ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2005/5
Karar Sayısı : 2008/93
KararGünü : 17.4.2008
R.G.Tarih-Sayı : 05.11.2008-27045
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Konya 1. İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 3.5.1985 günlü, 3194sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin birinci fıkrasının '... 500000 TL. dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir' bölümü ile ikincifıkrasının '... 500 000 TL. dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir'bölümünün Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleriistemidir.
I- OLAY
Ruhsata aykırı ekler yapıldığı savıyla 3194 sayılı Yasa'nın 42.maddesinin birinci fıkrasına göre para cezası verilmesine ilişkin kararın vebuna dayanılarak düzenlenen ödeme emrinin iptali istemiyle açılan davada itirazkonusu kuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptalleriiçin başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları
3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun itiraz konusukuralları da içeren 42. maddesi şöyledir:
'Ruhsat alınmadan veya ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatınaaykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışındaözel parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500000 TL. dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir. Ayrıca fennimesule bu cezaların 1/5i uygulanır.
Birinci fıkrada belirtilen fiiller dışında bu Kanunun 28, 33, 34,39 ve 40 ıncı maddeleri ile 36 ncı maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen yükümlülükleriyerine getirmeyen mal sahibine, fenni mesule ve müteahhide 500 000TL.dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir.
Birinci ve ikinci fıkralarda belirtilen fiillerin tekrarı halindepara cezaları bir katı artırılarak verilir.
Yukarıdaki fıkralarda gösterilen cezalar, ilgisine göre doğrudandoğruya belediyeler veya en büyük mülki amir tarafından verilir.
(Beşinci fıkra, Anayasa Mahkemesinin 15.5.1997 günlü, E.1996/72,K.1997/51 sayılı kararı ile iptal edilmiştir).
İlgili idarenin Cumhuriyet Savcılığı aracılığıyla sulh cezamahkemesine başvurması üzerine, bu mahkemelerce ayrıca, yukarıdaki fıkralaragöre ceza verilen fenni mesuller ve müteahhitler hakkında bir yıldan beş yılakadar meslekten men cezasına da hükmolunur.
Bu husustaki mahkeme kararları ilgili idarelerce Bakanlığa vemeslek mensubunun bağlı olduğu meslek teşekkülüne bildirilir.
Bu maddeye göre belediyelerce verilen cezalar dolayısıyla tahsilolunan paralar belediye bütçesine irad kaydolunur'.
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Mustafa BUMİN,Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN,Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, Fazıl SAĞLAM, A. Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR'ünkatılımlarıyla 18.1.2005 günü yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikleuygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.
Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmaktaoldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararnamekurallarını Anayasaya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğüaykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali içinAnayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca birmahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmışve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kurallarında o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları,davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayısonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunankurallardır.
Başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, ruhsata aykırı ekleryapıldığı savıyla 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin birinci fıkrasına görepara cezası verilmesi kararının ve buna dayanılarak düzenlenen ödeme emrininiptali istemine ilişkindir. Yasa'nın 42. maddesinin ikinci fıkrasında buYasa'nın 28., 33., 34., 39. ve 40. maddeleri ile 36. maddenin üçüncü fıkrasındabelirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyen mal sahibine, fenni mesule vemüteahhide verilecek para cezası düzenlenmiştir. Bu fıkranın bakılmakta olandava ile ilgisi bulunmamaktadır.
3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin;
A- İkinci fıkrasının itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'ninbakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından bu fıkrada yeralan '' 500 000 TL.dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir'bölüme ilişkin başvurunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine,
B- Birinci fıkrasında yer alan '' 500 000 TL.dan 25 000 000 lirayakadar para cezası verilir' bölümünün dosyada bir eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine,
Oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Anlam ve Kapsam
İmar mevzuatına göre yapılar ruhsata tabidir. Ruhsatı vermekleyetkili kamu idaresinin bilgisi ve izni dışında yapı yapılması olanağıbulunmamaktadır. 3194 sayılı Yasa'nın itiraz konusu kuralı da içeren 'Cezahükümleri' başlıklı 42. maddesinin birinci fıkrasında, ruhsat alınmadan,ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının yapısahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında özel parselasyon ile hissekarşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000 liradan 25 000 000 lirayakadar para cezası verileceği, ayrıca fenni mesule bu cezaların1/5'inin uygulanacağı; üçüncü fıkrasında, belirtilen eylemlerin tekrarı halindepara cezalarının bir katı artırılarak, dördüncü fıkrasında ise cezalarınilgilisine göre doğrudan doğruya belediyeler veya en büyük mülki amirtarafından uygulanacağı öngörülmüştür.
Maddede yazılı imar para cezalarının yıllara göre artışı, 213sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298/B maddesi uyarınca tespit ve ilanedilen 'yeniden değerleme oranına' bağlanmıştır.
Yasayla her kişiye veya olaya özgü ceza tutarlarınınbelirlenmesinin mümkün olmaması nedeniyle cezaların bireyselleştirilmesi içinyasakoyucu cezayı alt ve üst sınırlarını göstermekte, ancak bu iki sınırarasında bir ceza belirleme konusunda da yargıca veya idareye takdir yetkisiverebilmektedir. İdari para cezaları yargı organlarınca yapılan yargısaldenetim sonucunda yargı kararlarıyla verilen adli para cezalarından farklıniteliktedir.
İtiraz konusu kuralda, alt ve üst sınırları gösterilmek suretiyleimar para cezası düzenlenmiştir. Yasa'yla gösterilen bu sınırlar arasında ellikat bulunmaktadır. Alt ve üst sınır arasındaki bu geniş alanda, idareye, cezayıbelirleme olanağı, başka bir deyişle cezanın alt ve üst sınırları arasında altsınırdan, alt sınırın üstünde veya üst sınırdan ceza verme konusunda takdirhakkı tanınmıştır.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, idarenin takdirine bırakılan alanının genişolduğu, cezanın belirlenmesinde hiçbir ölçütün Yasa'da gösterilmediği, bununuygulamada keyfiliğe neden olabileceği, alt ve üst sınırlar arasındaki idareninsınırsız takdir yetkisinin keyfi olarak aynı nitelikli yapılara farklıcezaların verilmesine yol açabileceği belirtilerek kuralın Anayasa'nın 2. ve10. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin birinci fıkrasında, ruhsat alınmadan, ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarakyapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında özelparselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000 liradan25 000 000 liraya kadar para cezası verileceği öngörülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temelilkelerinden biri 'belirlilik'tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hemkişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yervermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıcakamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi degereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey,yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangihukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahaleyetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşenyükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği,normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devletegüven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunuzedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Yasa kuralı, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli birişlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkünkılacak şekilde düzenlenmelidir. 'Öngörülebilirlik şartı' olarak nitelendirilenbu ilkeye göre yasanın uygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemibireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıklayazılmalıdır. Belirlilik, kişilerin hukuk güvenliğini korumakla birlikte idarede istikrarı da sağlar.
Değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşullar kimi durumlardadevlet idarelerine bir takım hakların tanınması gereğini ortaya çıkarmıştır.Gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimleri yerinde,zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için çağdaş yönetimlerde idareyedeğişik alanlarda yaptırım uygulama yetkileri tanınmaktadır.
3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinde düzenlenen idari paracezaları, imar ve kamu düzenine aykırı davranışların önlenmesi amacıyla, arayayargısal bir karar girmeden, idarenin doğrudan işlemiyle idare hukukuna özgüusullerle kesilen ve uygulanan yaptırımlardır. Maddenin birinci fıkrasındakiidari yaptırım, idarenin ruhsat alınmadan, ruhsat veya eklerine veya imarmevzuatına aykırı olarak yapının yapıldığı yönündeki tespiti ve bu konudakideğerlendirmesine bağlı olarak idarece uygulanmaktadır. Başka bir deyişle hemcezayı gerektiren eylemin işlendiğini saptamak hem de Yasa'da gösterilen alt veüst sınırlar arasında cezanın tutarını belirlemek tamamıyla idari makamların,belediyeler veya en büyük mülki amirlerin kararlarıyla oluşmaktadır. İtirazhalinde yargının vereceği karar, onun bu niteliğini değiştirmemektedir.Sonuçları belli ölçüde genel para cezalarına benzese de tümüyle idari işlemedayanan bir yaptırımdır. Yargı organlarının müdahalesi olmadan idarecekararlaştırılmakta ve uygulanmaktadır.
İdari makamların Yasa'nın belirlediği sınırlar arasında cezanıntakdirinde esas alacakları objektif ölçütler Yasa'da gösterilmemiştir. Yasa'ylaimar para cezasının alt ve üst sınırları gösterilmiş, bu alan içinde cezayıuygulama yetkisi idareye bırakılmıştır. İdarelerin hangi ölçütleri esasalacakları açık, belirgin ve somut olarak Yasa'da yer almamıştır. Yasa kuralıbu anlamda belirli ve öngörülebilir değildir.
Alt ve üst sınır arasında idareye bırakılan takdir alanı geniş,sınırsız ve ölçüsüzdür. Cezanın belirlenmesinin alt ve üst sınır arasında ellikat gibi makul ve ölçülü olmayan şekilde genişliği, uygulamada, yorum vedeğerlendirme farklılıklarına dayalı olarak eşitsizliğe, haksızlığa vekeyfiliğe yol açabilecek niteliktedir.
Yasakoyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla cezahukuku alanında hangi eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerinhangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma bağlanacağı konusunda takdir yetkisinesahip olmakla birlikte, cezaların yasallığı ve hukuksal güvenlik ilkeleriningereği olarak, farklı ve keyfi uygulamalara neden olmamak için, imar hukukunauygun geçerli sebepler ve objektif ölçütleri yasada göstermesi gerekir.
Cezanın Yasa'da gösterilen sınırlar arasında idarece belirlenmesinde,yapının, taşkın, heyelan, kaya düşmesi gibi afet alanlarında bulunan, sıhhi vejeolojik mahsurları olan veya bunlar gibi tehlikeli durumlar göstermesinedeniyle imar planlarına veya ilgili idarelerce hazırlanmış, onaylanmışraporlara göre yapılması yasak olan alanlara, imar planlarında umumi hizmetalanlarına, kamu tesis alanlarına ve yapı sahibine ait olmayan alanlarayapılması; hangi amaçla yapıldığı, büyüklüğü ve konut, ticari, sanayi, otel,akaryakıt istasyonu gibi niteliği; fen ve sağlık kurallarına aykırılıktaşıması; içinde oturacak veya çalışacak kişiler için tehlike oluşturması;çevresinde ya da aynı bölgede emsal yapılar için uygulanan imar para cezaları;kente ve çevreye etkisi; bitmiş ve kullanılır durumda olması gibi ölçütlere yerverilmemiştir.
Bu tür idari işlemlere karşı yargı yolu açık olmakla birlikte, bugüvencenin uygulama aşamasından sonra ve ancak itiraz yoluyla ortaya çıkacağıgöz önünde bulundurulduğunda, yasa kurallarının yürürlükte olduğu sürecekeyfiliği ortadan kaldırmaya yeterli olduğu söylenemez. Hukuk kuralları,yargının yorumuna ihtiyaç göstermeyecek ve uygulayıcılar tarafındananlaşılabilecek şekilde açık ve belirgin olmak, uygulayıcılara güvence vermekzorundadır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural, Anayasa'nın 2. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
Kural iptal edilmiş olduğundan ayrıca Anayasa'nın 10. maddesiyönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
C- İptal Kararının Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, 'Kanun, kanunhükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunlarınhükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlüktenkalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceğitarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığıgünden başlayarak bir yılı geçemez' denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşuve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü fıkrasında dabu kural tekrarlanmaktadır. Maddenin beşinci fıkrasında ise, AnayasaMahkemesi'nin, iptal halinde meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzeninitehdit veya kamu yararını ihlâl edici mahiyette görmesi halinde yukarıdakifıkra hükmünü uygulayacağı belirtilmiştir.
3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42.maddesinin birinci fıkrasının '... 500 000 TL. dan 25 000 000 lirayakadar para cezası verilir' bölümünün iptaline karar verilmesinindoğuracağı hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edici nitelikte olduğundangerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla iptal kararının, Resmî Gazete'deyayımlanmasından başlayarak dört ay sonra yürürlüğe girmesi uygungörülmüştür.
VI- SONUÇ
A- 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesininbirinci fıkrasının '... 500 000 TL.'dan 25 000 000 liraya kadar para cezasıverilir.' bölümünün Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
B- İptal edilen bölümün doğuracağı hukuksal boşluk kamuyararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesininüçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşincifıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDANBAŞLAYARAK DÖRT AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
17.4.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Mustafa YILDIRIM
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ