları

1- 4726 sayılı 2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 56. maddesininitiraz konusu (b) fıkrası şöyledir :

“b) Kılavuzluk ve römorkaj hizmetleri vermekte olan kamu ve özelkurum ve kuruluşların bu hizmetlerinden elde ettikleri aylık gayrisafihasılattan yüzde altıbuçuk (% 6.5) oranında pay alınır. Bu pay, en geç tahsiledildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılanmiktarın yarısı bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilir. Diğer yarısıDenizcilik Müsteşarlığı'nın merkez ve taşra birimlerinin faaliyetleriningerektirdiği personel hariç her türlü harcamalarında kullanılmak üzere, buMüsteşarlık bünyesindeki döner sermaye bütçesi hesabına aktarılır.”

2- 4745 sayılı Yasa'nın 7. maddesiyle 491 sayılı Kanun HükmündeKararname'ye eklenen itiraz konusu Ek Madde 8 şöyledir;

“Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti vermekte olan kamu kurum veözel kuruluşların, elde ettikleri aylık gayrisafi hasılattan %6,5 oranında payalınır. Bu tutarın %10'a kadar artırılmasına veya %3'e kadar indirilmesineBakanlar Kurulu yetkilidir. Bu pay, en geç tahsil edildiği ayı takip eden aysonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılan miktarın yarısı DenizcilikMüsteşarlığının merkez ve taşra birimlerinin faaliyetlerinin gerektirdiği hertürlü harcamada (personel harcamaları hariç) kullanılmak üzere DenizcilikMüsteşarlığı Döner Sermaye İşletmesi bütçesine aktarılır.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında itiraz konusu kuralların Anayasa'nın 2., 10.,73., 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN,Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Aysel PEKİNER,Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Enis TUNGA ve Mehmet ERTEN'inkatılımlarıyla 4.2.2003 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri vediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- 4726 Sayılı 2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 56. Maddesinin (b)Fıkrasının İncelenmesi

4726 sayılı “2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 56. maddesinin (b)fıkrası Anayasa Mahkemesi'nin 16.4.2003 günlü, E.2003/24, K.2003/35 sayılıkararı ile iptal edildiğinden, bu konuda yeniden karar verilmesine gerekolmadığı yolunda karar verilmesi gerekmektedir.

B- 491 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye 4745 Sayılı Yasa'nın 7.Maddesiyle Eklenen Ek Madde 8'in İncelenmesi

Dava dilekçesinde, 4745 sayılı Kanun'un Ek 8. maddesindekılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti vermekte olan kamu kurum ve özelkuruluşların, elde ettikleri aylık gayrisafi hasılattan % 6,5 oranında payalınacağına ilişkin düzenlemenin, kanunkoyucunun sadece konusunu belirterek birmali yükümün ilgililere yükletilmesine onay vermesinin kanunla konulmuşsayılması için yeterli olmadığı, mali yükümlerin matrah ve oranları, tarh vetahakkuku, tahsil usulleri, yaptırımları, zamanaşımı, yukarı ve aşağı sınırlarıgibi çeşitli yönlerinin yasayla yeterince sınırlandırılmamışsa, kişilerinsosyal, ekonomik ve temel haklarını etkileyecek keyfi uygulamalara yolaçabileceği, Anayasa'nın 73. maddesindeki verginin adaletli ve dengeli dağılımıve mali güce göre alınması ilkesinin, mali yükümler açısından da aynı şekildeele alınmasını gerektirdiğinden, elde edilen aylık gayrisafi hasılat üzerinden% 6,5 oranında pay ayrılmasını düzenleyen kuralın, Anayasa'nın 2., 10. ve 73.maddelerine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür.

Ek 8. madde ile kılavuzluk ve römorkaj hizmeti vermekte olan özelve kamu kuruluşlarından bu hizmetlerden elde ettikleri aylık gayri safihasılatın %6.5'i oranında pay alınacağı, bu tutarın % 10'a kadar artırılmasınaveya % 3'e kadar indirilmesine Bakanlar Kurulu'nun yetkili olduğu ve bu payınen geç tahsil edildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığayatırılacağı, yatırılan miktarın yarısının Denizcilik Müsteşarlığı'nın merkezve taşra birimlerinin faaliyetlerinin gerektirdiği her türlü harcamada,(personel harcamaları hariç) kullanılmak üzere Denizlik Müsteşarlığı DönerSermaye İşletmesi bütçesine aktarılacağı öngörülmüştür.

İtiraz konusu kuralın Anayasal denetiminin yapılabilmesi içinöncelikle bu madde ile alınması öngörülen payın hukuksal niteliğinin saptanmasıgerekmektedir.

Vergi; kamu giderlerini karşılamak amacıyla yasalarla gerçek vetüzelkişilere malî güçlerine göre getirilen bir yükümlülüktür. Belirli birhizmetten doğrudan yararlanma karşılığı olmayan vergi tüm kamu hizmetleri içinyapılan giderlere ortak katılma payıdır.

Harç; kimi kamu hizmetlerinden yararlanmanın karşılığı olaraktahsil edilen kamu gelirleridir. Ödenen vergiler bakımından, vergimükelleflerinin bireysel bir hizmet ya da karşılık talep etme haklarınınbulunmamasına karşın, harçlar belirli bir kamu hizmetinden yararlanmanın (tapu,pasaport gibi) karşılığıdır.

Resim; bir iş ya da faaliyetin yapılmasına yetkili kuruluşlartarafından izin verilmesi dolayısıyla yapılan bir ödeme şeklinde tanımlandığıgibi harca benzer biçimde kamu kuruluşlarında görülen hizmetin ve yapılangiderlerin karşılığı olarak yalnız o işle ilgili gerçek ve tüzelkişilerden sağlanangelirler şeklinde de açıklanmaktadır.

Vergi, resim, harç benzeri malî yükümlülük ise; kişilerden yapılankamu hizmetleri karşılığında ya da bir hizmet karşılığı olmaksızın kamu gücünedayanılarak alınan paralardır. Benzeri malî yükümlülük kimi zaman vergi, harçve resim'in özelliğini ayrı ayrı yansıtırken kimi zaman da verginin harç veresim'in ortak öğelerini taşıyabilir.

Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin ortaközellikleri, yasayla konulmaları ve kamu gücüne dayanılarak gerektiğinde zorlaalınmalarıdır.

Vergiler dışındaki malî yükümlülüklerde kısmen de olsa karşılık veyararlanma ilkesi geçerli olur. Çünkü bu yükümlülüklere konu olan hizmetlerdenkişilerin yararlandırılması, bu bağlamda malî bir karşılığa dayandırılabilmesiolanağı vardır.

İdareden alınan izin çerçevesinde yürütülen kılavuzluk ve römorkajhizmetlerinden elde edilen gelirin aylık gayri safi tutarının belli biryüzdesinin Devlet payı olarak alınması şeklindeki itiraz konusu kurallaöngörülen yükümlülük, vergi kavramı ile birebir örtüşmeyen, bir izne dayalıfaaliyetten alınması nedeniyle resme, genel bütçeli idare saymanlıklarıncatahsil edilerek yarısının genel kamu hizmetleri için kullanılması ve diğeryarısının da kendisi de genel bütçeli idare olan Denizcilik Müsteşarlığıbünyesinde faaliyet gösteren Denizcilik Müsteşarlığı Döner Sermaye İşletmesi'neaktarılması nedeniyle de vergiye benzemektedir. Kamu gücüne dayalı olarak, tektaraflı bir iradeyle ve gereğinde zorla alınan söz konusu pay, belirtilenözellikleriyle“benzeri malî yükümlülük”kavramı içindedeğerlendirilebilecek bir kamu geliri niteliği taşımaktadır.

Anayasa'nın “Vergi Ödevi” başlığını taşıyan 73. maddesinin birincifıkrasında, “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergiödemekle yükümlüdür.” denilerek, verginin “genel olması” ile “malî güce göre vekamu giderlerini karşılamak üzere” alınması öngörülmüştür.

Vergide genellik ilkesi, ayırım gözetilmeksizin herkesin eldeettiği gelir, servet ya da harcamalar üzerinden vergi ödemesidir. Malî gücegöre vergilendirme ise, verginin, yükümlülerin ekonomik ve kişisel durumlarınagöre alınmasıdır. Bu ilke, malî gücü fazla olanın, az olana oranla daha fazlavergi ödemesi gereğini belirler. “Malî güç”, Anayasa'da tanımlanmamaklabirlikte, genellikle ödeme gücü anlamında kullanılmaktadır. Kamu maliyesiyönünden gelir, servet ve harcamalar malî gücün göstergesidir. Verginin malîgüce göre alınması, aynı zamanda eşitlik ilkesinin vergilendirmede uygulamaaracıdır.

73. maddenin ikinci fıkrasında ise vergi yükünün adaletli vedengeli bir biçimde dağılımı öngörülmüştür. Vergilendirilecek alanların seçimive vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı için yükümlülerin kişiseldurumlarının yasalarda gözetilmesi gerekir. Sermaye iratlarının ücretlere görefarklı vergilendirilmesi, en az geçim indirimi, artan oranlı (müterakki)vergilendirme, çeşitli ayrıklık (istisna) ve bağışıklık (muafiyet)uygulamaları, vergi yükünün adalete uygun dağılımı ile malî güce görevergilendirmenin araçlarıdır.

73. maddenin üçüncü fıkrasında; vergi, resim, harç ve benzeri malîyükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağı kuralıyer almaktadır. “Vergilerin yasallığı” ilkesi olarak da nitelendirilen bu kuralgereği, vergilendirme yetkisi, yasama organına ait olup yürütme organının,yasal dayanağı olmadan bir idarî işlemle vergi koyma, değiştirme ve kaldırmayetkisi yoktur. 73. maddenin son fıkrasına göre, vergi, resim, harç ve benzerimalî yükümlülüklerin, muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkinhükümlerinde yasanın belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklikyapma yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir. Ancak, vergi ve maliyükümlülüklere ilişkin yasalarda, uygulamaya yönelik kuralların idaridüzenleyici metinlere bırakılması yasama organının takdir alanı içindedir.Yasakoyucu bu tür kuralları vergi yasalarında ayrıntılı düzenleyebileceği gibi,çerçevesini belirleyerek idari düzenlemelere de bırakabilir. Buna göre,Bakanlar Kurulu'na yetki verilirken alt ve üst sınırların vergi yasasında belirtilmesigerekir. Nitekim yürütme organına verilen yetki, vergilendirmenin temelöğelerine ilişkin olmayıp yasayla getirilen düzenlemeyi açıklayıcı vetamamlayıcı niteliktedir. Yürütme organı, vergilendirme tekniğine veayrıntılara ilişkin konuları düzenlerken vergi yasalarının sınırları içindekalmak zorundadır.

İtiraz konusu kural ile, kılavuzluk ve römorkörcülükhizmetlerinden elde edilen gelirin aylık gayrısafi tutarı üzerinden alınacakolan Devlet payı gösterilmekte ve Bakanlar Kurulu'na maddede belirtilen oranlararasında artırma ve indirme yetkisi verilmektedir. Böylece yasama organınca, bupayın konusu, yükümlüsü, miktarı, ödeme şekli ve süresi ile bu payı doğuranolay gibi öğeler belirlenmiş olmaktadır.

Gayrısafi hasılat ölçütü, sanayi, ticaret ile malî alanlarda vehizmet sektöründe faaliyet gösteren yükümlüler açısından değişik anlamlariçermektedir. Üretilen ve/veya piyasaya arzedilen mal ve hizmetlerin türü, içve dış rekabet ortamı, teknoloji düzeylerindeki farklılıklar, üretimdekullanılan girdilerin çeşitliliği, bazı mal ve hizmetlerin yasal veya fiilitekelini elinde bulunduran firmaların varlığı gibi sebeplerle “gayrısafihasılat” kavramının yükümlülerin malî güçlerini tam olarak yansıtmadığısöylenebilirse de mali gücün önemli bir göstergesi olduğu da yadsınamaz. Ayrıcasöz konusu payın belli bir hizmet karşılığında alındığı ve bunu ödeyenfirmaların aynı alanda hizmet vermeleri nedeniyle gayrisafi hasılatı oluşturangirdileri ile harcamalarını etkileyen faaliyetleri arasında temelde büyükfarklılıklar bulunmadığı gözetildiğinde, gayrisafi hasılat ölçütünün esasalınmasının mükellefler arasında mali yükün adaletli ve dengeli dağılımınaengel olmadığı, bu bağlamda eşitliği bozmadığı sonucuna varılmıştır. Kaldı ki,193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu'nun 40. maddesinde, işletme ile ilgili olmakşartıyla ödenmiş olan vergi, resim ve harçların o yıl ki safi kazancın tesbitedilmesinde gider olarak indirilmesi öngörülmüş olduğundan mali gücüngözetilmediği savı da dayanıksız kalmaktadır.

Bu nedenle yasakoyucunun düzenleme yetkisini gayrısafi hasılatıesas alarak kullanmasında Anayasa'nın 2., 10. ve 73. maddelerine aykırılıkyoktur. İptal isteminin reddi gerekir.

Tülay TUĞCU ve Fazıl SAĞLAM bu görüşe katılmamışlardır.

VI- SONUÇ

A- 12.12.2001 günlü, 4726 sayılı “2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun56. maddesinin (b) fıkrası, 16.4.2003 günlü, E. 2003/24, K. 2003/35 sayılıkararla iptal edildiğinden, İTİRAZ KONUSU KURAL HAKKINDA YENİDEN KARARVERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, OYBİRLİĞİYLE,

B- 7.2.2002 günlü, 4745 sayılı “Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluşve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, Devlet Memurları Kanunu,Harcırah Kanunu ile Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde KararnamedeDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 7. maddesiyle 10.8.1993 günlü, 491 sayılıDenizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun HükmündeKararname'ye eklenen Ek Madde 8'in Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazınREDDİNE, Tülay TUĞCU ile Fazıl SAĞLAM'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

1.4.2004 gününde karar verildi.

AZLIKOYU

Dava, 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve GörevleriHakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye 4745 sayılı Yasa ile eklenen Ek madde 8 inAnayasa'nın 2., 10. ve 73. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaliistemiyle açılmıştır.

İptali istenen Ek Madde 8 “Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetivermekte olan kamu kurum ve özel kuruluşların elde ettikleri aylık gayrisafihasılattan %6,5 oranında pay alınır. Bu tutarın %10'a kadar artırılmasına veya%3'e kadar indirilmesine Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bu pay, en geç tahsiledildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılanmiktarın yarısı Denizcilik Müsteşarlığının merkez ve taşra birimlerininfaaliyetlerinin gerektirdiği her türlü harcamada (personel harcamaları hariç) kullanılmaküzere Denizcilik Müsteşarlığı Döner Sermaye işletmesi bütçesine aktarılır.”hükmünü içermektedir.

Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, tüm eylem veişlemlerinin hukuka uygunluğunu başlıca koşul sayan, her alanda adaletli birhukuk düzeni kurmayı amaçlayan ve bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devletorganlarına egemen kılan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insanhaklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, hukukgüvenliği sağlayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde Anayasa'nın veyasakoyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olandevlettir.

Anayasa'nın Vergi Ödevi başlıklı 73. maddesinde de vergi resimharç ve benzeri mali yükümlülüklerin konulması değiştirilmesi vekaldırılmasında hukuk devletinde uyulması gereken ilkeler belirlenmiştir. Builkelerin temel amacı adaletli bir hukuk düzeni kurmaktır.

İtiraz konusu kuralla özel hukuk tüzel kişilerine bir kamuhizmetinin görülmesine izin verilmesinin karşılığı bu işten elde ettikleriaylık gayrisafi hasılattan belli bir oranda pay alınmaktadır. Anayasa'nın 73.maddesinin birinci fıkrasında herkesin mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlüolduğu kuralı, kamu alacağının tesbiti ve tahsilini yasakoyucunun mutlaktakdirine bırakmayan, hukuk devletinin gereklerine uyulması amacını sağlamayayönelik adil bir ölçüttür. Kuralın 73. maddenin birinci fıkrasında belirtilmişolması aynı madde kapsamındaki diğer kamu alacaklarının bu kuralın dışındakaldığı anlamına gelmez. O halde değinilen madde kapsamında mali yük olduğuAnayasa Mahkemesi kararıyla belirlenen pay'ın da mali güce göre alınmasıAnayasa'nın 2. ve 73. maddesi gereğidir.

Her ne kadar mali güç kavramının yasal bir tanımı bulunmamakta isede, belli bir mali güce ulaşmak için yapılan harcamalar mali güç dahiledilemez. Bu nedenle gayri safi hasılat yükümlülerin mali gücünü tam olarakyansıtamaz. Nitekim gerek vergi yasaları gerekse Anayasa Mahkemesi, bu günekadar gayrisafi hasılatı, mali gücü yansıtabilen bir ölçüt olarak kabuletmemiştir.

Belirtilen nedenlerle aylık gayrisafi hasılat üzerinden devletpayı alınması biçimindeki itiraz konusu kural Anayasa'nın 2 ve 73. maddelerineaykırıdır, iptali gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.