ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2005/90
Karar Sayısı : 2008/146
Karar Günü : 24.9.2008
R.G. Tarih-Sayı :26.02.2009-27153
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük MilletMeclisi üyeleri Kemal ANADOL, Kemal KILIÇDAROĞLU ve 119 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 26.05.2005 günlü, 5355sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun;
A- 3. maddesinin (b) bendinde yer alan "... bazılarını..." sözcüğünün,
B- 4. maddesinin üçüncü fıkrasının,
C- 6. maddesinin,
D- 8. maddesinin birinci fıkrasının "... veya belediyemeclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenensayıda ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdanseçileceklerin sayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birinigeçemez." bölümünün,
E- 17. maddesinin ikinci fıkrasının "... birliğin faaliyetalanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin kararıylakurulacak diğer birimlerden ..." bölümünün,
F- 18. maddesinin birinci ve son fıkralarının,
G- 19. maddesinin "... 8 inci maddede belirtilen doğalüyeler ile birliğin sulama faaliyetlerinden faydalanan ve belediye meclisiüyeliğine seçilme şartlarına sahip olan çiftçiler arasından birlik tüzüğündegösterilen sayıda seçilecek üyelerden oluşur." bölümünün,
Anayasa'nın 2., 6., 7., 8., 10., 11., 47., 67., 90., 123., 126.,ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüklerinin durdurulmasıistemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenen Yasa Kuralları
26.05.2005 günlü, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nuniptali istenen fıkra, bölüm ve sözcüklerini de içeren maddeleri şöyledir:
1- "Madde 3- Bu Kanununuygulanmasında;
a) Mahallî idare: İl özel idaresi, belediye ve köyü,
b) Mahallî idare birliği: Birden fazla mahallî idarenin,yürütmekle görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birliktegörmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişisini,
c) Birlik: Mahallî idare birliğini,
İfade eder."
2- "Madde 4- Birlik, birlik tüzüğünün kesinleşmesindensonra Bakanlar Kurulunun izni ile kurulur ve tüzel kişilik kazanır.
Kurulmuş bir birliğe üyelik, üye olmak isteyen mahallî idaremeclisinin kararı ve buna dayalı başvuru üzerine, birlik meclisinin kabulü ileolur. Bu durumda Bakanlar Kurulunun izni aranmaz. Ayrılmada ilgili mahallîidare meclisinin kararı yeterlidir.
Su, atık su, katı atık ve benzeri altyapı hizmetleri ile çevre veekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumunda;Bakanlar Kurulu, ilgili mahallî idarelerin, bu amaçla kurulmuş birliğekatılmasına karar verebilir. Bu fıkrada belirtilen birliklerden ayrılma daBakanlar Kurulunun iznine bağlıdır.
Mahallî idarelerin bütün görevlerini kapsayacak şekilde genelamaçlı veya amacı açıkça belirlenmemiş birlik kurulamaz."
3- "Madde 6- Mahallî idare birlikleri, tüzükte birliğedevredilmesi öngörülen mahallî müşterek nitelikli hizmetlere ilişkin olarak üyemahallî idarelerin hak ve yetkilerine sahiptir."
4- "Madde 8- Birlik meclisi,birliğin karar organıdır ve birlik üyesi mahallî idarelerin meclislerinin kendiüyeleri veya belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişilerarasından, birlik tüzüğünde belirlenen sayıda ve gizli oyla seçecekleriüyelerden oluşur. Ancak dışarıdan seçileceklerin sayısı mahalli idaremeclisinden seçileceklerin üçte birini geçemez. Asıl üye sayısınınyarısı kadar yedek üye seçilir.
Birliğin üyesi olan il özel idaresi için vali, belediye içinbelediye başkanı ve köy için muhtar, birlik meclisinin doğal üyesidir. Birlikmeclisinde bunların dışında doğal üye bulunmaz. Meclis üye tam sayısına doğalüyeler de dâhildir. Vali ve belediye başkanı birlik meclisinde kendisini temsiletmek üzere meclis üyelerinden birine yetki verebilir.
Üye mahallî idarelerden herhangi birinin birlik meclisindeki asılüyeliklerinde boşalma olursa, birlik başkanı o mahallî idarenin yedek üyelerinigöreve çağırır. Çağrılacak yedek üye kalmadığı takdirde üye mahallî idarelerinmeclisleri, ilk toplantılarında yeniden yedek üye seçimi yapar. Birlikmeclisinin feshedilmesi durumunda yeniden asıl ve yedek üye seçimi yapılır. Buüyeler kalan süreyi tamamlar.
İl özel idaresi, belediye ve köy idarelerindeki görevleri sonaerenlerin birlik meclisi üyeliği de sona erer.
Birlik meclisi üyeliği, üyeliğin düşmesini gerektiren bir sebeplesona erenler, bir sonraki dönemde birlik meclisi üyeliğine seçilemezler.
Birlik tüzüğünde, üye mahallî idarelerin birlik meclisinde nüfusve katılım payı oranına göre temsil edilmesine dair esas getirilebilir.
Birlik başkanı aynı zamanda birlik meclisinin de başkanıdır."
5- Madde 17- Norm kadroya uygun olarak birlikteşkilâtı birlik müdürü, yazı işleri, malî işler birimleriyle birliğin faaliyetalanına göre kurulacak teknik işler biriminden oluşur.
Ülke düzeyinde kurulan birliklerle üye sayısı yüzden fazla olanbirliklerde teşkilât, norm kadroya uygun olarak genel sekreter, yazı işleri vemalî işler birimleriyle birliğin faaliyet alanında olmak ve sayısı üçügeçmemek üzere birlik meclisinin kararıyla kurulacak diğer birimlerden oluşur.
Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlar, Belediye Kanunundabelirtilen esas ve usûllere göre birlik genel sekreteri veya diğer üst yöneticikadrolarında görevlendirilebilir. Bu tür görevlendirmelerde ilgilinin kendikurumundan aldığı her türlü malî ve sosyal hakları kesilmez, ancak kurumundanaldığı aylık ve diğer ödemelerin toplam tutarını geçmemek üzere birlik encümenikararıyla ek ödeme yapılabilir.
6- "Madde 18- İlçelerde, tarım ürünlerinin üretim vepazarlanması hariç olmak üzere, köylere ait hizmetlerin yürütülmesine yardımcıolmak, bizzat yapmak, yaptırmak ve kırsal kalkınmayı sağlamak üzere, tümköylerin iştiraki ile o ilçenin adını taşıyan, köylere hizmet götürme birliğikurulabilir. Bakanlar Kurulu, bu konuda genel izin vermeye yetkilidir.
Birlik başkanı merkez ilçelerde vali veya görevlendireceği valiyardımcısı, diğer ilçelerde kaymakamdır. Köylere hizmet götürme birliğininmeclisi, birlik başkanı başkanlığında, birliğe üye köylerin muhtarları ve oilçeden seçilen il genel meclisi üyelerinden oluşur. Köylere hizmet götürmebirliğinin encümeni birlik başkanının başkanlığında, meclisin kendi üyeleriarasından gizli oyla seçeceği iki il genel meclisi üyesi ve iki köy muhtarıolmak üzere beş kişiden oluşur.
İl özel idareleri ile diğer kamu kurum ve kuruluşları; köyeyönelik hizmetlerine ilişkin yapım, bakım ve onarım işlerini aralarındayapacakları anlaşmaya göre köylere hizmet götürme birlikleri aracılığıylagerçekleştirebilir. Bu takdirde, gerekli kaynak bu birliklere aktarılır ve sözkonusu iş, birliğin tâbi olduğu esas ve usûllere göre sonuçlandırılır.
Köylere hizmet götürme birlikleri, ihtiyaca göre hizmet akdiylepersonel istihdam edebilir. Ancak, köylere hizmet götürme birliklerinin yıllıktoplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin Vergi UsulKanununda belirlenen yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacakmiktarın % 10'unu aşamaz. Vali ve kaymakamlar birlik hizmetlerini yürütmeküzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarından personel görevlendirebilir. Buşekilde görevlendirilenlere birlik bütçesinden karşılanmak üzere, (5000)gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutardaaylık ödeme yapılır. Görevlendirmelerde otuz günden kısa süreler için kısthesaplama yapılır.
İl özel idaresi bütçe gelirlerinin ne kadarının köylere hizmetgötürme birliklerine aktarılacağı, köylere hizmet götürme birliklerininsunacağı yatırım plânı, yıllık çalışma programı ve uygulama projelerine göre ilgenel meclisince kararlaştırılır.
Köylere hizmet götürme birliklerinin bütçesine ilişkin esas veusûller ile muhasebe ve raporlama standartları, harcama esas ve usûlleri,çerçeve hesap plânı ile düzenlenecek raporların şekil, süre ve türleri ile bubirliklerin yapacakları ihalelere ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınıngörüşü alınarak İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikledüzenlenir."
7- "MADDE 19- Sadece sulama amaçlıolarak kurulan mahalli idare birliklerinde birlik meclisi, 8 incimaddede belirtilen doğal üyeler ile birliğin sulama faaliyetinden faydalanan vebelediye meclisi üyeliğine seçilme şartlarına sahip olan çiftçiler arasındanbirlik tüzüğünde gösterilen sayıda seçilecek üyelerden oluşur. Seçim,üye mahalli idare sınırları içinde oturan ve birliğin sulama faaliyetindenfaydalanan çiftçilerin katılımıyla o mahallî idare meclisinin gözetimindeyapılır."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 6., 7., 8., 10., 11., 47., 67.,90., 123., 126. ve 127. maddelerine dayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Tülay TUĞCU,Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A.Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman AlifeyyazPAKSÜT'ün katılımlarıyla 27.9.2005 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğüdurdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra kararabağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenilen yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
A- 3. Maddenin (b) Bendinde Yer Alan "... bazılarını..." Sözcüğünün İncelenmesi
Dava dilekçesinde, 3. maddenin (b) bendinde yer alan tanımlamanınbelirsiz, ölçüsüz ve anlamsız olduğu, mahalli idare birliklerinin ancak bellibir amaç için kurulabileceği, iptali istenen ibarenin mahalli idarebirliklerinin görebileceği kamu hizmetlerinin hangileri olabileceği konusundaaçık olmadığı, bu kural ile hukuk güvenliğinin sağlanamadığı, idareninkanuniliği ilkesi ile bağdaşmadığı, bu nedenlerle sözcüğün Anayasa'nın 2., 8.,11., 123. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasanın 127. maddesinin son fıkrasında, mahalli idarelerinbelirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla kendi aralarında BakanlarKurulunun izni ile birlik kurmaları konusunun yasa ile düzenlenmesi gerektiğibelirtilmiştir.
5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 3. maddesinde,mahalli idare birliği, birden fazla mahalli idarenin yürütmekle görevlioldukları hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarındakurdukları kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmış, Yasanın 5. maddesinde isebirlik tüzüğünün nasıl düzenleneceği ve neleri içereceği konusu açıklanmıştır.Bu maddenin ikinci fıkrasının (e) bendine göre, "birliğe devredilen görevve hizmetler"in neler olduğunun birlik tüzüğüne yazılması gerekmektedir.
Anayasa'nın 127. maddesine göre, mahalli idarelerin yürütmeklegörevli olduğu kamu hizmetlerinden bir kısmı mahalli idare birlikleritarafından görülebilecektir. Mahalli idarelerden olan belediyelerin göreceğimahalli hizmetler, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesinde"belediyenin görev ve sorumlulukları" başlığı altında, il özelidarelerinin göreceği mahalli hizmetler 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun6. maddesinde, "il özel idaresinin görev ve sorumlulukları" başlığıaltında, köylerin göreceği mahalli hizmetler ise 442 sayılı Köy Kanunu'nun 12.ve 13. maddelerinde zorunlu ve isteğe bağlı görevler olarak sayılmıştır.
Mahalli idarelerin yerine getirmekle yükümlü oldukları görevlerinçok çeşitli olması, herhangi bir mahalli idare biriminde ortaya çıkan sorunundiğer mahalli idare birimlerini de doğrudan veya dolaylı olarak etkileyebilmesive bir kısım görevlerin en yüksek verimlilikte yerine getirilebilmesinin ancakbirkaç mahalli idarenin bir araya gelerek kurabilecekleri bir kamu kurumuaracılığı ile gerçekleştirilebilecek olması gibi nedenler, bir kısım mahallihizmetlerin bu kurumlara verilmesini gerektirmektedir. Çeşitli yasalarlamahalli idarelere verilmiş olan bu görevlerden hangilerinin hangi mahalli idarebirliği tarafından yerine getirileceğinin yasada tek tek belirlenmesininzorluğu açıktır. Mahalli idare birliklerinin Anayasanın 127. maddesindebelirtildiği üzere sadece "belirli" kamu hizmetlerini yürütmek üzerekurulacakları anlaşılmaktadır. Buna göre, mahalli idarelerin bütün görevlerinikapsayacak şekilde genel amaçlı veya amacı açıkça belirlenmemiş birlikkurulamaz. Yukarıda anılan kurallar göz önüne alındığında, mahalli idarebirliklerinin sonuçta belli kamu hizmetlerini yürütmek üzere kurulacakları veiptal davasına konu olan "... bazılarını ..." sözcüğünün diğerkurallarla birlikte ele alındığında somutlaşacağı anlaşılmaktadır.
Ayrıca, Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 5. maddesi uyarınca,kamu hizmetlerinin hangilerinin Bakanlar Kurulunun izni ile kurulan mahalliidare birliği tarafından yerine getirileceği konusunun ilgili birliğintüzüğünde gösterilmesi zorunludur. Birlik tüzüğünde birliğe devredilen görev vehizmetlerin neler olduğunun belirtilmesi zorunlu olduğuna göre, mahalli idarebirlikleri Anayasanın 127. maddesinde yazıldığı üzere belirli kamu hizmetlerinigörmek üzere kurulmuş olmaktadır. Bu nedenle, Mahalli İdare BirlikleriKanunu'nun 3. fıkrasının (b) bendinde yer alan "... bazılarını ..."sözcüğünün Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine aykırılığından söz edilemez.İptal isteminin reddi gerekir.
Dava konusu kuralın Anayasanın 2. ve 8. maddeleri ile ilgisigörülmemiştir.
Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT ve Şevket APALAK bu görüşlerekatılmamışlardır.
B- 4. Maddenin Üçüncü Fıkrasının İncelenmesi
Dava dilekçesinde, yerel yönetimlerin gücünü doğrudan seçmendenalan özerk idareler olduğu, bunların kendilerine verilmiş olan görevleri mahalliidare birliklerine devredip devredemeyeceklerine kendi organlarının kararvermeleri gerektiği, bunun Anayasa'nın ve Avrupa Yerel Yönetimler ÖzerklikŞartı'nın bir gereği olduğu, yerel yönetimlerin, kamu tüzel kişiliğine veyönetsel özerkliğe sahip oldukları, "yerinden yönetimilkesi"nin aslında özerkliği öngördüğü, merkezî yönetimin, yerindenyönetim idareleri üzerindeki vesayet yetkisinin sınırsız ve takdire bağlıolmadığı, Bakanlar Kurulu kararıyla bir mahalli idareyi bir birliğe katılmayazorlamanın veya ayrılma iradesini elinden almanın seçimle gelmiş yerinden yerelyönetimlerin özerkliği ilkesi ile uyuşmayacağı, bu nedenle de kuralınAnayasanın 2., 11., 90. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Yasanın 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, mahalliidare birliklerinin, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Bakanlar Kurulununizni ile kurulacağı ve tüzel kişilik kazanacağı, kurulmuş olan birliğe üyeolmak isteyen mahalli idare meclisinin kararı ve buna dayalı başvuru üzerinebirlik meclisinin kabulü ile olacağı, bu durumda Bakanlar Kurulu izniaranmayacağı ve birlikten ayrılmalarda ilgili mahalli idare meclisininkararının yeterli olduğu belirtilmiştir. Dava konusu üçüncü fıkra ile su, atıksu, katı atık ve benzeri altyapı tesisleri ile çevre ve ekolojik dengeninkorunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumunda, mahalli idarelerindaha önce kurulmuş olan mahalli idare birliklerine katılmalarının BakanlarKurulu kararına bağlı olarak zorunlu hale getirildiği, yerel yönetimlerinözerkliğinin belli bir dereceye kadar kısıtlandığı ve yerel yönetimin merkeziyönetimin alacağı karar doğrultusunda hareket etmeye zorlandığıanlaşılmaktadır. Ayrıca fıkrada birliklerden ayrılma da Bakanlar Kurulununiznine bağlı tutulmuştur.
Anayasa'nın 127. maddesinin dördüncü fıkrasında, merkezi idarenin,mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesineuygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararınınkorunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanundabelirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğubelirtilmiştir.
Yerleşim yerleri, tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de ekonomik veteknik gelişmelerin sonucu olarak birbirleriyle etkileşim halindedir. Kentler,arada hiçbir boşluk bulunmaksızın birbirine komşu ve sınırdaş olmakta, herhangibir yerleşim yerindeki ekonomik, endüstriyel veya hizmet faaliyetleri diğeryerleşim yerlerini de doğrudan olumlu veya olumsuz olarak etkileyebilmektedir.Ortaya çıkan herhangi bir yerel sorunu gidermek için kurulan bir mahalli idarebirliğine, olumsuz biçimde etkilenen mahalli idareler katılmak isterken, aynısorundan etkilenmeyen veya olumlu olarak etkilenen diğer bir mahalliidarenin, kurulan mahalli idare birliğinin getireceği yükü gözeterek kurulanbirliğe katılmaktan kaçınması mümkündür. Bu nedenle fıkrada sınırlı olaraksayılan zorunlu durumlarda, Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasındabelirtildiği gibi, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereğigibi karşılanması amacıyla Bakanlar Kurulunca kurulmuş birliğe katılmaya kararverilmesinde veya ayrılmanın izne bağlanmasında Anayasa'ya aykırılık görülmemiştir.
İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın, Anayasa'nın 2., 11. ve 90. maddeleri ile ilgisigörülmemiştir.
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT ve ŞevketAPALAK bu görüşe katılmamışlardır.
C- 6. Maddenin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, bir kamu tüzelkişisi olan mahalli idarebirliğine, üye yerel yönetimlerin hak ve yetkilerinin aynen tanınamayacağı,aksi takdirde adeta yeni bir yerel yönetim türü yaratılmış olacağı, oysa yerelyönetim türlerinin Anayasa'da tek tek sayıldığı, bu hükümle, mahalli idarebirliklerinin şirket kurma, borçlanma, yabancı kuruluşlarla işbirliğindebulunma gibi uygulamalarda bulunabilecekleri, Yasa tasarısında başlangıçtabirliklerin şirket kurmaları yasaklanmış iken, daha sonra bu yasağın tasarıdançıkarıldığı, kamu hizmetlerinin bu şekilde mahalli idare birliklerininoluşturacağı şirketlerce görülmesine imkân tanıyan bir düzenlemenin yerelyönetim ilkesi ile çelişeceği, hangi hizmetleri görmek üzere şirketkurulabileceği belirtilmeden, genel bir yetkilendirme doğrultusunda mahalliidare birliklerine kuracağı şirketler aracılığı ile hizmet yürütmesininözelleştirme ilkeleri ile çelişeceği, bu nedenlerle kuralın Anayasa'nın 2.,11., 47. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 6. maddesinde,"Mahalli idare birlikleri, tüzükte birliğe devredilmesi öngörülen mahallimüşterek nitelikli hizmetlere ilişkin olarak üye mahalli idarelerin hak veyetkilerine sahiptir." denilmiştir. Buna göre, mahalli idarebirlikleri, tüm konularda birliği oluşturan mahalli idarelerin hak veyetkilerine sahip olmayıp, sadece birliğe devredilmesi öngörülen hizmetlereilişkin olarak yetki kullanabileceklerdir.
5355 sayılı Yasanın 3. maddesinin (b) bendine göre de birliklerinkamu tüzel kişisi oldukları açıktır. Birden fazla mahalli idarenin bir arayagelerek, yürütmekte oldukları hizmetlerden bazılarını kuracakları birliğedevretmeleri ve birliğe devredilen hizmetleri yerine getirirken kendiyasalarında verilen hak ve yetkileri kullanmaları doğaldır. Aksi takdirde sözkonusu görevlerin yerine getirilebilmesi olanaksız hale gelir.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 127. maddelerine aykırıdeğildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Konunun Anayasa'nın 2., 11. ve 47. maddeleri ile ilgisigörülmemiştir.
D- 8. Maddenin Birinci Fıkrasının "... veya belediye meclisüyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenen sayıdave gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdan seçileceklerinsayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birini geçemez."Bölümünün İncelenmesi
Dava dilekçesinde, mahalli idare birliklerinin mahalli idarelerarasındaki işbirliğinin kurumlaşmış biçimi olduğu, bunların iradeleriniaçıklama yetkisine sahip temel karar organı olan birlik meclisinin de birliküyesi mahallî idarelerin meclislerinin seçilmişlerinden oluşması gerektiği,birlik meclisinde başka kaynaktan üyelik olamayacağı, Anayasa'ya göre yerelyönetimlerin karar organlarının seçmenlerce seçileceği ve yerel yönetimlerinkuruluşunun yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği,Yasada meclis üyeleri ile dışarıdan seçilenler arasında birlik meclisbaşkanlığını üstlenme ya da birlik encümeninde göreve getirilip getirilmemekonularında hiçbir fark bulunmadığı, böylece, meclis üyelerince birlik üyesiyapılacak olan kişilerin seçilmiş üyelerle aynı yetkilerle donatıldığı,yerinden yönetim ilkesinin de, yerel yönetim birliklerinin karar organlarınındoğrudan halk tarafından seçilmesini gerektirdiği, iptali istenen düzenleme,yerel demokrasi alanını ve halkın kendi işlerini kendi temsilcileri eliylekararlaştırıp yürütmesi ilkesini zedeleyeceğinden demokratik hukuk devletiilkesine de aykırı olduğu, bunun temsilde adalet ve eşit oy ilkeleriylebağdaştırılamayacağı, birlik meclisine dışarıdan seçilecek üyelerin uygulamadagenellikle birlik üyesi mahalli idare meclislerinde çoğunluğu elinde tutansiyasi partiye mensup üyelerin oyları belirleyeceğinden, seçilecek yeniüyelerin, söz konusu siyasi partilerden geleceği veya bu partilerin yandaşlarıolacağı, bu durumun yerel seçimlerde ortaya çıkmış olan oy dağılımına bağlıtemsil tablosunu çoğunlukta olan parti lehine çevireceği, birlik meclisiüyelerinin bir kısmının seçiminde mahalli idare meclisi üyesi olmaları şartkoşulurken, bir kısmının sadece mahalli idare meclisi üyesi seçilme koşullarınahaiz olmalarının yeterli bulunmasının üyeler arasında seçilme yeterliliğibakımından eşitsizliğe yol açtığı, bu nedenlerle Kuralın Anayasa'nın 2., 10.,11., 67., 123. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 8. maddesinin birincifıkrasına göre, birlik meclisi, birliğin karar organı olup birlik üyesi mahalliidarelerin meclislerinin kendi üyeleri veya belediye meclis üyeliğine seçilmeyihaiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenen sayıda ve gizli oylaseçecekleri üyelerden oluşur. Ancak, dışarıdan seçileceklerin sayısı mahalliidare meclisinden seçileceklerin üçte birini geçemez. Asıl üye sayısının yarısıkadar yedek üye seçilir.
Anayasa'da mahalli idare türlerinin, köy yönetimi, belediyeyönetimi ve il özel idaresi olmak üzere üç tür olduğu konusunda herhangi birtartışma bulunmamaktadır. Buna göre, mahalli idare birlikleri ayrı bir yerelyönetim türü olmayıp, kendine özgü bir kamu tüzel kişisidir. Mahalli idarelerinkarar organları, belediyelerde belediye meclisi, il özel idarelerinde il genelmeclisi ve köy yönetiminde köy ihtiyar meclisi olup bu organların seçimleoluşturulması Anayasal zorunluluktur. Mahalli idare birliklerinin ayrı biryerel yönetim türü olmaması nedeniyle, karar organı olan birlik meclisininAnayasanın 127. maddesinde sözü edilen seçmenler tarafından seçilmesi zorunludeğildir. Bu durumda, iptal davasına konu olan yasa kuralı ile mahalli idarebirliklerinin meclislerinin, birlik üyesi mahalli idare meclisleri üyelerininyanı sıra, belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından seçilmesianayasal bir sorun oluşturmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, kural Anayasa'nın 127. maddesine aykırıdeğildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa'nın 2., 10., 11. 67. ve 123. maddeleri ilgisigörülmemiştir.
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT, Fettah OTOve Şevket APALAK bu görüşe katılmamışlardır.
E- 17. maddenin İkinci Fıkrasındaki "... birliğin faaliyetalanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin kararıylakurulacak diğer birimlerden ..." İbaresinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 8. ve 123. maddelerine göre,idarenin tüm yetki ve görevlerini kanundan alması ve tüm birimlerinin açıkçakanunda belirtilmesi gerektiği, ülke düzeyinde kurulan birliklerle üye sayısıyüzden fazla olan birliklerin teşkilatlarında yer alacak birimlere ilişkinbelirsizlik yaratan bir düzenlemenin idarenin kanuniliği ilkesi ilebağdaşmadığı, söz konusu birimleri kanunla göstermek yerine bu birimleribelirleme yetkisinin idareye verildiği, oysa Anayasa'da belirtilen ayrık hallerdışında idarenin asli düzenleme yetkisinin bulunmadığı, yasama yetkisinindevredilmezliği ilkesi uyarınca, yürütme organına genel, sınırsız, esasları veçerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisi verilemeyeceği, Anayasa Mahkemesikararlarına göre, yasa koyucunun, belli konularda gerekli kuralları koyacağı,çerçeveyi çizeceği, eğer uygun ve zorunlu görürse, onların uygulanması yolundasınırları belirlenmiş alanlar bırakacağı, idarenin ancak o alanlar içindetakdir yetkisine dayanmak suretiyle yasalara aykırı olmamak üzere bir takımkurallar koyarak yasanın uygulanmasını sağlayacağı, bu nedenlerle, iptaliistenen düzenlemenin Anayasa'nın 2., 6., 7., 8., 11. ve 123. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 17. maddesinin birincifıkrasında, norm kadroya uygun olarak birlik teşkilatının birlik müdürü, yazıişleri müdürü, mali işler birimleriyle birliğin faaliyet alanına göre kurulacakteknik işler biriminden oluşacağı belirtilerek mahalli idare birliklerininörgütlenmesi konusunda genel kural getirilmiştir. Dava konusu kuralla bu kuralaistisna getirerek birlik meclisinin kararı ile ayrıca en fazla üç birim dahakurulabileceği öngörülmüştür. Bu yola birliğin ülke düzeyinde kurulması ve birliğinyüzden fazla mahalli idareden oluşması durumlarında başvurulabilecektir. Bu türbirliklerde genel sekreter, yazı işleri ve mali işler birimi de yer alacaktır.
Anayasanın 123. maddesinde "İdare, kuruluş vegörevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerindenyönetim esaslarına dayanır.
Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiğiyetkiye dayanılarak kurulur." denilmiştir.
Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 17. maddenin ikinci fıkrasıuyarınca, sayısı üçü geçmemek üzere kurulacak birimlerin norm kadroya uygunolması gerekmektedir. Öte yandan, aynı Yasa'nın 22. maddesinin beşincifıkrasına göre, birliklerde, teşkilat ve personel istihdamı konularında buKanunda hüküm bulunmayan hallerde Belediye Kanunu ile Belediye Kanununa aykırıolmamak kaydıyla birlik tüzüğü hükümlerinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49. maddesinin birinci fıkrasına göre de,belediyelerde norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve DevletPersonel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenecektir. Belediyenin ve bağlıkuruluşlarının norm kadroları ise bu ilke ve standartlar çerçevesinde belediyemeclisi tarafından kararlaştırılacaktır.
Buna göre, ülke düzeyinde kurulan mahalli idare birlikleri ile üyesayısı yüzden fazla olan mahalli idare birliklerinde, birliğin faaliyetalanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere kurulacak birimlerin çerçevesi,norm kadroya uygunluk ve Belediye Kanunu'nda yer alan kurallarla belirlenmişolmaktadır.
Bu kurallar göz önüne alındığında, kamu yararı ve kamu hizmetiningereği olarak, standart hale getirilmiş kadrolara bağlı kalınmak koşuluyla,yasaya göre kurulması zorunlu olanların dışında, ihtiyaç duyulan ve sayısı üçügeçmeyecek diğer birimlerin mahalli idare birliği meclisinin kararı ilekurulması konusunda verilen yetkide, bir belirsizlikten ve sınırsızlıktan sözedilemez.
Bu nedenle, Kural Anayasa'nın 123. maddesine aykırı değildir.
İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa'nın 2., 6., 7., 8. ve 11. maddeleri ile ilgisigörülmemiştir.
F- 18. Maddenin Birinci ve Son Fıkralarının İncelenmesi
1- Birinci Fıkranın İncelenmesi
5355 sayılı Yasanın 18. maddesinin birinci fıkrasının birincitümcesi 29 Aralık 2005 günlü, 5445 sayılı Mahalli İdare Birlikleri KanunundaDeğişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 1. maddesi ile değiştirilmiştir.
Bu nedenle, 18. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesihakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekir.
18. maddenin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde ise "BakanlarKurulu, bu konuda genel izin vermeye yetkilidir." denilmiştir.
Anayasa'nın 127. maddesinin altıncı fıkrasına göre, mahalli idarebirliklerinin kurulması konusunda Bakanlar Kurulu yetkilidir. 18. maddeninbirinci fıkrasının birinci cümlesi, ilçelerde o ilçenin adını taşıyan köylere hizmetgötürme birliği kurulabileceğini öngörmektedir. Dava konusu kurala göre,Bakanlar Kurulu her bir ilçede köylere hizmet götürme birliği kurulması içinayrı ayrı karar vermek yerine, bu konuda genel bir karar verebilecektir. Kuralile ilçelerde köylere hizmet götürme birliklerinin kurulması konusunda genelbir izin verilerek daha hızlı, etkin ve verimli hizmetin sağlanmasınınamaçlandığı anlaşıldığından kural Anayasa'nın 127. maddesine aykırı değildir.İptal isteminin reddi gerekir.
Konunun Anayasa'nın 2., 8., 11., 123. ve 126. maddeleri ile ilgisigörülmemiştir.
2- Son Fıkranın İncelenmesi
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın gösterdiği ayrık haller dışındayürütmenin asli düzenleme yetkisinin bulunmadığı, bu yetkinin Türkiye BüyükMillet Meclisine ait olduğu ve devredilemeyeceği, yürütmenin, ancak yasaylaasli olarak düzenlenmiş alanda kural koyabileceği, yürütmeye devredilenyetkinin Anayasa'ya uygun olabilmesi için yasada temel esasların belirlenmesive sınırlarının çizilmesi gerektiği, dava konusu kuralla yürütme organı olanİçişleri Bakanlığına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi yasadagösterilmeyen bir düzenleme yetkisi verildiği, bu nedenle kuralın, Anayasa'nın2., 6. 7., 8. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
5355 sayılı Yasanın 18. maddesinin son fıkrasında "Köylerehizmet götürme birliklerinin bütçesine ilişkin esas ve usuller ile muhasebe veraporlama standartları, harcama esas ve usulleri, çerçeve hesap planı iledüzenlenecek raporların şekil, süre ve türleri ile bu birliklerin yapacaklarıihalelere ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığının görüşü alınarak İçişleriBakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." denilmiştir.
Belediyeler ve il özel idarelerinde olduğu gibi, bütçeye,gelirlere ve giderlere ilişkin ana konuların yasa ile belirlenmesinden sonra,usule ve teknik konulara ilişkin detayların idarenin düzenlemesine bırakılmasıyetki devri olarak nitelendirilemez.
Öte yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, kamu hukukuna tabiolan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamukurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleribelirlemektedir. Bu Yasanın kapsam başlıklı 2. maddesinin (a) bendine göre,diğer kamu idareleri yanında özel idareler ve belediyeler ile bunlara bağlıdöner sermayeli kuruluşlar, birlikler ve tüzel kişilerin kullanımında bulunanher türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerininihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu kural uyarınca birliklerin yapacakları ihalelereilişkin esas ve usullerin 4734 sayılı Yasaya uygun olarak çıkarılacakyönetmelikle düzenleneceği açık olduğundan yasama yetkisinin devrinden sözedilemez.
Açıklanan nedenlerle kural Anayasa'nın 7. maddesine aykırıdeğildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Konunun Anayasa'nın 2., 6., 8. ve 11. maddeleri ile ilgisigörülmemiştir.
G- 19. Maddedeki "8 inci maddede belirtilen doğal üyeler ilebirliğin sulama faaliyetinden faydalanan ve belediye meclisi üyeliğine seçilmeşartlarına sahip olan çiftçiler arasından birlik tüzüğünde gösterilen sayıdaseçilecek üyelerden oluşur." Bölümünün İncelenmesi
5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun 19. maddesi 4 Ocak2006 günlü, 26043 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 29.12.2005 günlü, 5445sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununda Değişiklik Yapılması HakkındaKanun'un 2. maddesi ile değiştirilmiştir.
Bu nedenle konusu kalmayan istem hakkında karar verilmesine yerolmadığına karar verilmesi gerekir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI KARARI
26.5.2005 günlü, 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu'nun;
A) 1- 3. maddesinin (b) bendinde yer alan"... bazılarını ..." sözcüğü,
2- 4. maddesinin üçüncü fıkrası,
3- 6. maddesi,
4- 8. maddesinin birinci fıkrasının " ... veya belediyemeclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenensayıda ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdanseçileceklerin sayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birinigeçemez." bölümü,
5- 17. maddesinin ikinci fıkrasının "... birliğinfaaliyet alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisininkararıyla kurulacak diğer birimlerden..." bölümü,
6- 18 maddesinin birinci fıkrasının, ikinci tümcesi veson fıkrası,
24.9.2008 günlü, E. 2005/90, K. 2008/146 sayılı kararlareddedildiğinden, bu madde, fıkra, bölüm, tümce ve sözcüğe ilişkin yürürlüğündurdurulması isteminin REDDİNE,
B) 1- 18. maddesinin birinci fıkrasının birincitümcesi,
2- 19. maddesinin "... 8 inci maddede belirtilen doğalüyeler ile birliğin sulama faaliyetinden faydalanan ve belediye meclisiüyeliğine seçilme şartlarına sahip olan çiftçiler arasından birlik tüzüğündegösterilen sayıda seçilecek üyelerden oluşur." bölümü,
hakkında, 24.9.2008 günlü, E.2005/90, K.2008/146 sayılı kararlakarar verilmesine yer olmadığına karar verildiğinden, bu tümce ve bölümeilişkin yürürlüğün durdurulması istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YEROLMADIĞINA,
24.9.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VI- SONUÇ
26.5.2005 günlü, 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu'nun:
A- 3. maddesinin (b) bendinde yer alan "...bazılarını ..." sözcüğünün Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT ile Şevket APALAK'ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
B- 4. maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırıolmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, FulyaKANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT ile Şevket APALAK'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
C- 6. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
D- 8. maddesinin birinci fıkrasının " ... veyabelediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğündebelirlenen sayıda ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdanseçileceklerin sayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birinigeçemez." bölümünün Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT, Fettah OTO ileŞevket APALAK'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
E- 17. maddesinin ikinci fıkrasının "... birliğinfaaliyet alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisininkararıyla kurulacak diğer birimlerden..." bölümünün Anayasa'ya aykırıolmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
F- 18. maddesinin;
1- Birinci fıkrasının,
a- Birinci tümcesi, 29.12.2005 günlü, 5445 sayılı Mahallî İdareBirlikleri Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 1. maddesiyledeğiştirildiğinden, bu tümceye ilişkin KONUSU KALMAYAN İSTEM HAKKINDA KARARVERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, OYBİRLİĞİYLE,
b- İkinci tümcesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2- Son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
G- 19. maddesi, 5445 sayılı Yasa'nın 2. maddesiyledeğiştirildiğinden, maddenin "... 8 inci maddede belirtilen doğal üyelerile birliğin sulama faaliyetinden faydalanan ve belediye meclisi üyeliğineseçilme şartlarına sahip olan çiftçiler arasından birlik tüzüğünde gösterilensayıda seçilecek üyelerden oluşur." bölümüne ilişkin KONUSU KALMAYAN İSTEMHAKKINDA KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, OYBİRLİĞİYLE,
24.9.2008 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Cafer ŞAT
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
KARŞIOYYAZISI
I- 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 4. maddesininüçüncü fıkrası:
İptali istenen kuralla, su, atık su, katı atık ve benzeri altyapıhizmetleri ile çevre ve ekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerinzorunlu kılması durumunda, Bakanlar Kurulu'nun, ilgili mahalli idarelerin, buamaçla kurulmuş birliğe katılmasına karar verebileceği öngörülmüştür. Çoksayıda mahalli idarenin katılımını gerektiren bu tür büyük projelerde, eşgüdümve finansman yönünden mahalli idarelerin ayrı ayrı veya birlikte, olanaklarınınyetersiz kalması halinde işin mekezi idare tarafından yapılması gerekeceğiaçıktır. Mahalli idareler, bu konuda istekli olmaları ve kendilerini yeterligörmeleri halinde, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaksuretiyle söz konusu kamu hizmetlerini görebileceklerdir. Ancak bu hizmetibirleşerek yerine getirmek zorunda değildirler.
Anayasanın 127. maddesinin son fıkrasında, mahalli idarelerinkendi aralarında birlik kurabileceklerinden söz edilmiş; Bakanlar Kurulutarafından bunlara zorunlu olarak birlik kurdurulması veya birliğekatılmalarına karar verilmesi gibi bir durum öngörülmemiştir. İlgili mahalliidarelerin kendi güç ve olanaklarıyla gerçekleştirme konusunda istekliolmadıkları projelerin yürütülmesi amacıyla zorunlu olarak birlik kurmalarıveya kurulmuş birliklere katılmaları, merkezi idarenin vesayet yetkisini aştığıgibi, kendi asli görevlerini zorla mahalli idarelere yaptırması anlamına gelirki, bunun Anayasa'nın 127. maddesine uygunluğundan söz edilemez.
II- 5355 sayılı Kanunun 8. maddesinin birinci fıkrasının iptaliistenen bölümü:
Kuralda, birlik meclisinin, birlik üyesi mahalli idarelerinmeclislerinin kendi üyelerinin yanısıra belediye meclis üyeliğineseçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenen sayıda ve gizlioyla seçecekleri üyelerden oluşacağı, ancak dışarıdan seçileceklerin sayısınınmahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birini geçemeyeceğibelirtilmektedir. ( ... meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler... ibaresindeki Türkçe bozukluğu yasa metninden kaynaklanmaktadır)
Anayasanın 127. maddesinde mahalli idarelerin karar organlarınınseçmenler tarafından seçileceği belirtilmiş; seçimlerin tek dereceli olacağıesası da Anayasanın 67. maddesinde yer almıştır.
5355 sayılı Yasanın 6. maddesine göre birliğe katılan mahalliidarelerin, tüzükte birliğe devredilmesi öngörülen mahalli müşterek niteliklihizmetlere ilişkin hak ve yetkileri birliğe devredilmiş olacağından, Anayasanın127. maddesi gereğince bu hak ve yetkilerin de seçmenler tarafından seçilmişkişilerce kullanılması gerekir. Birliklerin, farklı bir yerinden yönetim türüolup olmaması bu bağlamda önemli değildir. Seçimle gelinen görevlere talipolanlar, seçmenden aldıkları hak ve yetkileri, seçmenin rızası olmadanbaşkalarına devredemezler. Aksine davranış, Anayasanın 2. maddesinde yer alandemokratik hukuk devleti ilkesine ters düşer. Öte yandan, Anayasanın 67.maddesinde seçimlerin tek dereceli olacağı öngörülerek "ikinciseçmen" kurumu yasakladığından, mahalli idarelerin meclislerine seçilmişkişilerin birlik meclisine başka kişileri seçmesinin "seçim" olarakkabulü de mümkün değildir.
Birliklerin, Anayasada sayılan mahalli idare türlerinden biriolmadığı gerekçesiyle, karar organının seçmenlerce oluşturulması zorunluluğubulunmadığının kabulü halinde ise, birliklerin neden Anayasanın 127. maddesindedüzenlendiği, hukuki yorum kuralları karşısında izahsız kalmaktadır.
Bu nedenlerle iptali istenen kuralların, Anayasanın 67. ve 127.maddelerine aykırı olduğu kanaatindeyim.
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
KARŞIOYGEREKÇESİ
Davacı tarafından 26.5.2005 günlü, 5355 sayılı Mahalli İdareBirlikleri Kanunu'nun kimi sözcük ve kurallarının iptali istenmiştir.
I- 3. maddenin (b) bendinde yer alan "bazıları"sözcüğünün incelenmesi:
5355 sayılı Yasa'nın 3. maddesinin (b) bendinde "mahalliidare birliği", birden fazla mahalli idarenin, yürütmekle görevlioldukları hizmetlerden "bazılarını" birlikte görmek üzere kendiaralarında kurdukları kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmıştır. Davadilekçesinde, "bazılarını" sözcüğünün anayasaya aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
Anayasa'nın 127. maddesinin son fıkrasında, "mahalliidarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarındaBakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye vekolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunladüzenlenir. Bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır"denilmektedir. Buna göre, mahalli idarelerin belirli kamu hizmetleriningörülmesi amacı ile kendi aralarında kuracakları birliklerin hangi kamuhizmetlerini göreceklerinin kanunda açıkça gösterilmesi anayasal birzorunluluktur. Mahalli idarelerin yürütmekle yükümlü oldukları hizmetlerden"bazılarını" görmek üzere birlik kurabilmelerinin yasada belirtilmesibu birliklerin, hangi kamu hizmetlerini göreceklerinin yasa ile düzenlendiğianlamına gelmez. Yasa'nın 5. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendi uyarınca "birliğedevredilen görev ve hizmetler"in neler olduğunun birlik tüzüğüne yazılmasıgereği de bu görev ve hizmetlerin önceden neler olduğunun hizmet alanlarıbelirtilerek yasada gösterilmemesi nedeniyle kanunla düzenleme zorunluluğunauyulduğunun bir kanıtı olarak değerlendirilemez.
Bu nedenle "bazılarını" sözcüğü Anayasa'nın 127.maddesine aykırıdır.
II- 4. Madde'nin üçüncü fıkrasının incelenmesi:
Dava konusu üçüncü fıkrada, "su, atık su, katı atık vebenzeri altyapı hizmetleri ile çevre ekolojik dengenin korunmasına ilişkinprojelerin zorunlu kılması durumunda; Bakanlar Kurulu, ilgili mahalliidarelerin, bu amaçla kurulmuş birliğe katılmasına karar verebilir. Bubirliklerden ayrılma da Bakanlar Kurulunun iznine bağlıdır" denilmektedir.
Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında, merkezi idarenin,mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesineuygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplumyararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıylakanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahipolduğu belirtilmektedir. Bu fıkra ile idareye tanınan vesayet yetkisi,kullanılması belli koşulların varlığına bağlı sınırlı bir denetim yetkisi olupmahalli idarelere doğrudan müdahale veya yerine geçerek karar verme yetkisiiçermemektedir. Vesayet yetkisinin kullanılmasını işlevsiz kılacak ayrıkdurumların varlığı halinde sınırlı olarak belirtilen türde müdahalelere izinverilebilmesi ise mahalli idarelerin iradelerinin önceden belirlenmesiyleolanaklıdır. Başka bir anlatımla görev alanlarına giren herhangi bir konudakarar alma yetkisi öncelikle mahalli idarelere aittir. Bu yetki kullanılmadanönce, ortada denetlenecek bir idari işlem bulunmadığından vesayetmakamlarının denetimi veya çok sınırlı da olsa doğrudan müdahalesi söz konusuolamaz. Aksine düşüncenin, mahalli idarelerin demokratik ve özerk yapısı ilebağdaşmayacağı açıktır.
Bu nedenle bazı durumlarda ilgili mahalli idarelerin birliğekatılması veya ayrılması konusunda Bakanlar Kuruluna yetki verilmesine ilişkindava konusu kural Anayasa'nın 127. maddesine aykırıdır.
III- 8. maddenin ilk fıkrasında yer alan kuralın incelenmesi:
Madde'nin ilk fıkrasında "Birlik meclisi, birliğin kararorganıdır ve birlik üyesi mahalli idarelerin meclislerinin kendi üyeleri veyabelediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğündebelirlenen sayıda ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdanseçileceklerin sayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birinigeçemez. Asıl üye sayısının yarısı kadar yedek üye seçilir" denilmekteolup, bu kuralın birlik meclisine mahalli idare meclislerinin kendi üyeleridışından da üye seçilmesine olanak veren bölümünün iptali istenilmektedir.
Yasa'nın 3. maddesinde de belirtildiği gibi, mahalli idarebirlikleri birden fazla mahalli idarenin yürütmekle görevli olduklarıhizmetlerden bazılarını birlikte görmek amacıyla kurulmaktadır. Anayasa'nın127. maddesinin birinci fıkrası ile mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanmasıgörevi, karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek,oluşturulan ve mahalli idareler olarak tanımlanan kamu tüzel kişilerineverilmiştir. Mahalli idare birliklerinin de nitelikleri Anayasa'da belirtilenmahalli idarelerin biraraya gelerek kendi görev alanlarına giren hizmetlerdenbazılarını görmeleri esasına dayandığı gözetildiğinde, kuruluş veişleyişlerinin demokratik esaslara uygun olması gereği bakımından mahalliidarelerle bunların kurdukları birlikler arasında fark bulunmadığı sonucunavarılmaktadır. Bu durumda birlik meclisinin, birlik üyesi mahalli idarelerinmeclislerinin, kendi üyelerinin yanı sıra seçmen iradesinin belirleyiciolmadığı dışarıdan seçilecek üyelerden de oluşabilmesine olanak veren davakonusu kural, Anayasa'nın 127. maddesinde mahalli idareler için ön koşul olarakgörülen demokrasi ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Mahalli idare birliklerinindoğrudan mahalli idare kuruluşları olmadıkları gerekçesiyle onları oluşturanidareler için esas alınan anayasal ilkeler dışında bırakılmaları düşünülemez.Gördüğü hizmetlerin niteliği bakımından mahalli idarelerle aralarında farkbulunmayan birliklerin, aynı demokratik esaslara dayandırılması anayasal birzorunluluktur.
Açıklanan nedenlerle dava konusu bölüm Anayasa'nın 127. maddesineaykırıdır.
Yukarıda açıklanan gerekçelerle belirtilen maddelere ilişkinçoğunluk görüşüne karşıyız.
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Cafer ŞAT
KARŞIOYGEREKÇESİ
5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 8. maddesinin ilkfıkrasının iptali isteminin incelenmesi:
Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasına göre, mahalli idarebirlikleri, mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ilekendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişileridir. Aynı maddenin birincifıkrasında, yerel yönetim karar organlarının seçmenlerce seçileceği, ikincifıkrasında da, yerel yönetimlerin kuruluşunun yerinden yönetim ilkesine uygunolarak kanunla düzenleneceği belirtilmektedir. Yerinden yönetim ilkesi mahalliidareleri ile bunların kurdukları hizmet birliklerinin karar organlarının halktarafından seçilmesini gerektirmektedir.
Mahalli İdareler Birlikleri Kanunu'nun 8. maddesinin birincifıkrasında, birlik üyesi mahalli idarelerin meclislerinin, birlik meclislerinekendi üyeleri yanında, belediye meclisi üyeliğine seçilme koşullarını taşıyankişileri de dışarıdan üye seçebileceklerine olanak tanınmaktadır. Birlikmeclisi, mahalli idarelerin kurdukları birliklerin iradelerini açıklamayayetkili ortak karar organıdır. Bu nedenle birlik meclis üyelerinin birkısmının, seçmenlerce mahalli idare meclisi üyesi seçilmeden, birliğe katılanmahalli idare meclisleri üyelerince dışarıdan seçilerek birlik meclisinde görevalmaları, Anayasa'da belirtilen seçilerek göreve gelme ve yerinden yönetim ilkelerineaykırı bulunmaktadır.
Öte yandan uygulamada birlik meclislerine dışarıdan seçileceküyeleri, genellikle birlik üyesi mahalli idare meclisinde çoğunluğu elindetutan siyasi partiye mensup üyeler belirleyeceğinden, seçilen üyelerkendilerini seçen siyasi partilere mensup üyelerle birlikte hareketedeceklerdir. Bu durumda birlik meclislerinde yerel seçimlerde kullanılan oydağılımına bağlı olarak eşit oy ve temsil adaletine aykırı sonucun ortayaçıkması, Anayasa'nın temsilde adalet ve eşit oy ilkesinin yer aldığı 67.maddesine ve 2. maddesinde belirtilen "Demokratik Hukuk Devleti"niteliğine aykırı olacaktır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu bölümün Anayasa'nın 127., 6. ve2. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali gerekeceğinden aksi yönde oluşançoğunluk kararına karşıyım.
Üye
Fettah OTO
AZLIKOYU
Anayasa'nın 127. maddesinde yerel yönetimlerin belirli bir kamuhizmetinin görülmesi amacıyla kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izniylebirlik kurabilecekleri, bunların görev yetki, merkezi idare ile bağları gibikonuların yasada düzenleneceği öngörülmüştür.
Bu doğrultuda çıkarılan 5355 sayılı Mahalli İdare BirlikleriKanunu'nun 3. maddesinin (b) bendindeki mahalli idare birliği tanımında, yerelyönetimlerin görevli oldukları hizmetlerden bazılarını görmekanlatımı yer almaktadır.
Aynı Yasa'nın 4. maddesinin üçüncü fıkrasında ise kimi durumlardailgili yerel yönetimlerin aynı amaçla kurulmuş birliğe katılmalarına BakanlarKurulunun karar verebileceği 8. maddesinin birinci fıkrasında da birlikmeclisinde yerel yönetim meclisleri üyelerinden başka dışardan da üye alınacağıbelirtilmektedir.
Anayasa'nın sözü edilen 127. maddesine göre karar organlarıseçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, görev yetkileri yerindenyönetim ilkesine uygun olan yerel yönetimlerce birlik oluşturacağına göre, buözelliklerini ve yapısal niteliklerini birliklere yansıtacakları, ilkelerinin okuruluşun da ilkeleri olacağı anlaşılmaktadır. Ayrıca gerek yerel yönetimlerin,gerekse birliklerin anayasal ilkeler doğrultusunda genel bir yasayladüzenlenmeleri hususu, Anayasa'nın 2. maddesinde tanımlanan hukuk devletininögelerinden olan açıklık, belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerinin bunlaryönünden de geçerliliğini gerekli kılmaktadır.
Anayasa'ya göre birlikler, yerel yönetimlere verilmiş görevlerdenolan belirli bir kamu hizmetini üstleneceklerdir. Anayasa'daki"belirli" sözcüğünün içerdiği anlam ve dilbilimsel yapısınınbelirginliği amaçladığında duraksama yoktur. Buna göre birliklerinüstlenecekleri kamu hizmetinin açık olarak ilgili yasada ve yasanın ilgilitanım maddesinde de gösterilmesi kaçınılmazdır. Yasa'nın birliğin görevlerinidüzenleyen 4. ve 5. maddelerinde yer alan, genel amaçlı birlik kurulamayacağıve birliğe devredilen görevlerin tüzükte yer alacağına ilişkin ilkeler birliktedeğerlendirildiğinde Anayasa'nın görevlerin yasayla düzenleneceğine ilişkinbuyruğunun tam olarak yasaya yansıtılmadığı ve "belirli" sözcüğününitiraz konusu kuralda "bazılarını" biçimiyle belirsiz sıfatadönüştürüldüğü ve diğer maddelerle de buna açıklık getirilmediği sonucunavarılmaktadır. Bunun yanında "bazılarını" anlatımının,yasaların belirgin ve öngörülebilir olma yaklaşımlarıyla örtüşmeyerek hukukdevleti yönünden de aykırılıkları barındırdığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, itiraz konusu diğer konulardan olan 4. maddenin üçüncüfıkrasında Bakanlar Kuruluna verilen birliğe zorunlu katılımları sağlamayetkisi ile dışardan meclis üyesi seçimine ilişkin kurallara gelince:
Anayasa birlik kurma konusunda Bakanlar Kuruluna yalnızca izinverme yetkisi tanımıştır. Bu konudaki izin kavramının idare hukukuyönünden anlamı, işlemin ortaya çıkmasına etken ön ve ilk iradeolmamasıdır. İzin, ilgili yönetsel birimin kendine yapılan başvuruyu, eş biranlatımla kendine sunulan ön iradeyi kabul etmesidir. Bu kapsamda merkeziidarenin sahip olduğu vesayet yetkisinin yansıması olan izin olgusunun,buyurucu ve yoksanamaz bir niteliğe dönüşmesi, yerel yönetimlerin kendiistençlerine bırakılan birlik oluşturma konusunda etkisizleşmelerine nedenolacaktır. Başka bir deyişle, birlik oluşturma veya birliğe girme mahalliidarenin kendi istemi ve kararıyla olması gerekir. Bu yetkinin yerelyönetimlerden alınması Anayasa'nın 127. maddesiyle uyuşmaz. Kamu hizmetininyürütülmesinde çıkabilecek engellerin önlenmesi amacıyla düzenlemenin yapıldığıanlaşılmaktaysa da, buna Anayasa'nın öngördüğü ilkeler doğrultusunda çözümlerbulunabilecektir.
Öte yandan yerel yönetimlerde karar organlarının seçimle oluşacağıkonusunda da duraksama yoktur. Bir bütünü oluşturan parçalardaki hukuksalözellikler, bütünün de yapısal özelliğini oluşturacağına ve yerel yönetimlercebirlik kurulduğuna göre, yerel yönetim meclislerinin seçimle oluşmasının sonucuolarak birlik meclisi üyelerinin de seçimle gelen ilgili yerel yönetimmeclisleri üyelerinden oluşması gerekmektedir. Tersi bir yaklaşım, birliğinyerel yönetimler arasında kurulması ana ilkesiyle bağdaşmaz. Dışardan üyeolgusunun açılımı, birliğe yerel yönetim dışında katılımların örtülü kabulüdür.Yürütülecek hizmetlerin niteliğinin bunu zorladığı yaklaşımı ise birliğinüstlendiği hizmetin asıl sahibi yerel yönetim meclislerine dışardan üyealınmaması karşısında gerçekçi olamaz. Kaldı ki Yasa'nın 17. maddesindeöngörülen birlik yapısında yer alan teknik işler birimi ve merkezi idarememurlarından yararlanma olanağı zorlayıcı nedenlerin çözümünde seçenekyöntemlerdir.
Açıklanan nedenlerle, 5355 sayılı Yasa'nın 3. maddesinin (b)bendindeki "bazılarını" sözcüğünün, 4. maddesinin üçüncü fıkrasınınve 8. maddesinin birinci fıkrasının dava konusu bölümünün iptali gerekeceğioyuyla karara karşıyım.
Üye
Şevket APALAK