Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2004/26, K.2004/51 Sayılı Karar - 15/04/2004

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2004/26

Karar Sayısı : 2004/51

Karar Günü : 15.4.2004

Resmi Gazete tarih/sayı: 11.08.2004/25550

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN :Ankara 5. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU:6.1.1982 günlü, 2577 sayılıİdari Yargılama Usulü Kanunu'nun;

1- 10. maddesinin 4001 sayılı Yasa ile değiştirilen (2) numaralıfıkrasının,

2- 11. maddesinin;

a- (2) numaralı fıkrasının,

b- (3) numaralı fıkrasında yer alan “… veya reddedilmiş sayılmasıhalinde …” ibaresinin,

3- 13. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “… veya istekhakkında altmış gün içinde cevap verilmediği takdirde bu sürenin bittiğitarihten itibaren, dava süresi içinde dava açılabilir.” ibaresinin,

Anayasa'nın 2., 5., 36. ve 74. maddelerine aykırılığı savıylaiptali ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir.

I- OLAY

Türkiye Elektrik İletim A.Ş. Genel Müdürlüğü Hukuk Müşavirliğigörevini vekaleten yürüten davacının bu görevinden alınma gerekçesininkendisine bildirilmesi istemini içeren dilekçesine cevap verilmemesi nedeniyleoluştuğu ileri sürülen zımni ret işleminin iptali istemiyle açılan davada, 2577sayılı Yasa'nın itiraz konusu kurallarının Anayasa'ya aykırı olduğu savınıciddi bulan Mahkeme iptali için başvurmuştur.

II- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları

6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10.,11. ve 13. maddelerinin itiraz konusu kuralları da içeren ilgili bölümlerişöyledir:

1- “MADDE 10- 1. İlgililer, haklarında idari davayakonu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlarabaşvurabilirler.

2. (Değişik:10/6/1994 - 4001/5 md.) Altmış gün içinde bir cevapverilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihtenitibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergimahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevapkesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi,kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak,bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmamasıveya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonrayetkili idarî makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmışgün içinde dava açabilirler.”

2- “MADDE 11- 1. İlgililer tarafından idari davaaçılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veyayeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olanmakamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeyebaşlamış olan idari dava açma süresini durdurur.

2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmişsayılır.

3. İsteğin reddedilmesiveya reddedilmiş sayılması halindedavaaçma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre dehesaba katılır.”

3- “MADDE 13- 1. İdari eylemlerden hakları ihlaledilmiş olanların idari dava açmadan önce, bu eylemleri yazılı bildirim üzerineveya başka süretle öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her halde eylemtarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerinegetirilmesini istemeleri gereklidir. Bu isteklerin kısmen veya tamamen reddihalinde, bu konudaki işlemin tebliğini izleyen günden itibarenveya istekhakkında altmış gün içinde cevap verilmediği takdirde bu sürenin bittiğitarihten itibaren, dava süresi içinde dava açılabilir.

2. Görevli olmayan adli ve askeri yargı mercilerine açılan tamyargı davasının görev yönünden reddi halinde sonradan idari yargı mercilerineaçılacak davalarda, birinci fıkrada öngörülen idareye başvurma şartı aranmaz.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 5., 36. ve 74. maddelerinedayanılmıştır.

III- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince yapılan ilkinceleme toplantısında, başvuru kararı ve ekleri, ilk inceleme raporu, itirazkonusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun”un 28. maddesine göre, bir davaya bakmaktaolan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya kanun hükmündekararnamenin hükümlerini Anayasa'ya aykırı görürse veya taraflardan birininileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırsa bu hükmün iptaliiçin Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidir. Ancak, bu kurallar uyarıncabir mahkemenin, Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için, elinde yönteminceaçılmış ve görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralın da odavada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak yasa kuralları ise, davanındeğişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayısonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak niteliktekikurallardır.

Mahkeme'de bakılmakta olan davanın konusunu, davacının hukukmüşavirliği görevinden alınmasının gerekçesinin ne olduğunun kendisinebildirilmesi istemini içeren dilekçesine cevap verilmemek suretiyle zımnenreddedildiği ileri sürülen işlem oluşturmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 3622 sayılı Yasa iledeğişik 14. ve 15. maddelerinde, idari yargı mercilerine dava açılması halindeilk inceleme aşamasında verilecek kararlara ilişkin hükümler yer almaktadır. Buhükümlere göre, idari yargı mercileri tarafından dava dilekçelerinin, görev veyetki, idari merci tecavüzü, ehliyet, idari davaya konu olabilecek kesin veyürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet, 3 ve 5 incimaddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla incelenmesigerekmektedir. 2577 sayılı Yasa'nın 15/1-(b) maddesinde, 14. maddenin 3/dmaddesinde yer alan idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gerekenbir işlem bulunmaması halinde davanın reddine karar verileceği hükmebağlanmıştır.

Hukuk aleminde idarenin değişiklik, yenilik doğuran iradeaçıklamaları şeklinde genel ifadesini bulan “idari işlem”ler, Anayasal sınırlariçinde “görev ve yetki”leri haiz olan idarenin, yükümlülüklerini yerine getirmeve özellikle kamu hizmetlerini görebilmede sahip olduğu başlıca vasıtalardanbiridir. Kişilerin, hukuksal durumlarını statülerinin belirlediği idare hukukualanında bu statülere giriş ve çıkış hep idari işlemler vasıtasıyla olmaktadır.

Yasal bir tanımı olmayan, idari işlemin nitelikleri öğreti veidari yargı kararlarıyla belirlenmektedir. Buna göre bir tasarruf veya kararınidari işlem sayılabilmesi için, bunun bir kamu kurumunca ya da idare örgütüiçinde yer alan bir idari makamca verilmiş olması ve idarenin idare hukukualanında gördüğü idari faaliyetlerle ilgili bulunması gerekir. Diğer birdeyişle, idarece kullanılan yetki ile serdedilen kamusal irade, etki vesonuçlarını idare hukuku alanında göstermelidir.

İdari işlemlerin temel nitelik ve özelliklerinin tek yanlılık,kanunilik ve uygulanabilirlik şeklinde sıralanması, genel kabul görmüş birtasnif biçimidir. İnceleme konusu bakımından önem taşıyan, bu özelliklerden“uygulanabilirlik” niteliğidir. Tek yanlılık ve kanuniliğin doğal uzantısıolarak, idarenin bir irade açıklaması şeklinde ortaya çıkan işlemi,“uygulanabilir” olma yeteneğini içinde saklamaktadır. Eski deyimle, “icrai”olan idari işlem, tek yanlı “yürütülebilir” olma üstünlük ve ayrıcalığınasahiptir. Öte yandan, idarenin bilgi veren, uyaran ve iç yazışma niteliğindekiişlemlerinin, yukarıda işaret edilen “idari işlem” sayılamayacağı ve bir iptaldavasına konu yapılamayacağı hususunda öğreti ve idari yargı kararlarında tam birittifak bulunmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu, öğretide “zımni red”olarak nitelenen bir idari davranış biçiminin de idari işlem sayılacağınıöngörmektedir. Anılan kanunun “İdari Makamların Sükûtu” başlıklı 10 uncumaddesinin ikinci fıkrasına göre, ilgililerin, haklarında idari davaya konuolabilecek bir işlem yapılması için idari makamlara başvurması ve bu makamlarınaltmış gün içinde sözkonusu talepler konusunda bir cevap vermemeleri durumunda,istek reddedilmiş sayılacaktır. Diğer bir deyişle, idarenin altmış günlükbekleme süresi sonunda hâlâ suskun kalması, talebi red doğrultusunda bir işlemtesis etmiş şeklinde kabul edilecektir. Bu durumda, ilgililer, müteakip altmışgün içinde idari yargı yerlerinde iptal davası açacaklardır. Kuşkusuz ki, bumaddede temas edilen “zımni red” işleminin varlığından söz edilebilmesi için,iptal davasına konu yapılabilecek, kesin ve yürütülmesi gereken bir talebin debulunması, yani “zımni red” sayılabilecek işlemin oluşumu için, yapılacakbaşvuruların bu sonucu doğurabilecek özellikleri taşıması gerekir. İncelemekonusunda olduğu gibi, salt kendisi hakkında evvelce idarece tesis edilen biridari işlemin gerekçesini öğrenme istemini içeren bir yazılı başvurunun, idaridavaya konu yapılabilecek, kesin ve yürütülmesi gereken bir idari işlem olarakkabulü mümkün değildir. Söz konusu başvurunun, 2577 sayılı Kanun'un 11 incimaddesi kapsamında idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesiveya yeni bir işlem yapılması için üst makama ya da işlemi yapmış olan makamayapılmış bir başvuru niteliğinde olmaması nedeniyle; idarece altmış gün içindecevap verilmemesi sonucu, iptal davasına konu bir “zımni red” işlemininoluştuğundan söz edilemez.

Belirtilen nedenlerle idari yargı yerince, idari davaya konuolabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir idari işlemin bulunmadığıgerekçesiyle açılan davanın reddi gerekeceğinden, itiraza konu yasakurallarının davada uygulanacak kurallar olduğu kabul edilemez; itirazbaşvurusunun, başvuran mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.

IV- SONUÇ

6.1.1982 günlü, 2577 sayılı “İdari Yargılama Usulü Kanunu”nun:

1- 10. maddesinin 4001 sayılı Yasa ile değiştirilen (2) numaralıfıkrasının,

2- 11. maddesinin;

a- (2) numaralı fıkrasının,

b- (3) numaralı fıkrasında yer alan “... veya reddedilmişsayılması halinde ...” ibaresinin,

3- 13. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ikinci tümcesinde yeralan “... veya istek hakkında altmış gün içinde cevap verilmediği takdirde busürenin bittiği tarihten itibaren, dava süresi içinde dava açılabilir.”ibaresinin,

itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu davadauygulanma olanağı bulunmadığından, bu fıkra ve ibarelere ilişkin başvurununMahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE, 15.4.2004 gününde OYBİRLİĞİYLEkarar verildi.