Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2004/55, K.2008/118 Sayılı Karar - 12/06/2008

ANAYASAMAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı  : 2004/55

Karar Sayısı : 2008/118

Karar Tarihi : 12.6.2008

R.G. Tarih-Sayı :05.11.2008-27045

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay BeşinciDairesi

İTİRAZIN KONUSU : 13.4.1994 günlü, 3984 sayılıRadyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun'un 4756sayılı Yasa'nın 9. maddesi ile değiştirilen 15. maddesinin son fıkrasının Radyove Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden, Anayasa'nın 2., 7., 8., 123. ve128. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Davacının, gerekli şartları yerine getirmediğinden üst kuruluzmanlığına atamasının yapılmamasına ilişkin işlemin iptali için açtığı davadaverilen red kararının temyiz incelemesinde, itiraz konusu kuralınAnayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Beşinci Dairesi iptali içinbaşvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A-İtiraz Konusu Yasa Kuralı

3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları HakkındaKanun'un itiraz konusu 15. maddesi şöyledir:

"Üst Kurul yardımcı hizmetlerinin yürütülmesinde Başkanayardımcı olmak amacıyla bir Genel Sekreter atanır. Genel Sekreterin en az dörtyıllık yükseköğrenim mezunu, otuz yaşını doldurmuş, Devlet memuriyetinde veyaihtisas dalında on yıllık meslekî tecrübeye ve Devlet memuriyeti için aranankoşullara sahip olması şarttır.

Ana hizmet birimleri, Üst Kurul Başkanına bağlı, HukukMüşavirliği, Teftiş Kurulu Başkanlığı, Savunma Sekreterliği, İzleme veDeğerlendirme Dairesi Başkanlığı, Kamuoyu, Yayın Araştırmaları ve Ölçme DairesiBaşkanlığı, İzin ve Tahsisler Dairesi Başkanlığı, Uluslar-arası İlişkilerDairesi Başkanlığı, Araştırma ve Geliştirme Dairesi Başkanlığından teşekküleder.

Yardımcı hizmet birimleri, Genel Sekretere bağlı, Personel DairesiBaşkanlığı, Eğitim Dairesi Başkanlığı, İdarî ve Mali İşler Dairesi Başkanlığıve Teknik Hizmetler Dairesi Başkanlığıdır.

Daire başkanlıkları, yeteri kadar uzman istihdam eder ve uzmanlıkesasına göre çalışır. (Değişik ikinci cümle: 15/7/2003-4928/15md.) Mahallî yayınları izlemek için gerekli görülen yerlerde halenmevcut kadrolardan bölge teşkilâtı oluşturulabilir.

Daire başkanları ile daha üst düzeydeki görevliler KurulBaşkanının önerisi ve Üst Kurulun kararı ile atanır.

Üst Kurul personelinin özlük hakları, çalışma usul ve esasları ilepersonelle ilgili diğer hususlar Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu personelrejimine tabidir.

Üst Kurulun çalışma usul ve esasları ile teşkilâtı ve atamausulleri, bu Kanuna uygun olarak Üst Kurul tarafından çıkarılacakyönetmeliklerle belirlenir."

B-Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuruda Anayasa'nın 2., 7., 8., 123. ve128. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca MustafaBUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, TülayTUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fazıl SAĞLAM, A.Necmi ÖZLER ve SerdarÖZGÜLDÜR'ün katılımlarıyla 8.7.2004 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineoybirliği ile karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A-Sınırlama Sorunu

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesine göre,Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, mahkemenin bakmaktaolduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlıdır.

İtiraz yoluna başvuran Mahkemede açılmış olan dava, Radyo veTelevizyon Üst Kurulu uzmanlarının atama usulleriyle ilgili olduğundan, 3984 sayılı Yasa'nın 15. maddesinin son fıkrasına ilişkin esasincelemenin "...ve atama usulleri..." ibaresi ile sınırlıolarak Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden yapılmasına, 12.6.2008gününde oybirliğiyle karar verilmiştir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında, Radyo ve Televizyon Üst Kurulunda hangialanlarda uzman istihdam edileceğinin, uzmanların nasıl bir yöntem izlenerekhangi ilke ve kurallara uyularak seçileceğinin, uzmanlarda aranacak öğrenim vediğer atama koşullarının neler olacağının yasayla belirlenmeyip Radyo veTelevizyon Üst Kurulu'nun çıkaracağı yönetmeliğe bırakılmasının, Anayasa'nın2., 7., 8., 123. ve 128. maddelerine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür.

3984 sayılı Yasa'nın 15. maddesinin son fıkrası, Üst Kurul'unuzmanları da içersine alan personelinin atama usullerinin, bu Yasa'ya uygunolarak Üst Kurul tarafından çıkartılacak yönetmeliklerle belirleneceğinidüzenlerken, aynı maddenin altıncı fıkrası ise, Üst Kurul'un personel rejimininTürkiye Radyo - Televizyon Kurumu personel rejimine tabi olduğunu belirterek2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanunu'na yollama yapmıştır. Ancakgerek 2954 sayılı Yasa'da gerekse yasanın 50. maddesindeki Türkiye Radyo -Televizyon Kurumu personelinin bu yasada düzenlenen hükümler dışında kamuiktisadi kuruluşlarının personel rejimine tabi olacağına dair hükmü gereğince399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve233 sayılı Kanun Hükmünde KararnameninBazı Maddelerinin YürürlüktenKaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'de uzmanların atamausulleriyle ilgili bir düzenleme bulunmamaktadır.

Anayasa'nın 128. maddesinde "Devletin, kamu iktisadîteşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekligörevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğerkamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları veyükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir.Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir." denilmektedir.

Radyo ve televizyon kuruluşlarına yayın izni ve lisans vermek,yayınların bu yasa ve milletlerarası andlaşmalara uygunluğu açısından izlenerekdenetimlerini yapmak, yasaya aykırı ve tahsis şartlarına uymayan yayınlar içinyaptırım uygulanmasına karar vermek, bu alandaki çalışma ve faaliyetlerleilgili düzenlemeleri hazırlamak gibi temel işlevler üstlenen Radyo veTelevizyon Üst Kurulu, idarenin bütünlüğü içersinde yer alan, kamu tüzelkişiliğini haiz, radyo ve televizyon yayınları alanında kamu hukuku ilke vedüzenlemelerine bağlı kalarak kamu yararı amacıyla işlemler yapan, genel idareesaslarına göre faaliyet gösteren, bu nedenle icra ettiği hizmet sürekli veasli nitelikte olan bir kuruldur.

Radyo ve Televizyon Üst Kurulu yasayla kendisine verilen kamuhizmeti niteliğindeki sürekli görev ve hizmetleri, maddenin dördüncü fıkrasınagöre, daire başkanlıkları şeklinde örgütlenen ve uzmanlık esasına göre çalışanana hizmet ve yardımcı hizmet birimlerince yerine getirir. Bu nedenle uzmanlar,Anayasa'nın 128. maddesinde sözü edilen genel idare esaslarına göre asli vesürekli nitelik taşıyan kamu hizmetlerini yerine getiren personeldir.

Anayasa'nın 128. maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki görevleriyürüten bütün personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklarıve yükümlülüklerinin yasayla düzenlenmesi gerekir.

Üst Kurul uzmanlarının, uzmanlık alanları, nitelikleri, öğrenimdalları ve düzeyleri, seçilme usulleri, tabi olacakları sınavlar,yeterliliklerinin belirlenmesi ve atamanın nasıl yapılacağını içeren atamausullerinin yasayla düzenlenmesi gerekirken, buna ilişkin düzenlemenin ÜstKurul'un çıkartacağı yönetmeliğe bırakılması Anayasa'nın 2. ve 128. maddelerineaykırıdır.

Açıklanan nedenlerle, 15. maddenin son fıkrasında yer alan"...ve atama usulleri..." ibaresi Radyo ve Televizyon Üst Kuruluzmanları yönünden Anayasa'ya aykırıdır. İptali gerekir.

Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır.

İptal konusu kural, Anayasa'nın 2. ve 128. maddesine aykırıgörülerek iptal edilmiş olduğundan, ayrıca Anayasa'nın 7. maddesi yönündenincelenmesine gerek duyulmamış, 8. ve 123. maddelerle de ilgisi görülmemiştir.

VI- SONUÇ

13.4.1994 günlü, 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş veYayınları Hakkında Kanun'un 15.5.2002 günlü, 4756 sayılı Yasa'nın 9.maddesiyle değiştirilen 15. maddesinin son fıkrasında yer alan "...veatama usulleri ..." ibaresinin, Radyo ve Televizyon Üst KuruluUzmanlığı yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR'ünkarşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 12.6.2008 gününde karar verildi.

KARŞIOYGEREKÇESİ

1- 13.4.1994 günlü, 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluşve Yayınları Hakkında Kanun'un, 15.5.2002 günlü, 4756 sayılı Kanunla değişikiptal istemine konu 15. maddesinin son fıkrasında, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu'nun(RTÜK) çalışma usul ve esasları ile teşkilatının ve "atamausulleri"nin, bu kanuna uygun olarak Üst Kurul tarafından çıkarılacakyönetmeliklerle belirleneceği hüküm altına alınmaktadır. Danıştay 5.Dairesi'nin itiraz başvurusuna konu olayda da, anılan Kanunu'nun 15. maddesinindördüncü fıkrasında belirtilen "...uzman..." kadrosuna ilişkin olarakKanunda somut bir belirleme yapılmadığı ve çerçevenin çizilmediği, dolayısıylesalt Üst Kurul'un takdirine bırakılma şeklindeki itiraza konu kuralınAnayasa'ya aykırı düştüğü ileri sürülmektedir.

Hemen işaret etmek gerekir ki, anılan düzenlemenin, Anayasa'nın128. maddesinin birinci fıkrası ile uyumlu olmadığını söyleyebilmek mümkündeğildir. Gerçekten, anılan Anayasal hüküm, kamuda nitelikli ve özellikli kimigörev ve hizmetlerin mutlaka memurlar ve diğer kamu görevlileri marifetiylegördürülmesinin zorunlu olduğu anlamında yorumlanmamalıdır. Dava konusu kurallailgili olarak sorulması gereken ilk soru, RTÜK'nun istihdam edeceği "uzman"kadrolarındaki kişilerin yapacağı işin, Devletin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli birgörev mahiyetinde sayılıp sayılmayacağıdır.

3984 sayılı Kanun'un 5. ve 12. maddelerine göre RTÜK, idari vemali özerkliğe sahip bir kurum olarak düzenlenmiş olup; öğretidekinitelemeye göre bir "bağımsız idari otorite" (5018 sayılı Kamu MaliYönetimi ve Kontrol Kanunu'nun nitelendirmesiyle -EK III sayılı CetvelDüzenleyici ve Denetleyici Kurum) statüsündedir. Ülkenin radyo ve televizyonyayın-iletişim sistemi üzerinde en yetkili kurum olması dolayısıyle, ifaettiği hizmetin bir yönü itibariyle kamusal bir işlev olarak değerlendirilmesigereklidir. Ancak, 5018 sayılı Kanun'un 2. ve 3984 sayılı Kanun'un ilgilimaddelerinin düzenlemesinden de açıkça anlaşılacağı üzere, RTÜK'ü tam anlamıylaklâsik bir kamu kurumu olarak nitelemeye ve yaptığı hizmeti Devletingenel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu bir kamu hizmetimahiyetinde görmeye ve bunun sonucu olarak da kurumdaki asli ve sürekligörevlerin sadece memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi vebunlara özgü personel rejiminin mutlaka RTÜK'de istihdam edilecek personele (buarada uzman kadrosunda görev yapacaklara da) tatbiki gerektiği şeklindekigörüşü benimsemeye imkân yoktur. Kurumun bu "özel"statüsü gereği, RTÜK'de ifa edilen hizmetin tümünün memurlar ve diğerkamu görevlileri eliyle görülmesine gerek olmayıp; teknik ve ihtisasıgerektiren, nitelikli ve kariyer yapmış eleman istihdamını zorunlu kılanbazı hizmetlerin, iptali istenen kuralda olduğu gibi, diğer istihdamşekilleriyle gördürülmesinde Anayasal bir engel bulunmamaktadır.

Konuya açıklık getirecek diğer bir tespit, Anayasa'nın 133.maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenlemedir. Anılan düzenlemeye göre, radyo vetelevizyon faaliyetlerini düzenlemek ve denetlemek amacıyla kurulan RTÜK'nunkuruluşu, görev ve yetkileri, üyelerinin nitelikleri, seçim usulleri vegörev süreleri kanunla düzenlenecektir. Görüldüğü üzere, anılan Anayasalkuralda sadece RTÜK üyeleri bakımından kimi düzenlemeler yapılmış; ancak bukurumun "düzenleyici ve denetleyici kurum" oluşu gözetilerek,üyeler dışındaki personeli yönünden, Anayasa'nın 128. maddesinin birincifıkrasına benzer bir hüküm öngörülmemiştir. Böylelikle, RTÜK'ün belirtilenorganik yapısı gözetilerek, bu Kurumda çalışacak personel yönünden memurlar vediğer kamu görevlileri bakımından getirilen ölçütlere yer verilmemiştir.Bunun doğal sonucu olarak da, RTÜK'ün bu konumu gözetilerek, personel istihdamı yönünden yasa koyucunun takdir yetkisini düzenleyici tasarrufabırakması doğaldır ve bu yönü itibariyle de ortaya Anayasa'ya aykırı bir yön bulunmamaktadır.

2- Öte yandan, Anayasa Mahkemesi'nin konuya ilişkin kararlarındanda aynı sonucu çıkarmak mümkündür. Anayasa Mahkemesi bir kararında"...Anayasanın 125. maddesinin dördüncü fıkrasında geçen 'yürütmegörevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerinegetirilmesi' hükmündeki 'esaslar' sözcüğü ile 128.maddesinin birinci fıkrasında geçen 'genel idare esasları' deyimi, kamugörevinin anayasal dayanağıdır... Önemi ve değeri nedeniyle Devletin başlıcagörevleri 'genel idare esasları'na göreyürütülmektedir. 'Genel idare esasları'na göre yürütülen kamuhizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde kadro esastır. Buhizmetlerin yapısal ve işlevsel özellikleri, onu diğer hizmetlerden ayırır. Bugörevlerde bulunan kimseler, yasaların güvencesi altındadır. Anayasanın 128.maddesinde genel idare esaslarına göre yürütülen kamu hizmetlerine ilişkin aslive sürekli görevlerin ancak memurlar ve diğer kamu görevlileri tarafından yerine getirileceği belirtilmiştir. Bu görevlerin kadroya bağlanmasıdışında, merkezi idare ile statüer bir ilişki içinde olması ve kamu gücününkullanılması biçiminde özellikleri görülmektedir..." (Any.Mah.nin 9.2.1993 tarih ve E.1992/44, K.1993/7 sayılı kararı; AMKD., Sayı 29,S.273-275) şeklinde konuya açıklık getirmiştir.

Yine Anayasa Mahkemesi, 3182 sayılı Bankalar Kanununda DeğişiklikYapılmasına Dair 23.5.1987 tarih ve 3332 sayılı Kanun'un ilgili maddelerininiptali istemiyle açılan davaya ilişkin kararında, Devlet Yatırım Bankası'ndaçalışanların statü ve özlük hakları konusunda Bakanlar Kurulu'nun yetkilikılınmasına ilişkin kuralla ilgili olarak şu değerlendirmeyiyapmıştır: "...İddianın yerinde olup olmadığına karar verebilmekiçin sözkonusu banka personelinin niteliğini belirlemek gerekir. Bilindiğigibi kamu bankaları tıpkı bankacılık sektöründe faaliyetgösteren özel sektör bankaları gibi kredi ve mevduat işlemlerine dönükfaaliyette bulunmakta ve özel sektör bankaları ile yoğun bir rekabet içindeçalışmaktadır. Adı geçen sektörde özel işletmecilik esasları hakimdir. Bu nedenlebanka personelinin hizmetini 'genel idare esaslarına göre' yürütülen 'kamuhizmetleri'nden saymaya imkân yoktur. Dolayısıyle adı geçen bankapersonelinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları veyükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin Bakanlar Kurulukararı ile belirlenecek ilkeler çerçevesinde düzenlenmesinde Anayasanın 128.maddesine herhangi bir aykırılık yoktur..." (Any. Mah.nin 21.1.1988 tarihve E.1987/11, M.1988/2 sayılı kararı; AMKD, Sayı 24, S.30)

RTÜK'da yukarıda işaret edilen Anayasa Mahkemesi kararlarıışığında, kamu (TRT) ve özel teşebbüsçe işletilen tüm radyo ve televizyonfaaliyetleri üzerinde düzenleyici ve denetleyici işleve sahip, asıl iştigalolanı "görsel ve işitsel medya" olan bir kurum olarak, Anayasa'nın128. maddesinin birinci fıkrasındaki "genel idare esaslarına göre kamuhizmetlerini yürütmekle yükümlü bir Devlet kuruluşu" şeklinde nitelendirilemez.Dolayısiyle, dava konusu kuralla öngörülen düzenlemenin Anayasa'ya aykırı biryönü yoktur.

Açıklanan nedenlerle, iptali istenen kuralın iptalini gerektirirhukuki bir nedenin bulunmadığı ve bu nedenle iptal isteminin reddi gerektiğikanısına vardığımdan; sayın çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamadım.

Full & Egal Universal Law Academy