ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2005/143
Karar Sayısı : 2005/99
Karar Günü : 19.12.2005
Resmi Gazete Tarih-Sayısı : 21.02.2006 - 26087
İPTAL DAVASINI AÇAN : Cumhurbaşkanı AhmetNecdet SEZER
İPTAL DAVASININ KONUSU : 10.11.2005 günlü,5429 sayılı “Türkiye İstatistik Kanunu”nun 45. maddesinin ikinci fıkrası ile56. maddesinin birinci fıkrasının, Anayasa'nın 2., 7., 8., 104., 105. ve 128.maddelerine aykırılığı savıyla iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasınakarar verilmesi istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenen Yasa Kuralları
10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Yasa'nın iptali istenen kuralları daiçeren 45. ve 56. maddeleri şöyledir:
1- “MADDE 45.- Başkanlıkta; Başkan, BaşkanYardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı, İstatistik Müşaviri, HukukMüşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik Kurumu Uzmanı, Türkiye İstatistikKurumu Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi, Mühendis ile dört yıllıkyüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla Programcı kadrolarına atananlar, kadrolarıkarşılık gösterilmek suretiyle, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunlarınsözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızınsözleşmeli çalıştırılabilir.
Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usûl ve esasları ile ücretmiktarı ve her çeşit ödemeleri Bakanlar Kurulunca tespit edilir.
Özel uzmanlık gerektiren hizmetlerde sözleşmeli olarak yabancıuzman çalıştırılabilir. Bu şekilde çalıştırılacak olan yabancı uzmanlarayapılacak ödemeler ile çalışma usûl ve esasları Bakanlar Kurulu tarafındanbelirlenir.
Başkanlık merkez ve taşra teşkilâtı kadrolarında çalışan (kadrokarşılığı çalışan sözleşmeli personel dâhil) memurlara 10.10.1984 tarihli ve3056 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde yer alan fazla çalışma ücreti aynı esasve usûllere göre ödenir.”
2- “MADDE 56.- Başkanlıkta, Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmaküzere tüm atamalar Başkan tarafından yapılır.
Başkanlıkta; Daire Başkanı ve Bölge Müdürü kadrolarına yapılacakatamalarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen genel şartlarailâve olarak bu Kanunun 23 üncü maddesinde sayılan yüksek öğretim kurumlarındanmezun olmak şartları aranır.
Ayrıca, ana hizmet birimi Daire Başkanlıkları, Strateji GeliştirmeDaire Başkanı ve Bölge Müdürü kadrolarına atanmak için İngilizce, Fransızca,Almanca dillerinden birinde Kamu Personeli Yabancı Dil Bilgisi Seviye TespitSınavında en az (C) düzeyinde belge almış olmak şarttır.
Başkanlığın merkez ve taşra teşkilâtlarında görevlendirilecekpersonelin yer değiştirme suretiyle atanmaları ile yükselme usûl ve esaslarıyönetmeliklerle düzenlenir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde iptali istenilen kuralların Anayasa'nın 2., 7.,8., 104., 105., ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Tülay TUĞCU,Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A.Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman AlifeyyazPAKSÜT'ün katılmaları ile 25.11.2005 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğün durdurulması isteminin bu konudaki rapor hazırlandıktan sonra kararabağlanmasına oybirliği ile karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Yasa'nın 45. maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi
Dava dilekçesinde, iptal davasına konu olan yasal düzenleme ileTürkiye İstatistik Kurumundaki kimi kamu görevlilerinin sözleşmeli olarakçalıştırılmalarının olanaklı kılındığı ve sözleşme statüsünü belirlemeyetkisinin yasada herhangi bir düzenleme yapılmaksızın Bakanlar Kurulunaverildiği, Türkiye İstatistik Kanunu'nun 16. maddesinin ikinci fıkrasına göreTürkiye İstatistik Kurumu'nun Başbakanlığa bağlı merkezi idare bütçesine dahilbir kamu kuruluşu olması nedeniyle genel idare esaslarına göre kamu hizmetiyürüttüğünün açık olduğu, Kurumda çalışacak olan memurlar ve sözleşmelipersonelin asli ve sürekli kamu hizmeti yürüttüklerinde kuşku bulunmamasınedeniyle bunların sözleşme usul ve esaslarının ücret ve her türlü ödemeleriile ilgili düzenlemelerin Bakanlar Kurulunun yetkisine verilmesinin Anayasa'nın2., 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Yasa'nın 45. maddesinin birinci fıkrasında, Türkiye İstatistikKurumunda, Başkan, Başkan Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı,İstatistik Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik KurumuUzmanı, Türkiye İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi,Mühendis ile dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla Programcıkadrolarına atananların kadroları karşılık gösterilmek suretiyle, 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılmasıhakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli çalıştırılabilecekleriöngörülmüştür. İptali istenilen ikinci fıkrada ise, sözleşmeli olarakçalıştırılacakların sözleşme usûl ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşitödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceği kurala bağlanmıştır.
Anayasa'nın 128. maddesinde “Devletin, kamu iktisadîteşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekligörevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğerözlük işleri kanunla düzenlenir.
Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir.” denilmektedir.
Yasanın 16. maddesinin ikinci fıkrasında, Türkiye İstatistikKurumunun Başbakanlığa bağlı olduğu, Başbakanın, Kurumun yönetimi ile ilgiliyetkilerini gerekli gördüğü takdirde bir Devlet Bakanı vasıtasıylakullanabileceği, 18. maddesinde de, Kurumun görev ve yetkileri sayılarak resmiistatistik hizmetlerinin bu Kurum tarafından yapılacağı belirtilmiştir.
Devlet kamu tüzel kişiliği içinde yer alan Türkiye İstatistikKurumuna yasa ile verilen görevlerin, genel ve ortak ihtiyaçları karşılamakamacıyla yapılan sürekli ve düzenli etkinlikler olması nedeniyle kamu hizmetiolduğunda kuşku yoktur. Genel idare esaslarına göre yürütülen bu hizmetlerdegörevlendirilen sözleşmeli personelin ise Anayasa'nın 128. maddesindebelirtilen diğer kamu görevlileri kapsamında olduğu açıktır.
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasına göre, memurlar vediğer kamu görevlilerinin hak ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin vediğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerektiğinden, Türkiye İstatistikKurumunda Başkan, Başkan Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı,İstatistik Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik KurumuUzmanı, Türkiye İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi,Mühendis ile Programcı kadrolarına atanan sözleşmeli personelin, sözleşme usulve esasları ile ücret miktarları ve her çeşit ödemeleri konusunda yasaldüzenleme yapılmayarak tüm yetkinin Bakanlar Kuruluna bırakılması Anayasa'nın128. maddesine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir.
Anayasa'nın 128. maddesine aykırılığı nedeniyle iptal edilenkuralın ayrıca Anayasa'nın 2. ve 7. maddeleri yönünden incelenmesine gerekgörülmemiştir.
B- Yasa'nın 56. Maddesinin Birinci Fıkrasının İncelenmesi
Dava dilekçesinde, Türkiye İstatistik Kurumu başkan yardımcılarına5300, daire başkanları ile bölge müdürlerine ise 3600 ek gösterge verildiği,bunun söz konusu görevlere atananların bürokratik hiyerarşide genel müdüryardımcısı ve üst düzeyde düşünüldüğünü gösterdiği, 2451 sayılı Bakanlıklar veBağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanun'un 2. maddesi ile bu Yasaya ekli(2) sayılı Cetvelde genel müdür yardımcıları ve daha üst düzey yöneticilerinatanmalarının ortak kararname ile yapılacağının kurala bağlandığı, oysa iptaliistenen kuralda Cumhurbaşkanının imzasını gerektirmeyen bir yönteminöngörüldüğü, Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalama yolu ile iktidar gücünüdenetleyerek denge oluşturma görevi bulunduğu, ayrıca Anayasa'nın 8. maddesinegöre, yürütme işlemlerinin hukuksal geçerlik kazanabilmesi için her iki tarafında katılmasıyla ortaklaşa yapılması gerektiği, Cumhurbaşkanının kararnameleriimzalaması ile Hükümete öneri ve uyarılarda bulunma yetkisi için fırsattanınmış olduğu, Devletin ve yürütmenin başı sıfatıyla Devlet organlarınındüzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatıldığı, bu nedenle üstdüzey kamu görevlilerine ilişkin atamaların hukuksal geçerlik kazanabilmesiiçin Cumhurbaşkanınca imzalanmasının Anayasal zorunluluk olduğu,Cumhurbaşkanının yansızlığının siyasal iktidara karşı kamu görevlisiningüvencesini oluşturduğu, bu güvencenin ise atama kararnamelerininCumhurbaşkanınca imzalanması ile hayata geçirildiği ve Anayasa Mahkemesininbuna benzer kararlarının bulunduğu ileri sürülmüştür.
Yasa'nın 56. maddesinin dava konusu birinci fıkrasında, Türkiyeİstatistik Kurumu Başkanlığındaki Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak üzere tümatamaların Başkan tarafından yapılacağı belirtildiğinden, Kurum'da, BirinciHukuk Müşaviri dışında Başkan Yardımcıları, Daire Başkanları, İstatistikMüşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürleri ile diğer görevliler Başkantarafından atanacaktır.
Anayasa'nın 8. maddesinde “Yürütme yetkisi ve görevi,Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygunolarak kullanılır ve yerine getirilir.” denilmekte, 104. maddesinde de“kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki görev veyetkileri arasında sayılmaktadır. Anayasa'nın 104. maddesinde sözü edilen“kararnameler”, Kanun Hükmünde Kararnameler ile Bakanlar Kurulunun çeşitlikararnamelerinin yanında üst düzey yöneticilerin atanması ile ilgili müşterekkararnameleri de kapsamaktadır. Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı veBakanlar Kurulunca yerine getirileceğinden, söz konusu kararnamelerin hukuksalgeçerliği için her iki tarafın da katılımı gerekmektedir.
Buna göre, kamu politikasının tayinine katılan, etkin birotoriteye sahip olan, kuruluşların amacının gerçekleşmesinde önemli yetki vesorumluluklarla donatılan, planlama, örgütlenme, personel ve kadrolarınıyöneten, denetim ve temsil gibi işlevleri yerine getiren kamu görevlilerinin,üst düzey yönetici konumunda olmaları nedeniyle bunların atamalarının damüşterek kararname ile yapılması Anayasal zorunluluktur.
Yasa'nın 56. maddesinin birinci fıkrasında, Başkanlıkta, birincihukuk müşaviri dışında tüm atamaların Başkan tarafından yapılacağıöngörüldüğünden kurum içinde çok önemli görev ve yetkilerle donatılmış üstdüzey personelin atanmalarında sadece Başkan'ın iradesi geçerli olacaktır.Örneğin Yasa'nın 20. maddesi ile oluşturulan ve “Programın hazırlanmasına,uygulanmasına, resmi istatistiklerin gelişimine ve işlevlerine ilişkintavsiyelerde bulunmak, resmi istatistik ihtiyaçlarını tespit etmek,değerlendirmek ve ileriye yönelik görüş ve önerileri kapsayan çalışmalaryapmak” gibi Kurum'un fonksiyonunu yerine getirmesinde ve hedeflerininsaptanmasında belirleyici bir yere sahip olan İstatistik Konseyi'nin doğalüyeleri Kurum başkanının yanısıra başkan yardımcılarıdır. Böyle önemligörevleri yerine getirenlerle Başkan'ın atama yetkisi içinde bulunan diğer etkinkonumdaki yöneticilerin, istatistik alanındaki politikaların belirlenmesinde vekuruluşun amacını gerçekleştirmede önemli yetki ve sorumluluklara sahipolmaları nedeniyle üst düzey yönetici kapsamında bulundukları ve atanmalarınında müşterek kararname ile yapılması gerektiği açıktır.
Açıklanan nedenlerle 56. maddenin birinci fıkrası, Anayasa'nın 8.ve 104. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Serdar Özgüldür bu görüşe ek ve değişik gerekçeyle katılmıştır.
Kural, Anayasa'nın 8. ve 104. maddelerine aykırı görülerek iptaledilmiş olduğundan, ayrıca Anayasa'nın 105. ve 128. maddeleri yönündenincelenmesine gerek görülmemiştir.
V- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi uyarınca, yasa,kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunların belirli madde veyahükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar.Ancak, Anayasa Mahkemesi iptal kararı ile meydana gelecek hukuksal boşluğu kamudüzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğundoldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıcakararlaştırabilir.
İtiraz konusu kuralın iptaline karar verilmesi ile meydana gelenhukuksal boşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan,yeni düzenleme yapması için yasama organına süre tanımak amacıyla iptalkararının Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak üç ay sonra yürürlüğegirmesi uygun bulunmuştur.
VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ SORUNU
10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun 45.maddesinin ikinci fıkrası ile 56. maddesinin birinci fıkrasının yürürlüklerinindurdurulması isteminin iptal kararının yürürlüğe girmesi için süre verilmişolması nedeniyle REDDİNE, 19.12.2005 gününde OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
VII- SONUÇ
A- 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı “Türkiye İstatistik Kanunu”nun45. maddesinin ikinci fıkrası ile 56. maddesinin birinci fıkrasının, Anayasa'yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE,
B- İptal edilen fıkraların doğuracağı hukuksal boşluk kamuyararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesininüçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı
Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğinceİPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ÜÇ AY SONRAYÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
2005. gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Tülay TUĞCU
Başkanvekili
Haşim KILIÇ
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
EKVE DEĞİŞİK GEREKÇE
1- Anayasa'nın 128. maddesinin son fıkrasında “Üst kademeyöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları kanunla özel olarak düzenlenir.” denilmekte;Anayasa Mahkemesini düzenleyen 146. maddesinin ikinci fıkrasında da“Cumhurbaşkanı ... üç asıl ve bir yedek üyeyi üst kademe yöneticileri ileavukatlar arasından seçer.” hükmü yer almaktadır.
Yine, Anayasa'nın Cumhurbaşkanı'nın görev ve yetkilerinidüzenleyen 104. maddesinde, “Kararnameleri imzalamak”, Cumhurbaşkanı'nınyürütme alanına ilişkin yetkileri arasında sayılmaktadır.
2- Anayasa'nın 128. maddesinin son fıkrası hükmüne dayanılarakçıkartılan 10.1.1985 günlü, 3149 sayılı “Üst Kademe YöneticilerininYetiştirilmesi Hakkında Kanun”un 2. maddesine göre; Müsteşar, MüsteşarYardımcısı, Genel Müdür, Başkan , Kurul Başkanı, Genel Müdür Yardımcısı, DaireBaşkanı, Büyükelçi, Vali, Kaymakam, Bölge Müdürü olarak atanabilecek kamugörevlileri ile Devlet Personel Başkanlığı'nın teklifi ve Bakanlar Kurulukararıyla tespit edilecek diğer üst kademe yöneticileri bu kanun kapsamında “ÜstKademe Yöneticileri” olarak kabul edilmiştir.
3149 sayılı Kanun'un iptali istemiyle açılan davada AnayasaMahkemesi, üst kademe yöneticisinin tanımını yapmaktaki güçlüğü dikkate alarak,yasa koyucunun bunları bir bir saymak yolunu tercih ettiğine işaret ederek,“...Maddenin birinci fıkrasında sayılanlar dışında üst kademe yöneticileriolarak nitelendirilmeleri gerekenlerin çıkması veya başka yöneticilerin de bueğitimden geçmesi zorunluluğunun doğması durumunda, kanunla Bakanlar Kurulunaböyle bir olanak tanınmıştır... Devlet Personel Başkanlığının teklifi veBakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek diğer yöneticilerin diğer üst kademeyöneticilerinin, en azından fıkrada sayılanlar düzeyinde bulunacaklarıtabiidir. Bu nedenle, dava konusu Kanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasınayönelik iddialar yerinde görülmemiştir...” değerlendirmesiyle, 10.1.1985 günlü,3149 sayılı Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında Kanun'un 2.maddesinin birinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininreddine oyçokluğuyla karar vermiş; ancak aynı Kanun'un 2. maddesinin üçüncüfıkrasının ve 3. maddesinin iptaline karar verilmesi nedeniyle, 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29.maddesi uyarınca, uygulama olanağı kalmayan diğer tüm maddelerin de (bu aradayukarıda işaret edilen 2. maddenin birinci fıkrasının da) iptaline hükmetmiş,böylelikle 3149 sayılı Kanun'un bütününün iptali yoluna gidilmiş; bu güne kadarda iptal edilen bu Kanun'un yerini alan herhangi bir kanun çıkarılmamıştır.(Anayasa Mahkemesi'nin 18.6.1985 tarih ve E.1985/3, K.1985/8 sayılı kararı;AMKD. Sayı :21, Ankara 1991, S.188-207)
3- Bakanlıkların kuruluş ve görev esaslarını düzenleyen 27.9.1984günlü, 3046 sayılı Kanun'un “Atama” başlıklı 43. maddesinde “23.4.1981 gün ve2451 sayılı Kanun hükümleri dışında kalan memurların atanmaları Bakantarafından yapılır. Bakan bu yetkisini alt kademelere devredebilir. Bakanlıkbağlı ve ilgili kuruluşlarının kanunlarında atamaya ilişkin özel hükümlersaklıdır.” denilmekte; 23.4.1981 günlü, 2451 sayılı Bakanlıklar ve BağlıKuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanun'un 2. maddesinde “Bu Kanuna ekli (1)sayılı cetvelde gösterilen unvanları taşıyan görevlere Bakanlar KuruluKararı ile, (2) sayılı cetvelde gösterilen unvanları taşıyangörevlere müşterek kararla atama yapılır...” hükmü yer almaktave Kanun'un eki (1) ve (2) sayılı cetvellerde memuriyet unvanları liste halindegösterilmektedir.
Anayasa Mahkemesi'nin belirtilen kararıyla sonuçta iptal edildiğiiçin halen yürürlükte olmayan 3149 sayılı Kanun'un 2. maddesinde sayılan “Üstkademe yöneticileri”nin hemen hemen tamamının, 2451 sayılı Kanun'un ekicetvellerde yer aldığı anlaşılmaktadır.
4- Yukarıda işaret edildiği gibi, Anayasa'nın 104.maddesinde “kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanı'nın yürütmealanındaki görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır. Öğretide “kararname”yi“...Cumhurbaşkanının yetkilerinin kullanılmasının şeklidir...” şeklindetanımlayanlar olduğu gibi (Erdoğan TEZİÇ, Yasama Yetkisi ve KHK'ler, AİD, 1972,C.V, Sayı: 1, 5-7), “İlgili Bakan veya tüm bakanlarla Başbakanın imzalarınıkapsayan ve Cumhurbaşkanının imzasıyla oluşan genel ve ferdi niteliktekikararların yazılı şekline kararname denir...” şeklinde nitelendirenler debulunmaktadır. (Nuh KİBAR, Türk Hukukunda Kararname, İdare Hukuku ve İdariYargı ile İlgili İncelemeler-III, Danıştay Yayını, Ankara 1980, S.263) Kimiyazarlara göre de “...Anayasalarda ‘kararname' adı altında bir işlem türüdüzenlenmemiştir. Keza, Türk idare hukukunda kararname ismi verilen herhangibir muamele yoktur. Şu halde, kararname dediğimiz hukuki işlem, kaynağını açıkbir şekilde Anayasalarda bulmayan ‘geleneksel usuli' birhukuki işlemdir...” (Burhan KUZU, Türk Anayasa Hukukunda Kanun HükmündeKararnameler, İstanbul 1985, S.134)
Alelâde (KHK dışındaki) kararnamelerin şekil ve maddi yönlerdentasnife tâbi tutuldukları, “şekil” yönünden Bakanlar Kurulu Kararnamesi vemüşterek (ortak) kararname olmak üzere iki grupta ele alındığı; maddi yöndenise ferdi-özel- (Örneğin atama kararnameleri,, özel af kararnameleri,vatandaşlık hukuku ile ilgili kararnameler gibi) ve genel (kural-kaide)kararnameler (Tüzük ve Bakanlar Kurulu'nca çıkarılan yönetmelikleri yürürlüğekoyan kararnameler, Türk Parasının Kıymetini Koruma Kararnameleri, Milli KorunmaKararnameleri vb) şekilde tasnife tâbi tutulduğu görülmektedir. (Nuh KİBAR,agm., S.273-277)
Cumhurbaşkanı'nın müşterek (ortak) kararnameleri imzalaması ileilgili olarak, iptalle sonuçlanan kararında Anayasa Mahkemesi“...Cumhurbaşkanının Anayasa ve diğer yasalarla tek başına yapabileceğibelirtilen işlemler dışında kalan yürütme kapsamındaki bütün kararlarınınhukuksallık kazanabilmeleri için Başbakan ve ilgili Bakanlar tarafındanimzalanmaları; Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları ‘Bakanlar KuruluKararnamesi' ile yalnızca Başbakan ve ilgili Bakanın imzasını taşıyan ‘müşterekkararname'nin de geçerlik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı tarafındanimzalanması anayasal bir zorunluluktur... Dava konusu 3. madde ile 2802 sayılıYasa'nın 37. maddesinde değişiklik yapılarak, maddede sayılan görevlere gerekhâkim ve savcılardan yapılacak atamalar, gerekse Bakanlıktaki bir görevdenbaşka bir idari göreve yapılacak atamalarda müşterek kararname ile atamayöntemi yerine, Bakanın teklifi, Başbakanın onayı ile atama yapılabilmesiöngörülmektedir... Bakanlık Müsteşarlığı, Müsteşar Yardımcılığı, Teftiş KuruluBaşkanlığı, Başkan Yardımcılığı, Genel Müdürlük, Genel Müdür Yardımcılığı,Genel Müdürlük Daire Başkanlığı görevlerine de kimi koşulları taşıyan hâkim vesavcıların muvafakatları alınarak, Bakanın teklifi Başbakanın onayı ile atamayapılabilmesi öngörülmektedir. Bakanın yanında, onun uzmanlık ve hizmetalanındaki deneyim eksikliğini gidermek, bu alanlarda Bakana yardım etmek vedeğişme olasılığı fazla olan Bakanların değişmesinden kamu hizmetininetkilenmemesini sağlamak üzere bulundurulan, memur statüsü içinde ve hizmetkadrosunda en yüksek dereceye yükselmiş ve böylece teknik deneyim sahibi veuzman kimseler olan müsteşarlık, müsteşar yardımcılıkları, Teftiş KuruluBaşkanlığı ve diğer sayılan üst düzey görevlere aynı yöntemle atamayapılabilmesi, Anayasada benimsenen sistemle bağdaşmamaktadır...” gerekçesinedayanmıştır. (Anayasa Mahkemesi'nin 27.4.1993 tarih ve E.1992/37, K.1993/18sayılı kararı; AMKD., Sayı:31, Cilt:1, S.112-116)
5- “Üst kademe yöneticileri” kavramı, Anayasa'nın128. maddesinin son fıkrasında kaynağını bulan, yürütme erkinin en yakınyardımcıları konumundaki kamu görevlilerini -üst düzey bürokratları- kapsayanbir anlam taşımaktadır. Anayasa'nın 128/son ve 104. maddeleri birliktedeğerlendirilip, Anayasa Mahkemesi'nin işaret edilen kararları dikkatealındığında; üst kademe yöneticilerinin atamalarının her halûkârda BakanlarKurulu ya da müşterek kararnamelerle yapılması gerektiği, dolayısiyle bu grubagiren kamu görevlilerinin atamasında Cumhurbaşkanlığı makamının devre dışınaçıkartılması sonucunu doğuran her yasal düzenlemenin Anayasa'nın bu konudaöngördüğü amaca aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Sonuçta hukuk tekniği bakımındanYasa'nın bütünü iptal edilmesine karşın, Anayasa Mahkemesi, 3149 sayılıKanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasında üst kademe yöneticilerin sayılmasındaAnayasa'ya aykırılık görmemiş; böylelikle, aynı zamanda 2451 sayılı Kanun'a ek(1) ve (2) sayılı cetvellerde belirtilen kamu görevlileriyle büyük ölçüdeörtüşen sözkonusu düzenlemenin Anayasa'nın 128/son maddesi ile uyumlu olduğusaptanmıştır. 3046 sayılı Kanun'un 43. maddesi de, sözkonusu yasaldüzenlemelerle uyum içinde olduğundan; üst kademe yöneticileri bakımından buşekilde bir güvence sistemi öngörülmüş olduğu ve bu çerçevedeki düzenlemeninAnayasa'nın öngördüğü amaca uyarlı bulunduğu açıktır. Anayasa Mahkemesi'nin27.4.1993 tarihli kararı da, bu somut saptamayı pekiştiren diğer hukukîdayanaktır.
6- Davanın somutunda, 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiyeİstatistik Kanunu'nun 56. maddesinin “Başbakanlıkta, Birinci Hukuk Müşavirihariç olmak üzere tüm atamalar Başkan tarafından yapılır” şeklindeki iptaliistenen birinci fıkrada, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı'nca (tek yanlı)atama yapılması uygun görülen personelin kimler olabileceği, aynı Kanun'un 45.maddesinin birinci fıkrasında sayılmıştır. Sayılanlardan Bölge Müdür,(İstatistik) Müşaviri ve Daire Başkanı kadro unvanları, 2451 sayılı Kanun'a ek(2) sayılı cetvelde müşterek kararname ile ataması gereken personel olarakaynen yer almakta; Bölge Müdürü ve Daire Başkanı unvanları aynı zamanda AnayasaMahkemesi'nin 18.6.1985 tarihli kararı ile Anayasa'nın 128/son maddesininöngördüğü üst kademe yöneticileri olarak kabul edilerek, 3149 sayılı Kanun'un2. maddesinin birinci fıkrasında sayılmaktadır. Yine bu unvanlardan “BaşkanYardımcısı” her ne kadar sayılan kanunlarda yer almamakta ise de; bu iptalkararımızın gerekçesinde belirtilen “etkin bir otoriteye katılma, kuruluşun enüst düzeyinde bulunma, kuruluş amacının gerçekleşmesinde önemli yetki vesorumlulukla donatılma, kuruluşun planlama, örgütlenme, personel ve kadrolarınıyönetme, denetim ve temsil gibi işlevleri yerine getirme” kriterlerini içermesiitibariyle, “Başkan Yardımcısı” unvanının da “Üst kademe yöneticileri” arasındasayılması gerektiği tabiidir.
45. maddede sayılanlardan hukuk müşaviri, istatistik uzmanı, uzmanyardımcısı, istatistikçi, matematikçi, mühendis, programcı unvanlarının ise üstkademe yöneticisi sayılamayacakları izahtan varestedir.
Bu somut saptama uyarınca Kurumdaki Başkan Yardımcısı, DaireBaşkanı, İstatistik Müşaviri ve Bölge Müdürü kadro unvanlarının yüksek kademeyöneticileri statüsünde bulunması, bu statüdeki kamu görevlilerinin iseyukarıda izaha çalışılan Anayasal gerekçe karşısında müşterek kararname ileatanması gerekirken, atamayı Başkan'ın takdir ve yetkisine bırakan iptaliistenen kural Anayasa'nın 8., 104. ve 105. maddelerine aykırı düşmektedir.
İptal kararına açıkladığım bu ek ve değişik gerekçeylekatılıyorum.
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR