ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2006/113
Karar Sayısı : 2011/102
Karar Günü : 16.6.2011
R.G. Tarih-Sayı :14.06.2013-28677
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Malatya Bölge İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 10.12.2003 günlü, 5018sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun;
1- 22.12.2005 günlü, 5436 sayılı Kanun'un 1. maddesiyledeğiştirilen 31. maddesinin birinci fıkrasının,
2- 32. maddesinin ikinci fıkrasının,
3- 61. maddesinin üçüncü fıkrasının,
Anayasa'nın 2. ve 138. maddelerine aykırılığı ileri sürülerekiptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Serbest diş hekimine ödenen ücretin davalı kamu kurumu tarafındanödenmemesi üzerine idare mahkemesinde açılan ve mahkemenin verdiği karara karşıyapılan itiraz üzerine Malatya Bölge İdare Mahkemesine gelen davada, itirazkonusu kuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleriiçin başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları
10.12.2003 günlü, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve KontrolKanunu'nun itiraz konusu kuralları da içeren 31., 32. ve 61. maddelerişöyledir:
'Harcama yetkisi ve yetkilisi
Madde 31- (Değişik:22/12/2005-5436sayılı Kanun/1. madde.)
Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üstyöneticisi harcama yetkilisidir.
Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcamayetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcamabirimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üstyöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleriBakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerineyürütülebilir.
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icrakomitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda,harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde; idareler, merkez vemerkez dışı birimler ve görev unvanları itibarıyla harcama yetkililerininbelirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesindebirleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usûl ve esaslar Maliye Bakanlığıncabelirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idarîsorumluluğunu ortadan kaldırmaz.
Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenekgönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsisedilen ödenek tutarında harcama yapabilir.
Harcama talimatı ve sorumluluk
Madde 32- Bütçelerden harcamayapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür.Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı,süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeylegörevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke veesaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından,ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanunçerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.
Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları
Madde 61 - (Değişik fıkra: 22/12/2005-5436 sayılı Kanun/10. madde) Muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacaklarıntahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilendeğerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi,gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması veraporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir.Memuriyet kadro ve unvanlarının muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur.
Muhasebe yetkilisi, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebekayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasındansorumludur. 09/12/1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmakkaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri MaliyeBakanlığınca yürütülür. Muhasebe yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenliolarak kamu idarelerine verirler.
Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve ekibelgeler üzerinde;
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamamolmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
Kontrol etmekle yükümlüdür.
Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgelerdışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklikbulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emribelgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içindegerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hatalarındüzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemigerçekleştirilir.
Muhasebe yetkilileri işlemlerine ilişkin defter, kayıt ve belgelerimuhafaza eder ve denetime hazır bulundurur.
Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeyeilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkinkontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanunagöre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereğiincelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır. (Ek cümle: 22/12/2005-5436 S.K./10.mad;Değişik cümle: 24/07/2008-5793 sayılı Kanun / 35.madde) Muhasebeyetkililerinin görev ve yetkilerinin yardımcılarına devredilmesine, muhasebeyetkililerinin herhangi bir nedenle görevlerinden ayrılmalarında muhasebehizmetlerinin yürütülmesine ilişkin düzenleme yapmaya ve sertifika sınavlarınagirmeye hak kazanılması bakımından muhasebe yetkilisi yardımcısı eşitigörevleri belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.
Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifadeedilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkiliolanlar muhasebe yetkilisi mutemedidir. Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudanmuhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe yetkilisi mutemetleriningörevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve belgeler vediğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacakyönetmelikle düzenlenir.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 138. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Tülay TUĞCU,Haşim KILIÇ, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, MustafaYILDIRIM, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve SerruhKALELİ'nin katılımlarıyla 25.7.2006 gününde yapılan ilk inceleme toplantısındaöncelikle davada uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.
Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesinegöre, mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya dakanun hükmünde kararname kurallarını Anayasa'ya aykırı görürler veyataraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısınavarırlarsa, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidirler.Ancak, bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesiiçin elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanınbulunması ve iptali istenen kuralların da o davada uygulanacak olmasıgerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları, davanın değişik evrelerinde ortayaçıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuzyönde etki yapacak nitelikte bulunan kurallardır.
İtiraz başvurusuna konu olan yasa kurallarından, 5018 sayılıKanun'un 61. maddesinin üçüncü fıkrasında muhasebe yetkililerinin kontroletmekle sorumlu olduğu işlemler düzenlenmektedir.
İtiraz yoluna başvuran Mahkemenin bakmakta olduğu davada, sağlıkgiderinin ödenmemesine ilişkin idari işlem harcama yetkilisinin görev vesorumluluğuyla ilgilidir. Dolayısıyla, somutolayda muhasebe yetkilisiyle ilgili dava konusu edilen bir işlem bulunmadığından,itiraz konusu kural olan 5018 sayılı Kanun'un 61. maddesinin üçüncü fıkrasınınMahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 10.12.2003 günlü, 5018 sayılı Kamu MalîYönetimi ve Kontrol Kanunu'nun;
1- 31. maddesinin birinci fıkrası ile 32. maddesinin ikincifıkrasının esasının incelenmesine,
2- 61. maddesinin üçüncü fıkrasının, itiraz başvurusunda bulunanMahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu fıkrayailişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
10.12.2003 günlü, 5018 sayılı 'Kamu Malî Yönetimi ve KontrolKanunu'nun, 31. maddesinin birinci fıkrası ile 32.maddesinin ikinci fıkrasının yürürlüğünün durdurulması isteminin,koşulları oluşmadığından REDDİNE, 25.7.2006 günündeOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Bahadır KILINÇ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralları, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtiraz Konusu Kuralların Anlam ve Kapsamı
Türk kamu maliyesinde köklü değişiklikler yapan 5018 sayılı KamuMalî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun genel gerekçesinde, Kanun'un amacı, 'uluslararasıstandartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu malî yönetim vekontrol sisteminin oluşturulması ' malî yönetimde şeffaflığın sağlanması,sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki-sorumlulukdengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması vebu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu malî yönetim sistemininoluşturulması' olarak tanımlanmıştır.
5018 sayılı Kanun'un getirdiği sorumluluk sistemi ile ilgiliolarak genel gerekçede şu tespitlere yer verilmiştir: 'Kamu malî yönetimindegörev, yetki ve sorumluluklar açık bir şekilde ortaya konulmakta veyetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmaktadır. Buna göre, kamu idarelerininmalî işlemleri, kurulacak malî hizmetler birimleri tarafından yapılacak, bütçesınıflandırmasında ödenek tahsis edilen yöneticiler harcama yetkilisi olarakkarar vermeye yetkili olacak, iş ve işlemler harcama yetkilisi tarafındanverilen harcama talimatı üzerine gerçekleştirme görevlileri tarafından yerinegetirilecektir. Saymanların ödeme aşamasındaki uygunluk denetimi yapmagörevleri sona erdirilerek, bunun yerine kamu idaresi başkanına bağlı olarakçalışacak malî kontrol yetkilisine, harcama sürecinin belirli aşamalarındakontrol görevi verilmektedir.'
5018 sayılı Kanun'un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 31.maddesinde, harcama yapma yetkisi ve bu yetkiyi kullanacak görevlilere ilişkinesaslar düzenlenmektedir. Ayrıca, genel idare kapsamındaki idarelerdeki harcamayetkililerinin görev unvanları itibariyle tespiti konusunda Maliye Bakanlığınayetki verilmektedir. Kanun'un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 32.maddesinde ise harcama yapılması için gerekli harcama talimatının nasıldüzenleneceği ve bu talimatta hangi bilgilerin yer alacağı hususu ile harcamayetkililerinin harcama talimatı ile ilgili sorumluluklarının ne olacağıbelirtilmektedir.
İtiraz konusu kurallar, kamu görevlilerinin yetki vesorumluluklarının anayasal temeliyle doğrudan ilgilidir. Bu itibarla, 5018sayılı Kanunla getirilen sorumluluk kavramının Anayasa ve sorumluluğudüzenleyen mevcut kanunlar açıdan irdelenmesi gerekir.
Sorumluluk kavramı, konusu, kaynağı ve sorumlu kişiler açısındanpek çok şekilde sınıflandırılmaktadır. Ancak en çok kullanılan sınıflandırma,kusura dayanan ve kusura dayanmayan (objektif) olarak ikiye ayrılmaktadır. Türkhukukunda kabul edilen, idari, hukuki ve cezai sorumlulukların hepsi temeldekusur sorumluluğuna dayanmaktadır. Diğer bir ifadeyle, sorumluluk ancak kasıt,taksir veya ihmalin varlığı halinde söz konusudur. Objektif sorumluluk isemeydana gelen zararla hareket arasında illiyet (nedensellik) bağınınkurulmasını yeterli sayan sorumluluk türüdür. Burada sorumluluk, kusur yerinekanunun öngördüğü bir olguya dayanmaktadır. Çok istisnai olan bu sorumluluktürüne, tapu sicillerinin tutulmasından doğan devletin sorumluluğu, araçişletenin sorumluluğu, işçi çalıştıranın sorumluluğu ve idari yargıdaiçtihatlarla geliştirilen 'devletin risk sorumluluğu' örnek olarakgösterilebilir.
5018 sayılı Kanunla çerçevesi çizilen sorumluluk türü, uygulamadave öğretide genel olarak mali sorumluluk olarak adlandırılmaktadır. Malisorumluluğun hukuki, cezai veya idari sorumluluk türlerinden hangisine veyahangilerine girdiği tartışmalıdır. Sorumluluk hukuku üzerine yapılanaraştırmalarda, sorumluluk türlerinin kesin ve mutlak olarak birbirindenayrılmayacağı, aynı olayın çoğu kez birden fazla sorumluluk türünüilgilendirebileceği sonucuna varılmaktadır.
Anayasa'da mali sorumluluk kavramına açıkça yer verilmemiştir.Ancak, Anayasa'nın 160. maddesindeki 'Sayıştay, merkezî yönetim bütçesikapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir vegiderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek vesorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verileninceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.' hükmüörtülü olarak bu sorumluluğa işaret etmektedir. Bununla birlikte, Sayıştayiçtihatlarında mali sorumluluk olarak adlandırılan bu sorumluluk türü, kişiningerek Hazineye gerekse başka bir kişiye verdiği zararın kendisine ödettirilmesiolarak anlaşılmıştır. 5018 sayılı Kanun'da ise hesap verme sorumluluğu ve kamuzararı gibi kavramlarla çerçevesi çizilen mali sorumluluk, bütçe ödeneklerininverimli, ekonomik, etkili ve mevzuata uygun olarak kullanılması yükümlülüğüolarak düzenlenmiştir.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 'Sorumlular ve SorumlulukHalleri' başlıklı 7. maddesinin ilk üç fıkrasında;
'(1) Bu kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında;5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilensorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır.
(2) Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasındagörevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukukauygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden,raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasındansorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği Türkiye Büyük MilletMeclisine sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. Kamu zararına sebepolunan durumlar ise bu zararın tazminine ilişkin hükme bağlama işlemi ilesonuçlandırılır.
(3) Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ileilliyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tekbaşlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.'
denilerek, mali sorumluluk konusunda 5018 sayılı Kanun'unyaklaşımı benimsenmiştir. Bu düzenlemede her ne kadar, sorumluluğun kusuradayandığından söz edilmemişse de, anılan 7. maddenin (1) numaralı fıkrasında5018 sayılı Kanun'un esas alınacağının belirtilmesi, ortaya çıkabilecek yorumsorunlarını çözecek niteliktedir. Zira, 5018 sayılı Kanun'un 71. maddesindekamu zararı 'Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerindenkaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamukaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.' şeklindetanımlanmıştır.
Bu noktalar nazara alındığında, 5018 sayılı Kanun ile çerçevesiçizilen mali sorumluluğu, idari sorumluluğun tazmin yükümlülüğü içeren özel birtürü olarak anlamak gerekmektedir. Böylece, 5018 sayılı Kanun ile getirilensorumluluk türünün hâkim ve savcıların idari sorumluluğuna girdiğisöylenebilir. Çünkü, harcama yetkilisi olarak bütçenin etkili, verimli vemevzuata uygun olarak harcanması, buna ilişkin işlemler tesis edilmesi, hâkimve savcıların asli görevi olan yargı yetkisinin kullanımıyla ilgili değil,yargı hizmetinin yürütülmesi için zorunlu olarak yaptıkları idari görevleriyleilgilidir.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, 5018 sayılı Kanun'un getirdiği sorumluluksisteminde adli yargıda başsavcıların, idari yargıda ise bölge idare mahkemesibaşkanlarının harcama yetkilisi olarak belirlendiği, bu nedenle 5018 sayılıKanun'un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren mali haklarla ilgili açılacakdavalarda başsavcı ve bölge idare mahkemesi başkanlarının davalı konumageldikleri, bu durumun hukuk devleti ilkesinin unsurlarından olan kuvvetlerayrılığı ve hâkim bağımsızlığı ilkelerine aykırı olduğu; ayrıca, hâkim vesavcıların harcama yetkilisi sıfatı ile maliye idaresinin sadece mevzuatınıdeğil, günlük harcama politikalarını da takip etmek zorunda kaldıkları,idarenin bütçe politikalarını ve düzenleyici işlemlerini takip etmediklerindeise zimmet ve idari para cezası tehdidi altında idareye ve Sayıştaya karşısorumlu oldukları, bu nedenle bazı durumlarda hukuki inancına ve vicdanikanaatine zıt karar vermek durumunda kaldıkları ifade edilerek harcamayetkilisi olarak sorumluluğunun hâkim bağımsızlığını tehdit eder konuma geldiğibelirtilerek kuralların, Anayasa'nın 2. ve 138. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
Hukuk devleti ilkesinin bir alt ilkesi ve anayasal devletin temelniteliklerinden biri olan kuvvetler ayrılığının amacı, iktidarın tek eldetoplanması sonucu yetki aşımlarının (ultra vires) ortayaçıkmasını ve temel hakların ihlal edilmesini engellemektir. Bu nedenle,kuvvetler ayrılığı ilkesi devlet egemenliğinin üç temel erki olan yasama,yürütme ve yargının farklı organlara verilmesini zorunlu kılmaktadır.
Nitekim, Anayasamızın Başlangıç bölümünde kuvvetler ayrımı 'Devletorganları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki vegörevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü veişbirliği' olarak tanımlanmaktadır. Anayasa'nın 6. maddesinde, TürkMilleti'nin egemenliğini yetkili organları eliyle kullanacağı; 7. maddesinde,yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinin olduğu vedevredilemeyeceği; 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı veBakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerinegetirileceği; 9. maddesinde de, yargı yetkisinin Türk Milleti adına bağımsızmahkemelerce kullanılacağı belirtilmiştir.
Kuvvetler ayrılığı konusunda Anayasa Mahkemesi de geçmişte verdiğipek çok kararında, '' egemenliğin kullanılmasında yetkili organlarbelirlenmiş ve kuvvetler ayrımı Anayasa'nın temel ilkelerinden biri olarakkabul edilmiştir. Bu ilke, Anayasa'nın 2. maddesinde sayılan ve Başlangıç'tabelirtilen temel ilkelere dayalı demokratik, lâik ve sosyal hukuk devletiniteliklerinin de kaynağıdır. Anayasa'nın Başlangıç Bölümünde belirtildiği gibikuvvetler ayrımı, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamınagelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununlasınırlı uygar bir işbölümü ve işbirliğidir; üstünlük ancak Anayasa veyasalardadır' görüşünü ifade etmiştir.
Kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırılık, genelde bir erkin görevininveya yetkisinin diğer bir erk tarafından Anayasa'ya ve hukuka aykırı olarakkullanılması veya gaspı söz konusu olduğunda ortaya çıkmaktadır. Somut olaydaise gerek yargı yetkisinin yürütme, gerekse yürütme yetkisinin yargı tarafındankullanılması söz konusu değildir. Aksine, itiraz konusu kurallarla, mahkemelereayrılan bütçe ödeneklerini harcama yetki ve sorumluluğunun mahkeme başkanlarınave Cumhuriyet başsavcılarına verilmesi, mahkeme bağımsızlığı ve kuvvetlerayrılığı ilkelerine uygun bir yaklaşımdır.
Anayasa'nın 125. maddesi gereğince, idarenin her türlü eylem veişleminin yargı denetimine açık olması ilkesi, kamu hukukunda yetki vesorumluluğun paralel şekilde işlediğini göstermektedir. Kural olarak, yetkiliolmayan kimsenin sorumlu olması veya yetki kullanan kimsenin sorumsuz olmasıhukuk devleti ilkesine aykırıdır. 5018 sayılı Kanun bir harcama gerekliyse veyasal şartlara uygunsa, başkaca onaya ihtiyaç duymadan harcama yetkilisininharcama yapabilmesine imkân vermiştir. Bir yetki verilirken, sorumluluğun dayetkiyi kullanan kamu görevlisine ait olması kamu hukukunun genelprensiplerinden biridir. Bu nedenle, harcama yetkisinin ve sorumluluğunun hâkimve savcılara bırakılmasının, Anayasa'daki kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırıbir yönü bulunmamaktadır.
Anayasa'nın 9. maddesinde, yargı yetkisinin, Türk Milleti adınabağımsız mahkemelerce kullanılacağı ifade edilmiştir. Hâkimlerin görevlerini,yürütme ve yasama organları dâhil, her türlü kurum ve kişinin baskısından uzak,Anayasa'ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre yerinegetirebilmelerini sağlamak için 'bağımsız' olmaları kabul edilmiş,Anayasa'nın 138., 139. ve 140. maddelerinde ise bu konuda anayasal güvencelerkabul edilmiştir.
Bağımsızlık, birden fazla organ arasındaki ilişkiyi açıklayan birkavram olup bir organın diğer organların etki ve müdahalesi olmaksızın faaliyetgösterebilmesi imkânıdır. Genel olarak hâkim bağımsızlığı kavramı ile aynıanlamda kullanılan yargı bağımsızlığı, hâkimlerin kararlarını verirken özgürolmaları, hiçbir baskı ve etki altında bulunmamaları, baskı yapılması kadarbaskı yapılabilme ihtimalinin de bulunmaması, hâkimin kimseden emir almaması,hukuka ve vicdanına göre karar vermesi biçiminde tanımlanmaktadır.
Anayasa'nın 138. maddesinde, mahkemelerin ve hâkimlerinbağımsızlığı düzenlenmiştir. Anılan maddenin birinci fıkrasında, hâkimleringörevlerinde bağımsız oldukları, Anayasa'ya, kanuna ve hukuka uygun olarakvicdanî kanaatlerine göre hüküm verecekleri; ikinci fıkrasında ise hiçbirorgan, makam, merci veya kişinin, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelereve hâkimlere emir ve talimat veremeyeceği, genelge gönderemeyeceği, tavsiye vetelkinde bulunamayacağı belirtilmiştir. Emir ve talimat yasağı yalnızca yargıyetkisinin kullanılması konusundadır. Hâkimler ve savcılar, yargısal işlemlerinsağlıklı ve verimli bir şekilde yürütülmesi için, zorunlu olarak bazı idarigörevleri yürütürler ve bu görevlerin hâkimlik sıfatıyla veya yargı yetkisininkullanımıyla ilgisi bulunmamaktadır.
Anlam ve kapsam kısmında belirtildiği üzere, harcama yetki vesorumluluğu hâkim ve savcıların idari görevleri kapsamında kalan özel birsorumluluk alanıdır. Anayasa'nın 140. maddesinin altıncı fıkrasındaki, 'Hâkimlerve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar.' hükmüylebirlikte değerlendirildiği takdirde, adli yargıda Cumhuriyet başsavcılarının,idari yargıda ise mahkeme başkanlarının harcama yetkilisi olarak görevyapmalarında hâkim bağımsızlığı ilkesine aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Harcama sorumluluğunun hâkim ve savcılara, idari görevlilere veyaüçüncü kişilere verilmesi bir tercihtir. Kanun koyucu, mevcut yargıteşkilatının yapısı, geçmişte mülga 1050 sayılı Kanun zamanındaki tecrübeler,bütçe birliğinin sağlanması ve tüm kamu harcamalarının bütçe içine alınması gereklerinigöz önüne alarak, ödenek tahsis edilen birimlerin yöneticilerinin ve harcamayakarar veren konumunda olan tüm yöneticilerin, bu arada hâkim ve savcıların,sorumluluğu da üstlenmesini öngörmüştür. Yasama yetkisinin genelliği ilkesince,Anayasa'da belirtilen ilkelere aykırı olmadıkça yasama organının bütçedisiplinini kurmak, mevcut bütçe kaynaklarının etkili ve verimli şekildekullanılmasını sağlamak ve kasıt veya ihmalleri nedeniyle kamu zararına nedenolanların sorumlu tutulmasını sağlamak üzere uygun gördüğü yasal düzenlemeleriyapması kanun koyucunun takdirindedir.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kurallar Anayasa'nın 2. ve138. maddelerine aykırı değildir. İptal istemlerinin reddi gerekir.
VII- SONUÇ
10.12.2003 günlü, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve KontrolKanunu'nun;
1- 22.12.2005 günlü, 5436 sayılı Kanun'un 1. maddesiyledeğiştirilen 31. maddesinin birinci fıkrasının,
2- 32. maddesinin ikinci fıkrasının,
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 16.6.2011gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN