Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2004/115, K.2005/92 Sayılı Karar - 29/11/2005

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2004/115

Karar Sayısı : 2005/92

Karar Günü : 29.11.2005

Resmi Gazete Tarih-Sayısı : 07.02.2006 - 26073

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İdari DavaDaireleri Genel Kurulu

İTİRAZIN KONUSU: 24.12.2003 günlü, 5027sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 49. maddesinin (k) fıkrasının Anayasa'nın87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

9.4.2004 günlü, 417 sayılı Sağlık Bakanlığı'na Bağlı İkinci veÜçüncü Basamak Sağlık Kurumlarında Görevli Personele Döner SermayeGelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönerge'nin kimi madde, fıkra veibarelerinin iptali ve yürütmenin durdurulması talebiyle açılan davada,Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, dava konusu kuralın iptali içinbaşvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

5027 sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 49. maddesinin itirazkonusu (k) fıkrası şöyledir:

“k) 4.1.1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesininikinci fıkrasından sonraki hükümleri aşağıdaki şekilde uygulanır:

Personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden,14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin(A) bendine göre çalışanlardan döner sermaye biriminde görevli olan personelile bu birimde 10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeliolarak istihdam edilen sağlık personeline, mesai içi veya mesai dışı ayrımıyapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Bu ödemenin oranı ile usul ve esasları;personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı,performansı, serbest çalışıp çalışmaması ile muayene, ameliyat, anestezi,girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlaresas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığıncabelirlenir.

Yukarıdaki fıkraya göre personelin katkısıyla elde edilen dönersermaye gelirlerinden personele bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgilipersonelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme ve her türlütazminat (makam, temsil ve görev tazminatı hariç) toplamının; pratisyen tabipve diş tabiplerinden serbest çalışanlara % 300'ünü, serbest çalışmayanlara %500'ünü, uzman tabip, Tıpta Uzmanlık Tüzüğünde belirtilen dallarda bu tüzükhükümlerine göre uzman olanlar ve uzman diş tabiplerinden serbest çalışanlara %500'ünü, serbest çalışmayanlara %700'ünü, serbest çalışmayan klinik şef ve şefyardımcılarına %800'ünü, işin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğunbakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, kemikiliği nakil ünitesi ve acil servis gibi özellikli hizmetlerde çalışan sağlıkpersoneli için (tabipler hariç) % 200'ünü, diğer personele ise %l50'sinigeçemez. 10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli olarakistihdam edilen sağlık personeline yapılacak ek ödemenin tutarı ise aynıbirimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali sağlıkpersoneli esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme, hiçbirşekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez.

Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermaye işletmeleri; sağlıkhizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvikedilmesi, sağlık kurum ve kuruluşlarının kendi imkânlarıyla karşılayamadıklarıihtiyaçların giderilmesi, eğitim, araştırma ve geliştirme faaliyetlerinindesteklenmesi ve Bakanlık merkez teşkilatı kadrolarında 657 sayılı Kanunun 4üncü maddesinin (A) bendine göre görev yapan personele ek ödemede bulunulmasıamacıyla Bakanlıkça yapılacak giderlere iştirak etmek için aylık gayrisafihasılattan aylık tahsil edilen tutarın % 2'sini geçmemek üzere SağlıkBakanlığınca belirlenecek oranı Bakanlık Döner Sermaye Merkez Saymanlığıhesabına aktarırlar. Bu hesapta toplanacak tutarların dağılım ve sarfınailişkin kriterler ile personele yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarıMaliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir.Personele yapılacak ek ödemenin miktarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ekgösterge dahil) % 200'ünü geçemez. Ek ödeme miktarı; görev yapılan birim ve iş hacmi,görevin önem ve güçlüğü, çalışma süresi, personelin sınıfı, kadro unvanı,derecesi ve atanma biçimi gibi kriterler ile personele aylık ve özlük haklarıdışında ilgili mevzuatına göre yapılan diğer ilave ödemeler dikkate alınarakbelirlenir. Merkez teşkilatı kadrolarında görev yapan personele bu fıkrakapsamında yapılacak toplam ek ödeme, döner sermaye işletmelerinden carî yıldaaktarılan tutarın % 50'sini geçemez ve bu ödemeler gelir vergisine tâbitutulmaz.

Personelin katkısı ile elde edilen döner sermaye gelirlerinden, obirimde görevli personele yapılacak ek ödeme toplamı (ilgili birimin cariyıldaki), döner sermaye gelirinin % 50'sini aşamaz.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz başvurusunda Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerinedayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, MustafaBUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, TülayTUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fazıl SAĞLAM, A.Necmi ÖZLER ve SerdarÖZGÜLDÜR'ün katılımlarıyla 29.12.2004 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriylediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarınındiğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyleilgili olmayan hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 5027 sayılı 2004 MalîYılı Bütçe Kanunu'nun 49. maddesinin (k) fıkrasının iptal edilmesi gerektiğiileri sürülmüştür.

2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 49. maddesinin (k) fıkrasında, “4.1.1961tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasından sonrakihükümleri aşağıdaki şekilde uygulanır” denilmek suretiyle 209 sayılıYasa'nın 5. maddesinin ikinci fıkrasından sonraki hükümlerinin değiştirilerek,personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinin görevli personeleödenmesi usûl ve esasları 2004 mali yılı için yeniden belirlenmektedir.

Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasatasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyladiğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangibir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine vekaldırılmasına olanak bulunmamaktadır.

Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerininBüyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken,bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları hariç tutularak bunlar 162.maddede ayrıca düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarınıngörüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin giderartırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın89. maddesinde de, Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzereTBMM'ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163.maddesinde, bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş,Bakanlar Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapmayetkisi verilmemiştir.

Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren birişin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaklı değildir.

Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, “Bütçe kanununa, bütçeile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” denilmekte, gerekçesindede, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut kanunlarınhükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler getirilmemesiilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir. Bu nedenle, biryasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçeyasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası iledeğiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla“bütçe ile ilgili hükümler” ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasınıkolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde “bütçe ile ilgilihükümlerden” sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişiktürde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesigereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki “bütçe ile ilgili hüküm” ibaresinedayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçeyasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalarbakımından uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçeyasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçeyasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içindebütünleştirmektir.

5027 sayılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu 49. maddesinin (k)fıkrasıyla, 209 sayılı Yasa'nın 5. maddesinin ikinci fıkrasından sonrakihükümlerinin uygulanma şekli değiştirilerek personelin katkısıyla elde edilendöner sermaye gelirlerinin görevli personele ödenmesi usûl ve esasları 2004mali yılı için yeniden düzenlenmektedir. Böylece 209 sayılı Yasa'nın ilgilihükümleri 2004 mali yılı bakımından değiştirilmiştir. Bu nedenle diğeryasalarla değiştirilmesi gereken bir konunun bütçe yasasıyla düzenlenmesiAnayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılık oluşturduğundan itirazkonusu kuralın iptali gerekir.

VI- SONUÇ

24.12.2003 günlü, 5027 sayılı “2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 49.maddesinin (k) fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 29.11.2005gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Full & Egal Universal Law Academy