ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2006/61
KararSayısı: 2007/91
Karar Günü : 30.11.2007
ResmiGazete Tarih ve Sayısı : 23.02.2008 - 26796
İPTALDAVASINI AÇAN: Türkiye BüyükMillet Meclisi Üyeleri Ali TOPUZ, Haluk KOÇ ile birlikte 131 Milletvekili (EsasSayısı: 2006/61)
İTİRAZYOLUNA BAŞVURAN:
1- DanıştayOnuncu Daire EsasSayısı: 2007/32
2-Danıştay Onuncu Daire Esas Sayısı: 2007/34
DAVAve İTİRAZLARIN KONUSU: 5449 sayılı "Kalkınma AjanslarınınKuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun"un;
A- 1.maddesinin,
B- 2.maddesinin,
C- 3.maddesinin,
D- 4.maddesinin;
1- Birincifıkrasının,
2- İkincifıkrasının (b), (c) ve (h) bentlerinin,
E- 5.maddesinin;
1- (b), (c)ve (f) bentlerinin,
2- (d) ve (e)bentlerinde yer alan "... kamu kesimi..." sözcüklerinin,
F- 7.maddesinin,
G- 8.maddesinin,
H- 9.maddesinin (a) bendinde yer alan "...özel kesim ve/veya sivil toplumkuruluşları..." sözcüklerinin,
I- 10.maddesinin;
1- İkincifıkrasında yer alan "...özel kesim ve/veya sivil toplumkuruluşlarından..." sözcüklerinin,
2- Sekizinci,dokuzuncu ve onuncu fıkralarının,
J- 15.maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının,
K- 17.maddesinin son fıkrasının,
L- 18.maddesinin;
1- Üçüncüfıkrasında yer alan "Bu fıkra kapsamındaki kişilerden, önceki kamu kurumve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterek kararname ile atananların, bu fıkrayagöre yapılacak atama işlemleri ilgili bakan onayı ile yapılır" tümcesinin,
2- AltıncıFıkrasının,
M- 25.maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının birinci tümcelerinin,
N- 26.maddesinin,
O- 30. maddesininson fıkrasının,
P- Geçici 2.maddesinin,
Anayasa'nınBaşlangıç'ı ile 2., 6., 7., 8., 11., 123., 126., 127. ve 166.maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüklerinin durdurulmasıistemidir.
II-YASA METİNLERİ
A-Dava ve İtiraz Konusu Yasa Kuralları
5449sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri HakkındaKanun'un iptali istenilen fıkra, bent, bölüm ve sözcükleri de içeren maddelerişöyledir:
"Amaçve kapsam
MADDE1- Bu Kanunun amacı; kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarıarasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımınısağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınmaplânı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak bölgeselgelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölgeiçi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulacak kalkınma ajanslarınınkuruluş, görev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin esas ve usûlleri düzenlemektir."
"Tanımlar
MADDE2- Bu Kanunun uygulanmasında;
a)Bölge: EK 1 listede belirtilen Düzey 2 İstatistikî Bölge Birimini,
b)Ajans: Kalkınma ajansını,
c)Kuruluş kararnamesi: Kalkınma ajanslarının kuruluşuna dair Bakanlar Kurulukararını,
ifade eder."
"Kuruluş
MADDE3- Ajanslar, bölgeler esas alınarak, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınınbağlı olduğu Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile kurulur. Ajansmerkezinin bulunacağı il, kuruluş kararnamesinde belirtilir.
EK1 listede belirtilen bölgelerin yeniden düzenlenmesine ve kurulmuş olan Ajansınkaldırılmasına Bakanlar Kurulu yetkilidir.
Ajanslar,tüzel kişiliği haiz ve bu Kanunla düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukukhükümlerine tâbidir."
"Genelkoordinasyon
MADDE4- Ajansların ulusal düzeyde koordinasyonundan Devlet Planlama Teşkilatısorumludur.
DevletPlanlama Teşkilatı;
a)Bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltıcı tedbirleri alır;plânlama, programlama ve projelendirme konularında ajanslara rehberlik vedanışmanlık yapar, plân ve programların uygulanmasını izler ve değerlendirir.
b)Ajansların kurumsal performansları ile yürütülen programların performanslarınınölçülmesine dair usûl ve esasları belirleyerek, bunlarındeğerlendirmesini yapar veya yaptırır.
c)Bölgesel gelişmeye yönelik iç ve dış kaynaklı fonların ajanslara tahsisi ilebunların kullanımına ilişkin usûl ve esasları belirler.
d)Ajanslar arası işbirliğini sağlar ve ortak proje üretimini destekler.
e)Ajansların işlevlerini etkili ve verimli olarak yerine getirebilmesi içinmerkezî düzeyde ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği ve koordinasyonu sağlar.
f)Ajansların yıllık çalışma programlarını onaylar.
g)Yönetim Kurulu tarafından, nitelikleri uygun kişiler arasında seçilen ve teklifedilen ajans genel sekreterini onaylar.
h)Plân ve programlara, yapılacak yardım ve transferlere, personelin nitelik veistihdamına, bütçe ve muhasebe standartlarının kullanımına, faaliyetraporlarına, izleme, değerlendirme ve denetime ilişkin esas ve usûller ileyatırım destek ofislerinin çalışma esas ve usûllerini ilgili kamu kurum vekuruluşlarının görüşünü alarak belirler."
"Ajansın görev veyetkileri
MADDE5- Ajansıngörev ve yetkileri şunlardır:
a)Yerel yönetimlerin plânlama çalışmalarına teknik destek sağlamak.
b)Bölge plân ve programlarının uygulanmasını sağlayıcı faaliyet ve projeleredestek olmak; bu kapsamda desteklenen faaliyet ve projelerin uygulama süreciniizlemek, değerlendirmek ve sonuçlarını Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınabildirmek.
c)Bölge plân ve programlarına uygun olarak bölgenin kırsal ve yerel kalkınma ileilgili kapasitesinin geliştirilmesine katkıda bulunmak ve bu kapsamdakiprojelere destek sağlamak.
d)Bölgede kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarıtarafından yürütülen ve bölge plân ve programları açısından önemli görülendiğer projeleri izlemek.
e)Bölgesel gelişme hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik olarak; kamukesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğinigeliştirmek.
f)4 üncü maddenin ikinci fıkrasının (c) bendi çerçevesinde ajansa tahsis edilenkaynakları, bölge plân ve programlarına uygun olarak kullanmak veyakullandırmak.
g)Bölgenin kaynak ve olanaklarını tespit etmeye, ekonomik ve sosyal gelişmeyihızlandırmaya ve rekabet gücünü artırmaya yönelik araştırmalar yapmak,yaptırmak, başka kişi, kurum ve kuruluşların yaptığı araştırmaları desteklemek.
h)Bölgenin iş ve yatırım imkânlarının, ilgili kuruluşlarla işbirliği halindeulusal ve uluslararası düzeyde tanıtımını yapmak veya yaptırmak.
i)Bölge illerinde yatırımcıların, kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve yetkialanına giren izin ve ruhsat işlemleri ile diğer idarî iş ve işlemlerini,ilgili mevzuatta belirtilen süre içinde sonuçlandırmak üzere tek elden takip vekoordine etmek.
j)Yönetim, üretim, tanıtım, pazarlama, teknoloji, finansman, örgütlenme ve işgücüeğitimi gibi konularda, ilgili kuruluşlarla işbirliği sağlayarak küçük ve ortaölçekli işletmelerle yeni girişimcileri desteklemek.
k)Türkiye'nin katıldığı ikili veya çok taraflı uluslararası programlara ilişkinfaaliyetlerin bölgede tanıtımını yapmak ve bu programlar kapsamında projegeliştirilmesine katkı sağlamak.
l)Ajansın faaliyetleri, malî yapısı ve ajansla ilgili diğer hususların güncelolarak yayınlanacağı bir internet sitesi oluşturmak."
"Teşkilâtyapısı
MADDE7- Ajansın teşkilât yapısı aşağıdaki gibidir:
a) Kalkınmakurulu.
b)Yönetim kurulu.
c)Genel sekreterlik.
d)Yatırım destek ofisleri.
"Kalkınmakurulu
MADDE8- Bölgesel gelişme hedefine yönelik olarak; bölgedeki kamu kurum vekuruluşları, özel kesim, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler ve yerelyönetimler arasında işbirliğini geliştirmek ve ajansı yönlendirmek üzerekalkınma kurulu oluşturulur.
Kalkınmakurulu, illerin dengeli şekilde temsilini sağlayacak yapıda, en fazla yüzüyeden oluşur.
Kalkınmakuruluna temsilci gönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve siviltoplum kuruluşlarının gönderecekleri temsilcilerin sayısı, görev süresi vediğer hususlar kuruluş kararnamesi ile belirlenir.
Kalkınmakurulu, yapacağı ilk toplantıda kendi üyeleri arasından bir Başkan ve birBaşkan Vekili seçer. Başkan ve Başkan Vekilinin görev süresi iki yıldır.
Başkanve Başkan Vekilinin temsil ettiği kurum ile mensubiyeti sona erdiğinde KurulBaşkanlığı ve Başkan Vekilliği görevleri de sona erer ve ilk toplantıda yenidenBaşkan ve Başkan Vekili seçimi yapılır.
Kalkınmakurulu, Kurul Başkanının daveti üzerine yılda en az iki defa toplanır. AyrıcaKurul, üye tam sayısının beşte birinin talebi üzerine Kurul Başkanı tarafındantoplantıya çağrılır.
Kalkınmakurulu, üye tam sayısının yarıdan bir fazlası ile toplanır, katılanlarınçoğunluğu ile karar alır. Toplantı yetersayısı sağlanamayan hallerde onbeş günüaşmayacak şekilde yeni toplantı tarihi Başkan tarafından belirlenir ve butoplantıda toplantı yetersayısı aranmaz.
"Kalkınmakurulunun görev ve yetkileri
MADDE9- Kalkınmakurulunun görev ve yetkileri şunlardır:
a)Tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulunda yer alacak özel kesimve/veya sivil toplum kuruluşları temsilcilerini ve iki katıyedeklerini sırasıyla seçmek.
b)Ajansın yıllık faaliyet ve iç denetim raporlarını görüşmek, değerlendirmek veyönetim kuruluna önerilerde bulunmak.
c)Bölgenin sorunlarına ve çözüm önerilerine, tanıtımına, potansiyeline veönceliklerine yönelik olarak yönetim kuruluna tavsiyelerde bulunmak.
d)Toplantı sonuçlarını Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına raporlamak vetoplantıya ilişkin bir sonuç bildirisi yayımlamak.
"Yönetimkurulu
MADDE10- Yönetimkurulu, ajansın karar organıdır.
Yönetimkurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediyebaşkanı, il genel meclisi başkanı, sanayi odası başkanı, ticaret odasıbaşkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplumkuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşanbölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayanillerde il merkez belediye başkanları, il genel meclisi başkanları ve her ildenbirer kişi olmak kaydıyla ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Ancak,birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarınınayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde, yönetim kurulunda yer alacaktemsilci Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Yönetim Kurulu tarafındanbelirlenir.
Ajansı,yönetim kurulu başkanı temsil eder. Yönetim kurulunun başkanı validir. Yönetimkurulu ilk toplantısında üyeleri arasından bir başkan vekili seçer.
Birdenfazla ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulu başkanlığı; ilk yıl ajans merkeziolarak tespit edilen ilin valisi tarafından, müteakip yıllarda illerinalfabetik sırasına göre bölgedeki valiler tarafından birer yıl süreyledönüşümlü olarak yürütülür.
Tekilden oluşan bölgelerde kalkınma kurulu tarafından seçilen yönetim kuruluüyelerinin görev süresi iki yıl olup görev sürelerini tamamlamadan herhangi birşekilde üyeliklerinin sona ermesi halinde, kalan süreleri sırasına göre yedeküyelerce tamamlanır. Görevi sona eren üyeler tekrar seçilebilir. Yönetim kuruluüyeliği, üyelerin temsil ettikleri kurum ve kuruluşlardaki görevlerinisürdürmelerine engel teşkil etmez.
Yönetimkurulu üyeleri ajans ile ilgili gizlilik taşıyan bilgileri ve bu Kanununuygulanması sırasında öğrendikleri çalışma alanlarındaki sırları, görevlerindenayrılmış olsalar bile ifşa edemezler, kendilerinin veya başkalarının menfaatinekullanamazlar.
Yönetimkurulu üyeleri, kendileri, eşleri ve ikinci dereceye kadar kan ve kayınhısımlarını doğrudan ilgilendiren konular ile sahibi ya da ortağı olduklarıticarî işletmelere ilişkin toplantıya ve oylamaya katılamaz.
Yönetimkurulu, başkanın daveti üzerine üye tamsayısının yarısından bir fazlası ile heray en az bir kere toplanır. Yönetim kurulu toplantılarına başkanın yokluğundabaşkan vekili başkanlık eder.
Yönetimkurulu, toplantıya katılanların oy çokluğu ile karar alır. Eşitlik durumunda,başkanın oyu yönünde karar alınır.
Ajans genel sekreteri, oy hakkı olmamak kaydı ileyönetim kurulu toplantılarına katılır."
"Yatırım destekofisleri
MADDE15- Bölge illerinde, yönetim kurulu kararı ile birikoordinatör olmak üzere, ençok beş uzmandan oluşan yatırım destek ofisleri teşkil edilir. Yatırım destekofislerinde çalışan uzman personel sayısı, bölge ve ilin ihtiyaçlarına cevapveremez hale geldiği takdirde bu sayı, yönetim kurulu kararı ve Devlet PlanlamaTeşkilatı Müsteşarlığının onayı ile artırılabilir.
Yatırımdestek ofisleri görevleri ile ilgili olarak genel sekreterliğe karşısorumludur.
Yatırımdestek ofislerinde yatırımcılara sunulan hizmetler tamamen ücretsizdir."
"Yatırım destekofislerine başvuru
MADDE17- Yatırımcılar,ilgili mevzuatta belirtilen bilgi ve belgelerle yatırım destek ofislerinebaşvurur. Bu başvuru sonucunda yatırım destek ofislerinde geçen süreler, ilgilimevzuatta belirtilen sürelerden sayılmaz. Yatırımcıların bu Kanun kapsamındayatırım destek ofislerine başvurması kendi isteklerinebağlıdır.
İzinve ruhsat işlemleri ile diğer idarî iş ve işlemler için yatırım destek ofisleritarafından ilgili mercilere yapılan başvurular, yatırımcı tarafından yapılmışsayılır.
Yatırımdestek ofislerine hangi yatırım ve işlemlerle ilgili başvuru yapılacağı, 4 üncümaddenin (h) bendi uyarınca çıkarılacak düzenlemeler kapsamındabelirlenir."
"Ajanspersonelinin nitelik, statü ve hakları
MADDE18- Ajanshizmetleri, iş mevzuatı hükümlerine göre istihdam edilen uzman personel vedestek personeli eliyle yürütülür. Ayrıca, ajanslarda iç denetim yapmak üzerebir iç denetçi istihdam edilir. Sekreterlik, halkla ilişkiler, arşiv, idarî,malî ve personelle ilgili işlemler gibi işleri yürütecek olan destekpersonelinin sayısı, ajans toplam personel sayısının yüzde yirmisini geçemez.
Uzmanpersonel ve iç denetçi, hukuk, iktisat, maliye, işletme, kamu yönetimi,uluslar-arası ilişkiler, istatistik, çalışma ekonomisi ve endüstri ilişkileri,matematik, sosyoloji, mimarlık, şehir ve bölge plânlama ile mühendislikdallarından veya bunlara denkliği Yüksek-öğretim Kurulunca kabul edilen yurtdışındaki yüksek öğretim kurumlarından lisans düzeyinde mezun olmuş, KamuPersoneli Yabancı Dil Bilgisi Seviye Tespit Sınavında İngilizce dilinden en az70 puan almış veya buna denk kabul edilen uluslararası geçerliliği bulunanbelgeye sahip adaylar arasından istihdam edilir. Ayrıca, iç denetçidekamuda denetim elemanı olarak en az on yıl çalışmış olma şartı aranır.
Kamukurum ve kuruluşlarında çalışanlardan, bu Kanunda belirtilen nitelikleritaşıyanlar, kendilerinin isteği ve kurumlarının muvafakati ile ajansta genelsekreter, iç denetçi veya uzman personel olarak istihdam edilebilir. Bunlarınkurumlarıyla olan ilişkileri iş akdinin yapılmasıyla son bulur. Bunlara verilecekücret ile diğer malî ve sosyal haklar yapılacak iş akdi ile belirlenir. Buşekilde istihdam edilenler, ajanstaki görevleri sona erdiğinde, öğrenimdurumları, hizmet yılı ve unvanları dikkate alınarak önceki kurumlarındakariyerlerine veya durumlarına uygun boş bir kadro veya pozisyona en geç üç ayiçinde atanırlar ve herhangi bir işleme gerek kalmaksızın en geç bir ayiçerisinde göreve başlatılırlar. Ancak, bu kişilerin atanmalarında, öncekikurumlarındaki idarî unvanlar dikkate alınmaz. Bu fıkra kapsamındakikişilerden, önceki kamu kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterekkararname ile atananların, bu fıkraya göre yapılacak atama işlemleri ilgilibakan onayı ile yapılır. Bu fıkra uyarınca önceki kurumlarına dönenkişilerin ajansta geçen hizmetleri kazanılmış hak aylık derece ve kademelerindedeğerlendirilir. Bu durumda kıdem tazminatları ödenmez ve bu süreler emeklilikikramiyesinin hesabında dikkate alınır. Bu şekilde görevlendirilecek personelsayısı toplam personel sayısının yüzde otuzunu aşamaz.
Ajanspersoneli, emeklilik ve sosyal güvenlik yönünden 17/7/1964 tarihli ve506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununa tâbidir.
Yönetimkurulu üyeleri ile genel sekreter ve ajansta istihdam edilecek tüm personelde;
a)Türk Vatandaşı olmak,
b)Kamu haklarından mahrum bulunmamak,
c)Affa uğramış olsalar bile Devletin şahsiyetine karşı işlenen suçlarla, zimmet,ihtilas, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, inancı kötüyekullanma, dolanlı iflas gibi yüz kızartıcı veya şeref ve haysiyeti kırıcısuçtan veya istimal ve istihlak kaçakçılığı hariç kaçakçılık, resmî ihale vealım satımlara fesat karıştırma, Devlet sırlarını açığa vurma suçlarındandolayı hükümlü bulunmamak,
şartları aranır.
Genelsekreter ile diğer personelin ücret ve gündelikleri ile diğer malî ve sosyalhakları Yüksek Planlama Kurulu kararıyla tespit edilen alt ve üst limitlerigeçmemek üzere yönetim kurulunca belirlenir.
Ajanspersoneline ilişkin tüm ihtilaflar iş mahkemelerinde görülür."
"Denetim
MADDE25 - Ajanslardaiç ve dış denetim yapılır.
İçdenetimde; ajansın faaliyetleri, hesapları, işlemleri ve performansı yönetim kurulubaşkanı veya genel sekreter ile bir iç denetçi tarafından denetlenir. İç denetimraporları yönetim kuruluna ve kalkınma kuruluna sunulur.
Dışdenetimde; İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı ile Devlet Planlama TeşkilatıMüsteşarlığınca müştereken belirlenecek esas ve usullere göre ajansın her türlühesap ve işlemleri, yönetim kurulu tarafından her yıl en geç mart ayında vegerekli görülen hallerde her zaman Sermaye Piyasası Kurulu mevzuatına görekurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarına inceletilir. Bağımsız dışdenetim kuruluşları, hazırladıkları raporu eş zamanlı olarak İçişleri Bakanlığıve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına sunar. Denetim sonucu suç teşkileden hususlarla ilgili gerekli işlemleri yapmaya İçişleri Bakanlığı,performansla ilgili değerlendirmeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almayaDevlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir.
Bumaddeye göre bağımsız denetim yapan kuruluşların ortakları, yöneticileri veçalışanlarının cezai sorumluluğu hakkında 28/7/1981 tarihli ve 2499sayılı Sermaye Piyasası Kanununun 47 nci maddesinin (B) bendinin (3)numaralı alt bendi ile 48 ve 49 uncu maddeleri hükümleriuygulanır."
"Muafiyet
MADDE26- Ajanslar; bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili iş ve işlemlerde her türlüvergi, resim ve harçtan muaftır."
"MADDE30- 27/10/1989 tarihlive 388 sayılı Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi TeşkilatınınKuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin(f) bendi "nazım ve uygulama imar plânlarını yapmak veya yaptırmak,"şeklinde değiştirilmiş, maddeye aşağıdaki (i) bendi eklenmiş ve 3 üncümaddesinin son fıkrası yürürlükten kaldırılmıştır.
"i)Adıyaman, Batman, Diyarbakır, Gaziantep, Kilis, Mardin, Siirt, Şanlıurfa veŞırnak illerini kapsayan bölgelerde kurulacak kalkınma ajansları üzerindekikoordinasyon görevini, Devlet Planlama Teşkilatının belirleyeceği usûl veesaslara göre yürütmek,"
"GEÇİCİMADDE 2- İlk yıl için ajansta istihdam edilebilecek olan azamî personel sayısıkuruluş kararnamesinde belirtilir."
B-Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Davadilekçesinde ve başvuru kararlarında Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 6.,7., 8., 11., 123., 126., 127. ve 166. maddelerine dayanılmış, Anayasa'nın 10.ve 73. maddeleri ise ilgili görülmüştür.
III-İLK İNCELEME
A- AnayasaMahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, E.2006/61 sayılı dosyada eksiklikbulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin bukonudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına, 4.5.2006 günündeoybirliğiyle karar verilmiştir.
B- E.2007/32ve E.2007/34 sayılı dosyalarda ise 5.4.2007 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında öncelikle uygulanacak kural sorunu üzerinde durulmuştur.
Anayasa'nın152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmakta oldukları davalardauygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararname kurallarını Anayasa'yaaykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddiolduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesi'nebaşvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir mahkemeninAnayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış vemahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların dao davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları, davanındeğişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayısonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunankurallardır.
1- E.2007/32sayılı dosyada, itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada,25.7.2006 günlü, 26239 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 5449 sayılıYasa'nın Genel Koordinasyon başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasına ve aynımaddenin ikinci fıkrasının (h) bendi hükümlerine dayanılarak "kalkınmaajanslarının çalışma usul ve esaslarını belirlemek" amacıyla düzenlenen"Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik"in iptaliistenmiştir.
5449sayılı Yasa'nın;
a- 4.maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendi dışında kalan bentlerinin, 8. maddesininbirinci, ikinci ve üçüncü fıkralarının, 10. maddesinin birinci, ikinci, üçüncü,dördüncü, beşinci, altıncı ve yedinci fıkralarının, 15. maddesininbirinci fıkrasının, dava konusu yönetmelikle dayanak ve içerik yönünden ilgisibulunmaması nedeniyle itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğudavada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu fıkra ve bentlere ilişkinbaşvurunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine,oybirliğiyle,
b- 2., 3.,7. maddelerinin, 8. maddesinin dördüncü, beşinci, altıncı ve yedincifıkralarının, 10. maddesinin sekizinci, dokuzuncu ve onuncu fıkralarının, 15.maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının, dosyada eksiklik bulunmadığındanesasının incelenmesine, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN,Serdar ÖZGÜLDÜR ile Serruh KALELİ'nin karşıoyları veoyçokluğuyla, 4. maddesinin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının (h) bendininesasının incelenmesine ise oybirliğiyle,
c- Yürürlüğüdurdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, oybirliğiyle,
Kararverilmiştir.
2- E.2007/34sayılı dosyada, itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada,6.7.2006 günlü, 26220 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Bazı Düzey 2Bölgelerinde Kalkınma Ajansları Kurulmasına Dair 2006/10550 sayılı BakanlarKurulu Kararı"nın iptali istenmiştir.
5449sayılı Yasa'nın;
a- 3.maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları ile 8. maddesinin dördüncü, beşinci,altıncı ve yedinci fıkralarının, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı ile dayanakve içerik yönünden ilgisi bulunmaması nedeniyle itiraz başvurusunda bulunanMahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bufıkralara ilişkin başvurunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine,
b- 3.maddesinin birinci fıkrası, 8. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarıile geçici 2. maddesinin dosyada eksiklik bulunmadığından esasınınincelenmesine,
c- Yürürlüğüdurdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına,
Oybirliğiylekarar verilmiştir.
IV-BİRLEŞTİRME KARARI
DanıştayOnuncu Dairesi'nin başvurularına ilişkin E.2007/32 ve E.2007/34 sayılıdavaların, aralarındaki hukuki irtibat nedeniyle E.2006/61 sayılı dava ilebirleştirilmesine, birleştirilen davaların esaslarının kapatılmasına, esasincelemenin 2006/61 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 5.4.2007 günündeoybirliğiyle karar verilmiştir.
V-ESASIN İNCELENMESİ
Davadilekçesi, başvuru kararları ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, dava/itirazkonusu Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten ve 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 30. maddesinin birinci fıkrasıgereğince Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Nazım Ekren ve diğeryetkililerin 21.11.2007 günlü sözlü açıklamaları dinlenildikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
A-Dava ve İtiraz Konusu Kuralların Anlam ve Kapsamı
5449sayılı Yasa'yla, kalkınma ajanslarının, kuruluş, görev ve yetkileri ilekoordinasyonuna ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.
Yasa'nıngenel gerekçesinde, "Ulusal kalkınmanın, çeşitli toplum kesimleri vebölgeler arasında dengeli bir işbölümü ile gerçekleştirilmesi ve buna paralelolarak kalkınmanın, gelirlerin de kesimler ve bölgeler arasında dengelidağılımı hükümet programları ve kalkınma planlarının en öncelikli konularıarasında ortaya çıkmıştır. Ekonomik refahın, toplum kesimleri ve iller, bölgeler arasında, kısacası mekanda dengeli dağılımınınsağlanması, günümüz toplumlarında sosyal devlet anlayışının bir gereği olarakortaya çıkmaktadır" denilmekte ve AB'ye üyelik ve uyum sürecinde,Türkiye'nin bölgesel gelişme politikalarının ve uygulamalarının AB'ye uyumununsağlanması amacıyla kalkınma ajanslarının kurulmasının öngörüldüğübelirtilmektedir.
Hukukive örgütsel yapısı, görev ve faaliyetleri, yetki ve sorumlulukları, gelir vegiderleri, bütçesi, denetimi ve personeli incelendiğinde kalkınma ajanslarının,klasik idari yapı içinde yer alan diğer kurum ve kuruluşlardan farklı biryapıya sahip olduğu görülmektedir. Yasa'nın genel gerekçesinde bu yapıların"küreselleşme ile artan yerel rekabet" ile birlikte 1990'lardayaygınlaşan "yönetişim" anlayışının bir sonucu, yeni kalkınma anlayışınınbir ürünü olduğu belirtildikten sonra bu durum "Ajanslarkamu-özel sektör ortaklığı anlayışına uygun bir yapıda kurulmaktadır. Bubakımdan, normal kamu kuruluşu niteliğinde bir kurum olmadığı gibi tasarıdadüzenlenmeyen bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabi olarak faaliyetgösterecektir. Bu yapı, ajansların istihdam ve harcama usullerinde, kamu kurumve kuruluşların tabi olduğu genel bütçe, harcama, ihale, işe alma, iştençıkarma, personel, ücret ödemesi, muhasebe yöntemlerinden bağımsız..."dır şeklindeaçıklanmıştır.
Yasa'nın"Amaç ve kapsam" başlığını taşıyan 1. maddesinde, kalkınmaajanslarının kuruluş amacı, kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarıarasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamakve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınma planı veprogramlarda belirtilen ilke ve politikalar doğrultusunda bölgesel gelişmeyihızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgelerarası ve bölge içigelişmişlik farklılıklarını azaltmak olarak gösterilmiştir. Yasa'nın 2.maddesinde ise tanımlar yapılmıştır. Kalkınma ajanslarının, kuruluşu,kaldırılması, ajans merkezi, hukuksal statüsü, kurulacağı belirtilen bölgelerinyeniden düzenlenmesi Yasa'nın 3. maddesindegösterilmiştir.
Kalkınmaajansları, "bölgeler" esas alınarak, Devlet Planlama TeşkilatıMüsteşarlığı'nın bağlı olduğu Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararıylakurulacaktır. Bölge, Yasa'nın EK 1 sayılı listesinde gösterilen "Düzey2 İstatistiki Bölge Birimini" ifade etmektedir.
2001tarihli Katılım Ortaklığı Belgesi'nde Türkiye'den hazırlanması istenilen İstatistiki BölgeBirimleri Sınıflandırması (NUTS- The Nomenclature of Territorial Units for Statistics)Türkiye tarafından hazırlanan "AB Müktesebatının Üstlenilmesine ilişkinTürkiye Ulusal Programı"nda kısa vadeli öncelikler arasında yer almıştır.
Genelgerekçede de belirtildiği gibi, bölgesel gelişme alanında AB'ye uyum sürecininbir gereği olarak, yerleşme merkezlerinin kademelenmesini, iller arasındakifonksiyonel ilişkileri, coğrafi koşulları, istatistik toplama ve plan yapmaamacına uygunluğu da dikkate alınarak, AB istatistiki sınıflandırmasınaparalel bir şekilde, üç düzey halinde İstatistiki Bölge BirimleriSınıflandırması (İBBS) yapılmıştır. AB yetkilileri tarafından da onaylandıktansonra, 28 Ağustos 2002 tarih ve 2002/4720 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'ylayürürlüğe konulan bu sınıflandırmanın, yine aynı Karar kapsamında bölgeselpolitikaların çerçevesinin belirlenmesinde esas alınması kararlaştırılmıştır.
BakanlarKurulu Kararı'yla bölgesel istatistiklerin toplanması, geliştirilmesi,bölgelerin sosyo-ekonomik analizlerinin yapılması, bölgesel politikalarınçerçevesinin belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemine uygunkarşılaştırılabilir istatistikiveri tabanı oluşturulması amacıyla ülkegenelinde İBBS tanımlanmıştır. Karar'da, İBBS'de iller"Düzey olarak gösterilmiş, ekonomik, sosyal ve coğrafi yöndenbenzerlik gösteren komşu iller ise bölgesel kalkınma planları ve nüfusbüyüklükleri dikkate alınarak "Düzey ve "Düzey olarakgruplandırılmak suretiyle hiyerarşik İBBS yapılmıştır. Türkiye, bu Karar'agöre, en altta 81 il, bir üstte 26 il grubu, en üstte ise 12 il grubu olmaküzere üç kademeli "istatistiki bölge birimi"ne ayrılmıştır.Yasa'da ajansların kurulmasında bölge olarak "Düzey 2 İstatistiki BölgeBirimi"nin esas alınması öngörülmüştür. Düzey 2 İstatistiki BölgeBirimleri Ankara, İstanbul ve İzmir gibi tek ilden oluşan bir bölge olabileceğigibi birden çok ilden de oluşabilmektedir.
Yasa'nın 3. maddesinde, bölgeler esas alınarak Bakanlar Kurulukararıyla kurulacağı öngörülen ajanslar aynı maddeye göre, Bakanlar Kurulu'nunkararıyla kaldırılabilecektir. Ayrıca, ajans merkezinin bulunacağı ilin,kuruluş kararnamesinde belirtileceği, Yasa'ya EK 1 listede belirtilenbölgelerin yeniden düzenlenmesine Bakanlar Kurulu'nun yetkili olduğu kuralabağlanmıştır. Öteyandan Bakanlar Kurulu'na 8., 19. ve geçici 2. maddelerinde, ajanslarınteşkilat yapısını oluşturan kalkınma kuruluna temsilci gönderecek kamu kurum vekuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarının gönderecekleritemsilcilerin sayısı, görev süresi ve diğer hususları belirlemek,gelirlerle ilgili oranlarda değişiklik yapmak ve ilk yıl için azamipersonel sayısını belirlemek yetkileri de verilmiştir.
Öte yandan ajansların, tüzel kişiliği haiz ve bu Kanunladüzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabi olacaklarıöngörülmüştür. Kuralda,bu tüzel kişiliğin kamu hukuku tüzel kişiliği mi, özel hukuk tüzel kişiliği miolduğu belirtilmemiştir.
Yasa'dakalkınma ajansları ile merkezi düzeyde Devlet Planlama Teşkilatı (DPT),İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve GAP Bölge Kalkınma İdaresi arasındabağlantı kurulmuştur. Ayrıca, 5523 sayılı Türkiye Yatırım Destek ve TanıtımAjansı Kurulması Hakkında Kanun ile birlikte Başbakanlıkla ilgili TürkiyeYatırım Destek ve Tanıtım Ajansı'yla işbirliği, koordinasyon ve bu Ajanstarafından kalkınma ajansları nezdinde yatırımlara ilişkin izin ve onayişlemlerini takip etmek şeklinde ilişkilendirme söz konusudur.
Yasa'nın4. maddesinde DPT'nin kalkınma ajanslarının ulusal düzeyde koordinasyonundansorumlu olduğu belirtilerek bu kapsamda DPT'ye verilen görev ve yetkilersayılmıştır.
Kalkınmaajanslarının ulusal düzeyde koordinasyon görevi DPT'ye verilmişken Yasa'nın 30.maddesiyle 27.10.1989 tarihli ve 388sayılı Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresiTeşkilatının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 2. maddesine eklenen (i) bendiile Adıyaman, Batman, Diyarbakır, Gaziantep,Kilis, Mardin, Siirt, Şanlıurfa ve Şırnak illerini kapsayan bölgelerdekurulacak kalkınma ajansları üzerindeki koordinasyon görevi, GAP Bölge Kalkınmaİdaresi'ne verilmiş, bu görevin DPT'nin belirleyeceği usul ve esaslara göreyürütülmesi öngörülmüştür.
Yasa'nın 4. maddenin ikinci fıkrasının (b) bendinde, ajanslarınkurumsal performansları ile yürütülen programların performanslarınınölçülmesine dair usul ve esasları belirleyerek, bunların değerlendirmesiniyapmak veya yaptırmak, (c) bendinde, bölgesel gelişmeye yönelik iç ve dışkaynaklı fonların ajanslara tahsisi ile bunların kullanımına ilişkin usul veesasları belirlemek, (h) bendinde ise plân ve programlara, yapılacak yardım vetransferlere, personelin nitelik ve istihdamına, bütçe ve muhasebestandartlarının kullanımına, faaliyet raporlarına, izleme, değerlendirme vedenetime ilişkin esas ve usuller ile yatırım destek ofislerinin çalışma esas veusullerini ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşünü alarak belirlemekDPT'ye ulusal düzeyde koordinasyon ile ilgili olarak verilen görev ve yetkilerarasında yer almıştır.
Performansölçümü ve değerlendirme teknik ve yöntemleri, kurumsal ve programperformansın ölçülmesinde kullanılacak göstergeleri, değerlendirme dönemi,sürekliliği, her an uygulanıp uygulanmaması gibi temel performans ölçme vedeğerlendirme konuları DPT'nin belirlemesine bırakılmıştır. Ayrıca planlananamaç ve hedeflerle gerçekleşen hedeflerin karşılaştırılmaları, belirlenenperformansın altında gerçekleşen hedeflerin gerekçelerini, belirlenen hedefinüzerinde gerçekleşen sonuçların nedenlerinin değerlendirilmesi, bir başka ifadeile performans ölçümüne dayanılarak performans değerlendirmesi yine DPTtarafından yapılacak veya bağımsız kuruluşlara yaptırılabilecektir.
Kalkınmaajanslarının kuruluşu ve işler hale getirilmesi, Yasa'nın gerekçesinde debelirtildiği gibi, bölgesel gelişme alanındaki programlar için AB ile müzakeresürecinde yararlanılabilecek hibe kaynaklarının ve sonrasında tahsis edilebilecekfonlarının koordine edilerek etkin bir şekilde yararlanılabilmesine dedayandırılmıştır. Bölgesel gelişmeye yönelik dış kaynaklı fonlarla ilgilikurallar Türkiye ile yabancı devletler, AB veya diğer uluslararası kuruluşlarlayapılan milletlerarası andlaşmalarla belirlenmektedir. Bu nedenle dışkaynaklı fonların tahsisi ve kullanımı (izleme ve değerlendirme de dahil)taraflar arasında yapılan bu andlaşmalarla belirlenen ve uyulmasızorunlu olan kurallara göre yürütülecektir. Ancak bu dış kaynaklı fonlarıntahsisine ilişkin andlaşmada kural bulunmayan hallerde DPT bu maddeyegöre usul ve esas belirleyebilecektir.
İçkaynaklı fonların ajanslara tahsisi ve kullanımında ise bu fonların şartlıverilmesi halinde yine bu şartlara uyulacağı, bu şartlar dışındaki usul veesasların DPT tarafından belirleneceği açıktır. Uluslararası andlaşmalara veşartlı tahsise bağlı olmayan ya da sözkonusu andlaşma ve şartlardışında kalan kaynaklarda tahsis ve kullanım usul ve esaslarınınbelirlenmesinde ise bölgesel gelişmeye yönelik olma temel ölçütügözetilecektir.
Tahsisve kullanım usul ve esaslarının belirlenmesinde, bölgelerarası dengeli dağılım,nüfus, gelişmişlik düzeyi, kurumsal performans, yürütülen programlarınperformansı, bölgeler arasında önceliği gerektiren konular, ortalama gelirdüzeyi, gelişmişlik göstergeleri, bölgesel gelişme, bölgesel planlama vekalkınmada öncelikli yöreler, bölgeler arasında öncelikler ile birliktebölgenin kendi içinde bölge plan ve programlarının uygulanmasını sağlayıcıfaaliyet ve projelere destekte öncelik gibi fonları etkili, verimli ve ekonomikkullanmaya yönelik kural, ilke, ölçüler dikkate alınacaktır.
Yasa'nın4. maddesinin (h) bendinde, plan ve programlara, yapılacak yardımve transferlere, personelin nitelik ve istihdamına, bütçe ve muhasebestandartlarının kullanımına, faaliyet raporlarına, izleme, değerlendirme vedenetime ilişkin esas ve usuller ile yatırım destek ofislerinin çalışma esas veusullerini ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşünü alarak belirleme görevve yetkileri DPT'ye verilmiştir.
Kalkınmaajanslarının kuruluş amaçları, görev ve yetkileri, personelinin nitelik, statüve hakları, gelirleri, giderleri, yönetilecek fonlar, bütçe, bütçeninhazırlanması ve kabulü, bütçe sonuçları ve denetim konuları Yasa'da genelhatlarıyla düzenlenmiştir.
Bölgeplanlarını yapma ve yaptırma görev ve yetkisi DPT'de iken, bu planlarınuygulanmalarını sağlayıcı faaliyet ve projelere destek olmak görevi 5449 sayılıYasa'nın 5. maddesi ile kalkınma ajanslarına verilmiştir. Ayrıca, kalkınma ajanslarınınçalışma programlarının DPT'nin onayına sunulması ve yıllık faaliyetraporlarının ise DPT'ye gönderilmesi öngörülmüştür.
Yasa'nın19. maddesinde yardım ve transfer ödeneği ajansın gelirleri arasındasayılmıştır. 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinde yardım, ulusal veuluslararası kurum ve kuruluşlarca yapılan yardımlar olarak belirtilmiştir.Aynı maddenin (a) bendinde ise, bir önceki yıl gerçekleşen genel bütçe vergigelirleri tahsilatından, vergi iadeleri ile mahalli idarelere ve fonlaraaktarılan paylar düşüldükten sonra kalan tutar üzerinden, binde beş oranındaher yıl ayrılacak transfer ödeneğinden bir payın kalkınma ajansları içinayrılması öngörülmüştür. Kalkınma ajanslarına ayrılacak transfer ödeneğiDPT'nin bütçesinde yer almaktadır. Transfer ödeneği Yüksek Planlama Kurulu'ncaher bir ajans için nüfus, gelişmişlik düzeyi ve performans ölçütlerine görebelirlenecek paylara göre dağıtılacaktır.
Yasa'nın,15., 16. ve 17. maddelerinde, yatırım destek ofisleri, görev ve yetkileriile bunlara başvuru, 18. maddesinde, ajans personelinin nitelik ve hakları,19., 20., 21., 22., 23., 24. ve 25. maddelerinde, gelirler ve yönetilecekfonlar, giderler, mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu, bütçe, bütçeninhazırlanması ve kabulü, bütçe sonuçları, denetim konuları düzenlenmiş ve bukurallarda belirtilen ilkeler çerçevesinde DPT'ye Yasa'nın 4. maddesinin (h)bendinde yer alan personelin nitelik ve istihdamına, bütçe ve muhasebestandartlarının kullanımına, faaliyet raporlarına, izleme, değerlendirme vedenetime, yatırım destek ofislerinin çalışma usul ve esaslarını belirlemekşeklindeki görev ve yetkiler verilmiştir.
Yasa'nın5. maddesinde ajansların görev ve yetkileri on iki bent halindesayılmıştır. Söz konusu maddenin davaya konu edilen (b), (c), (d), (e) ve(f) bentlerine göre kalkınma ajansları, bölge plan ve programlarınınuygulanmasını sağlayıcı faaliyet ve projelere destek olmak; bu kapsamda desteklenenfaaliyet ve projelerin uygulama sürecini izlemek, değerlendirmek ve sonuçlarınıDevlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı'na bildirmek, bölge plan veprogramlarına uygun olarak bölgenin kırsal ve yerel kalkınma ile ilgilikapasitesinin geliştirilmesine katkıda bulunmak ve bu kapsamdaki projeleredestek sağlamak, bölgede kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarıtarafından yürütülen ve bölge plân ve programları açısından önemli görülendiğer projeleri izlemek, bölgesel gelişme hedeflerini gerçekleştirmeye yönelikolarak, kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındakiişbirliğini geliştirmek, 4. maddenin ikinci fıkrasının (c) bendi çerçevesindeajansa tahsis edilen kaynakları, bölge plan ve programlarına uygun olarakkullanmak veya kullandırmak görev ve yetkilerine sahiptir.
Yasa'nın7. maddesinde ajansın, kalkınma kurulu, yönetim kurulu, genel sekreterlik veyatırım destek ofisleri'nden oluşan teşkilat yapısı sayılmıştır.
8.maddede, danışma organı niteliğinde kalkınma kurulunun oluşturulmasındaki temelamaç bölgesel gelişme hedefine yönelik olarak, bölgedeki kamu kurum vekuruluşları, özel kesim, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler ve yerelyönetimler arasında işbirliğini geliştirmek ve ajansı yönlendirmek olarakgösterilmiştir. İllerin dengeli şekilde temsilini sağlayacak yapıda, en fazlayüz üyeden oluşması öngörülen kalkınma kuruluna temsilci gönderecek kesimlerkuralda, o bölgedeki "kamu kurum ve kuruluşları" ile "özelkesim" ve "sivil toplum kuruluşları" olarakgösterilmiştir. Ayrıca kuralda, "kalkınma kuruluna temsilcigönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplumkuruluşlarının gönderecekleri temsilcilerin sayısı, görev süresi ve diğerhususlar kuruluş kararnamesi ile belirlenir" denilmek suretiyle kalkınmakurulunda hangi kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplumkuruluşlarının temsil edileceği ile birlikte bunların sayısı, görev süresi vediğer hususları belirleme konusunda Bakanlar Kurulu'na yetki verilmiştir. Öteyandan, kalkınma kurulunun, yapacağı ilk toplantıda kendi üyeleri arasından birbaşkan ve bir başkan vekili seçeceği, başkan ve başkan vekilinin görevsüresinin iki yıl olduğu, başkan ve başkan vekilinin temsil ettiği kurum ilemensubiyeti sona erdiğinde kurul başkanlığı ve başkan vekilliği görevlerinin desona ereceği ve ilk toplantıda yeniden başkan ve başkan vekili seçimininyapılacağı, kalkınma kurulunun, kurul başkanının daveti üzerine yılda en az ikidefa toplanacağı, ayrıca kurul, üye tam sayısının beşte birinin talebi üzerinekurul başkanı tarafından toplantıya çağrılacağı, kalkınma kurulunun, üye tamsayısının yarıdan bir fazlası ile toplanacağı, katılanların çoğunluğu ile kararalacağı, toplantı yetersayısı sağlanamayan hallerde onbeş günüaşmayacak şekilde yeni toplantı tarihinin başkan tarafından belirleneceği ve butoplantıda toplantı yetersayısının aranmayacağı öngörülmüştür.
Yasa'nın 9. maddesinde kalkınma kurulunun görev ve yetkilerisayılmıştır. Dava konusu sözcüklerin yer aldığı (a) bendine göre, kalkınmakurulunun görevlerinden biri de tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulundayer alacak özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşları temsilcilerini ve ikikatı yedeklerini sırasıyla seçmektir.
Yasa'nın10. maddesinin ikinci fıkrasında, ajansın karar organı yönetim kurulununoluşumu düzenlenmiştir. Tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulu;vali, büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi başkanı, sanayive ticaret odası başkanları ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veyasivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden, birden fazla ildenoluşan bölgelerde ise, il valileri, büyükşehir belediye başkanlarıveya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, ilgenel meclisi başkanları ve her ilden birer kişi olmak kaydıyla ticaret vesanayi odası başkanlarından oluşmaktadır.
Bölgeillerinde yatırımcıların kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve yetki alanınagiren izin ve ruhsat işlemleri ile diğer idari iş ve işlemlerini, ilgilimevzuatta belirtilen süre içinde sonuçlandırmak üzere tek elden takip vekoordine etmek amacıyla yönetim kurulu kararı ile biri koordinatör olmak üzere,en çok beş uzmandan oluşan kalkınma ajanslarının il şubeleri niteliğindekiyatırım destek ofisleri, bunların görev ve yetkileri ile yatırım destekofislerine başvuru Yasa'nın 15. 16. ve 17. maddelerinde düzenlenmiştir. İptaliistenen 15. maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarında, yatırım destek ofisleriningörevleri ile ilgili olarak genel sekreterliğe karşı sorumlu bulunduğu veyatırım destek ofislerinde yatırımcılara sunulan hizmetlerin tamamen ücretsizolduğu kurala bağlanmıştır. Böylece yatırım destek ofisleri ile ajansın icra organıgenel sekreterlik arasında bir bağlantı kurulmuş ve ayrıca buralarabaşvuranların ek bir maliyetle karşılaşmasını önlemek için sunulan hizmetlerinücretsiz olması öngörülmüştür.
Yasa'nıniptali istenen kuralı da içeren 17. maddesinin üçüncü fıkrasında yatırım destekofislerine hangi yatırım ve işlemlerle ilgili başvuru yapılacağı, 4. maddenin(h) bendi uyarınca çıkarılacak düzenlemeler kapsamında belirleneceği kuralabağlanmıştır. Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları HakkındaYönetmelikle, yatırım destek ofislerine başvuru, başvuru yapılabilecek yatırımve işlemler, dosya tutma, ön inceleme, başvuruların ilgili makamlara intikali,ihtiyarilik ve ücretsizlik, intikalin en kısa sürede sonuçlandırılması ilkesi,bilgi isteme, bilgi verme ve aylık faaliyet raporu konularıdüzenlenmiştir.
Yasa'nın 18. maddesinde, ajans personelinin nitelik, statü vehakları düzenlenmiştir. Maddeye göre, emeklilik ve sosyal güvenlik yönünden506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'na tabi olmaları öngörülen ajans personeli iş mevzuatı hükümlerine göre işakdine bağlı olarak çalışacaktır. 18. maddenin iptaliistenen altıncı fıkrasına göre de, genel sekreter ile diğer personelin ücret vegündelikleri ile diğer malî ve sosyal hakları Yüksek Planlama Kurulu kararıylatespit edilen alt ve üst limitleri geçmemek üzere yönetim kuruluncabelirlenecektir.
Ajanslarda denetim, Yasa'nın dava konusu kuralları da içeren 25.maddesinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi veKontrolü Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhaleKanunu hükümlerine tabi olmayacağı belirtilen ajanslarda iç ve dış olmak üzere iki tür denetime yer verilmiştir.
İçdenetimde ajansın faaliyetleri, hesapları, işlemleri ve performansı yönetimkurulu başkanı veya genel sekreter ile bir iç denetçi tarafından denetleneceği,dış denetimde İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı ile Devlet PlanlamaTeşkilatı Müsteşarlığı'nca müştereken belirlenecek esas ve usullere göreajansın her türlü hesap ve işlemlerinin, yönetim kurulu tarafından her yıl engeç Mart ayında ve gerekli görülen hallerde her zaman Sermaye Piyasası Kurulumevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarına inceletileceği kuralabağlanmıştır.
B-Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
1-Yasa'nın 1., 2., 3., 7. ve 8. Maddelerinin; 4. Maddesinin BirinciFıkrasının, İkinci fıkrasının (b), (c) ve (h) Bentlerinin; 5. Maddesinin (b),(c) ve (f) Bentlerinin, (d) ve (e) bentlerinde yer alan "... kamu kesimi...",9. Maddesinin (a) bendinde yer alan "...özel kesim ve/veya sivil toplumkuruluşları..." ile 10. Maddesinin İkinci Fıkrasında Yer Alan"...özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından..."Sözcüklerinin; 10. Maddesinin Sekizinci, Dokuzuncu ve Onuncu Fıkralarının; 15.Maddesinin İkinci ve Üçüncü, 17. ve 30. Maddelerinin Son Fıkralarınınİncelenmesi
Davadilekçesi ve itiraz başvurularında, Yasa'nın amacının belirsizlik içerdiği,ajansın tüzel kişilik niteliğinin, merkezi ya da mahalli olup olmadığınınanlaşılamadığı; Anayasa'da idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetimve yerinden yönetim esaslarına ve bunları tamamlayan idarenin bütünlüğüilkesine dayandığı ve tekil devlet modelinin benimsendiği; oysa ajanslarınörgütsel ve hukuksal yapılarının bu düzenlemeler ile bağdaşmadığı; farklı, yeniolan bu modelin Anayasa'nın öngördüğü yapı dışında olduğu; Anayasa'ya göre,birden çok ili içine alacak şekilde ancak merkezi idare teşkilatınınkurulabileceği; kalkınma ajanslarının merkezi idarenin taşra teşkilatı olmadığı;"idarenin bütünlüğü" ilkesinin, merkezin denetimi ve gözetimi ileyaşama geçirildiği; merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi üzerindeki denetiminin"hiyerarşik denetim", yerinden yönetimler üzerindeki denetiminin ise"vesayet denetimi" olduğu; oysa ajanslar üzerinde merkezi idareninbir denetiminin bulunmadığı; merkezi idare dışında bölgesel tüzel kişilerolarak teşkilatlandırıldığı; Yasa'da merkezi idareyle olan ilişkilerigösterilmeden tüzelkişiliğe sahip ve 5449 sayılı Yasa dışında kalan bütünişlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabi olduklarının belirtilmesiyleyetinildiği; bunların Anayasa'nın 127. maddesinin son fıkrası kapsamındamahalli idare birlikleri olarak da kabul edilemeyeceği; Yasa'nın 5. maddesinin (b) bendi ile verilen "bölgeplan ve programlarının uygulanmasını sağlayıcı faaliyet ve projelere destekolmak" yetkisinin kullanılmasının, kaynakların ulusal alanda kullanılmasıyerine sadece bölgesel alanlarda değerlendirilmesine ve böylece kaynak israfınayol açabileceği, bunun kamu yararı sağlamayacağı; kural kamu yararı amacıyerine bölgesel amaçların öncelik kazanmasına yol açabileceğinden hukuk devletiilkesiyle çelişeceği; ayrıca bu tür bir düzenlemenin kalkınma girişimlerininulusal düzeyde kalkınma planına göre gerçekleştirileceği ilkesini getirenAnayasa'nın 166. maddesi ile de bağdaşmadığı; "uygulama süreciniizlemek, değerlendirmek" yetkisinin ajansa, kamu kurum ve kuruluşlarıüzerinde bir tür hiyerarşik denetime yol açtığı; ajansın yapacağı değerlendirmeAnayasa'ya aykırı bir yetkinin kullanılmasıyla oluşacağından böyle birdeğerlendirme sonuçlarının da merkezi idarenin bir birimi olan DPT'yebildirilmesinin hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı; Yasa'nın 5. maddesinin(c), (d) ve (f) bentlerinde ulusal kalkınma planı ile bağlantı zorunluluğugetirilmeden bölge plan ve programları doğrultusunda ajanslara görev veyetkilerin verildiği; 5. maddenin (d) bendinde yer alan "önemli görülendiğer projelerden" sözcüklerinin belirsizlik içerdiği, (e) bendinde yeralan "kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındakiişbirliğini geliştirmek" ibaresinin ajanslara kamu kesimini de yönetmeanlamında görev ve yetki verdiği; kalkınma kurulunun oluşumunda ulusaldüzeydeki kalkınma planı ile bağlantısı ifade edilmeden bölgesel gelişme hedefindensöz edilmesinin yine Anayasa'nın 166. maddesi ile bağdaşmadığı; kalkınmakuruluna özel kesim, sivil toplum kuruluşları ve yerel yönetimler ile kamukurum ve kuruluşları arasında işbirliğini geliştirme konusunda verilen yetki,bu kurulları yerel yönetimler, kamu kurum ve kuruluşlarını yönlendiren bir üstkonumuna getirdiği; öte yandan ajansyönetim kurulunda yer alacağı ifade edilen sivil toplum kuruluşlarının hangitürden ve hangi alanda etkinlik gösteren sivil toplum kuruluşları olacağınailişkin bir belirleme yapılmadığı; aynı şekilde "özel kesim"ifadesinden ne anlaşılması gerektiğinin belirsiz olduğu; Yasa'da herhangibir ölçüt getirilmeden ve faaliyet alanı belirtilmeden kalkınma kuruluna özelkesim ve sivil toplum kuruluşlarından üye seçmek yetkisi tanınması idareninkeyfiliğe ve kötüye kullanılmaya açık bir yetki ile donatılması anlamına dageldiği; DPT'ye kalkınma ajanslarının ulusal düzeyde koordinasyongörevi verilmesinin Anayasa'da öngörülen merkezi yönetimin temel ilkeleriyle debağdaşmadığı; Yasa'da ilke ve esasları gösterilmeden, çerçevesi çizilmedenBakanlar Kurulu ile DPT'ye asli düzenleme yetkisi niteliğinde ve YasamaOrganına ait olan yetkilerin verildiği, dolayısıyla kuralların Anayasa'nınBaşlangıç'ı ile 2., 6., 7., 8., 11., 123., 126., 127. ve 166. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Davave itiraz konusu kurallarda Yasa'nın amaç ve kapsamı, tanımlar, ajanslarınkuruluşu, teşkilat yapısı, ulusal düzeyde koordinasyon sorumluluğununDPT'ye, Adıyaman, Batman, Diyarbakır, Gaziantep,Kilis, Mardin, Siirt, Şanlıurfa ve Şırnak illerini kapsayan bölgelerdekurulacak kalkınma ajansları üzerindeki koordinasyon görevinin ise DPTtarafından belirlenen usul ve esaslara göre GAP Bölge Kalkınma İdaresi'neverilmesi, DPT'ye verilen kimi görev ve yetkiler, kalkınma kurulu,ajansların ve kalkınma kurulunun görev ve yetkileri, tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulunun yapısı, yönetimkurulunun toplantı, karar alma usul ve esasları, yatırım destek ofisleriningörevleriyle ilgili olarak genel sekreterliğe karşı sorumlu bulunduğu, buofislerde yatırımcılara sunulan hizmetlerin tamamen ücretsiz olduğu, DPT'ye yatırım destek ofislerine hangi yatırım veişlemlerle ilgili başvuru yapılacağını belirleme yetkisi verilmesi konularıdüzenlenmiştir.
Anayasa'nın"Başlangıç" kısmında, "...Dünya milletleri ailesinin eşithaklara sahip şerefli bir üyesi olarak, Türkiye Cumhuriyetinin ebedi varlığı,refahı, maddi ve manevi mutluluğu ile çağdaş medeniyet düzeyine ulaşma azmiyönünde; Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsız TürkMilletine ait olduğu ve bunun millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbirkişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bununicaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı..." öngörülmüş,2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin, "toplumun huzuru, millî dayanışmave adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğinebağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik vesosyal bir hukuk Devleti" olduğu belirtilmiştir.
Anayasa'nın123., 126. ve 127. maddelerinde Türkiye Cumhuriyeti'nin idariyapılanmasına ilişkin temel kurallar yer almıştır. 123. maddede, idareninkuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörüldüktensonra, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetimesaslarına dayandığı hükme bağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veyakanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı belirtilmiştir. İdareninkuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ilkesiyle Türkiye Cumhuriyeti'ninülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün de bir sonucu olarak, idareninyerine getirdiği çeşitli görevlerle bu görevleri yerine getiren kurumlararasında birlik sağlanması ve idari yapı içinde yer alan kurumların birbütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür. Bu kurumların, idarenin bütünlüğüilkesinin gereği olarak denetlenmeleri hiyerarşik denetim ve idari vesayetyoluyla gerçekleşebilmekte ve burada geçen "idare" kavramı da, sadecemerkezi idareyi ve onun taşradaki uzantılarını değil, yerel yönetimleri ve kamutüzel kişiliğine sahip çeşitli kamu kurumlarını ve bütün bu teşkilatınpersonelini de kapsamaktadır.
Anayasa'nın"Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde ise, Türkiye'nin, merkeziidare kuruluşu bakımından, coğrafi durumuna, ekonomik şartlara ve kamuhizmetlerinin gereklerine göre illere, illerin de diğer kademeli bölümlereayrılacağı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayanacağı, kamuhizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok iliiçine alan merkezi idare teşkilatının kurulabileceği, bu teşkilatın görev veyetkilerinin kanunla düzenleneceği öngörülmüştür.
Anayasa'nın"Mahalli idareler" başlıklı 127. maddesinde, mahalli idarelerin, il,belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzerekuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanundagösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileriolduğu, kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygunolarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
Anayasa'nın "Planlama" ile ilgili 166. maddesinde"Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin vetarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülkekaynaklarının döküm ve değerlendirmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasınıplanlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir"denilmiştir. Planlamadagerekli ilkeler ve bu ilkelere bağlı olarak kalkınma planlarının hazırlanmasıda aynı maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarında yer almıştır. Bu maddede, ulusalplanın ve ulusal kalkınma yöntemlerinin özel-kamu tüm kesimleri kapsayacak birbütünlük içinde yapılması ile birlikte, temel iki ilke bulunmaktadır. Bunlardanbirisi, özel-kamu tüm kalkınma girişimlerinin ulusal kalkınma planına göregerçekleştirilmesi, ikincisi ise planlamanın ve bunun eşgüdümünün Devlettarafından yerine getirilmesidir.
5449sayılı Yasa'yla kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarınıntemsilcilerinin katılımıyla yeni ve kendine özgü bir yapı oluşturulmasının,Anayasa'nın 166. maddesi uyarınca Devlet'e verilen planlama görevi gereği,ulusal kalkınma planı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumluolarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak,bölgelerarası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere teşkilatkurulmasına yönelik olduğu anlaşılmaktadır.
Kalkınmaajanslarının tüzel kişiliği Yasa'yla belirlenmiş, tüzel kişiliğin kuruluşu iseBakanlar Kurulu kararına bırakılmıştır. 26 adet Düzey 2 İstatistiki BölgeBirimi esas alınarak Bakanlar Kurulu kararıyla kurulması ve kaldırılmasıöngörülen kalkınma ajanslarının, tüzel kişiliğinin niteliği Yasa'da açıkçabelirtilmemekle birlikte, kurulması ve kaldırılması, kamu gücü ve yetkilerinkullanılması, usul ve ayrıcalıklar getirilmesi, gelirleri, merkezi idare ileolan bağlantıları göz önünde bulundurulduğunda birer kamu tüzel kişisi olduğukuşkusuzdur.
Anayasave yasalarda kamu tüzel kişiliğine birçok alanda, kuruluş amacına özgü hukuksaldurumlar verilmekte, üstün, sınırlı ve kısıtlı yetkiler, haklar, olanaklarsağlanmakta, bağışıklık ve ayrıklık tanınmakta, görevler yüklenmektedir.Ayrıca, kamu tüzel kişileri, nitelikleri ve özellikleriyle bağdaştığı ölçüde,özel hukuk tüzel kişilerinin özel hukuk hükümlerine göre sahip olduğu haklarıkullanabileceklerdir.
Anayasa'nın idarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliğiyle ilgili123. maddesinin üçüncü fıkrasında, "kamu tüzel kişiliği ancak kanunla veyakanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur" denilmektedir. 5449sayılı Yasa'ya göre kalkınma ajansları da Yasa'nın açıkça verdiği yetkiyedayanılarak kurulmaktadır.
Anayasa ile devlete verilen görev, kamu kesimi ile birlikte özelkesimin ulusal ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun çalışmalarınısağlayacak ekonomik ve sosyal politikaları uygulamaktır. Bu görevlerAnayasa'nın öngördüğü idari yapı içinde yerine getirilebileceği gibi özelkuruluşlar tarafından ya da kalkınma ajanslarında olduğu gibi kendine özgükarma yöntemlerle de yerine getirilebilir. Yasakoyucunun, devletinAnayasa'yla kendisine verilen ekonomik, sosyal görev ve amaçlarınıgerçekleştirilmesi yönünde ulusal ekonominin, ulusal ve bölgesel planlamanın vekalkınmanın gereklerine ve sosyal amaçlara uygun olarak anayasal sınırlariçinde düzenlemeler getirebileceği gibi bunları değiştirmeye ve kaldırmaya dayetkili olduğu açıktır.
Kamukesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğinigeliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerelpotansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınma planı veprogramlarında öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak Yasa'da sayılanhizmetleri yaparak bölgesel gelişmenin hızlandırılması, sürdürülebilirliğininsağlanması, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarının azaltılmasıamaçlandığından, kendine özgü bir yapının oluşturulmasına ilişkin dava veitiraz konusu kurallarda Anayasa'ya aykırılıkbulunmamaktadır.
Öte yandan, Anayasa'nın 7. maddesinde, "Yasama yetkisiTürk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindir. Bu yetki devredilemez",8. maddesinde de, "Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve BakanlarKurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerinegetirilir" denilmiştir. Buna göre, yasakoyucunun temelilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeye yetki vermemesi, sınırsız,belirsiz bir alanı, yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerekir. Yasa ileyetkilendirme Anayasa'nın öngördüğü biçimde yasa ile düzenleme anlamınagelmez. Yasakoyucu, gerektiğinde sınırlarını belirlemek koşuluyla bazıkonuların düzenlenmesini idareye bırakabilir. Bu bağlamda, sık sık değişikönlemler alınmasına veya bunların kaldırılmasına gerek görülen ekonomik, teknikveya benzeri alanlarda temel kurallar saptandıktan sonra ayrıntılarındüzenlenmesinin idareye verilmesi, yasama yetkisinin devri olaraknitelendirilemez.
BakanlarKurulu, ajansın kurulacağı bölgeleri düzenleme yetkisinde bölgelerin değişenteknik ve ekonomik gereklerini, kalkınma kuruluna temsilci gönderecek kamukurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarınıngönderecekleri temsilcilerin sayısı, görev süresi ve diğer hususların belirlenmesiyetkisinde ise kuruluşlar arasındaki denge ile bunların bölgesel kalkınmayasağlayabilecekleri muhtemel katkıları, bölgedeki nispi ağırlıkları, bölgepotansiyelini taşıma kapasiteleri ile birlikte Yasa'nın bölgesel gelişmeyihızlandırmak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmakamacını ve kapsamını gözeteceğinden verilen yetkiler yasama yetkisinin devrianlamına gelmez.
Kalkınmaplanları ve yıllık programları hazırlamak, uygulanmasını izlemek ve koordine etmek,değerlendirmek ve gerektiğinde kalkınma planı ve yıllık programlarda usulüneuygun değişiklik yapmak ve bölgesel veya sektörel bazda gelişmeprogramları hazırlamakla görevli olan DPT aynı zamanda bölge planlarını yapmakveya yaptırmakla da görevlidir. Kalkınma ajanslarının görev ve yetkileri ile 26ayrı bölgede kurulacağı göz önünde bulundurulduğunda bunlar arasındakoordinasyonun sağlanması ve bunun görev, yetki ve denetim yönünden bağlantısıbulunan DPT tarafından yerine getirilmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.Kalkınma ajanslarının kuruluş amaçları, görev ve yetkileri, personelininnitelik, statü ve hakları, gelirleri, giderleri, yönetilecek fonlar, bütçe,bütçenin hazırlanması ve kabulü, bütçe sonuçları ve denetim ile yatırımdestek ofisleri, yatırım destek ofislerinin görev ve yetkileri, yatırım destekofislerine başvuru konuları Yasa'nın ilgili maddelerinde düzenlenmiştir. Bumaddelerde belirtilen esas ve usuller dışında DPT'ye ayrıntıya ilişkindüzenleme yetkisi verilmesi de yasama yetkisinin devri anlamına gelmez.
Açıklanannedenlerle dava ve itiraz konusu kurallar, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 7.,8., 123., 126., 127. ve 166. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddigerekir.
KurallarınAnayasa'nın 6. maddesiyle ilgisinin bulunmaması ve 11. maddesinin deanayasallık denetiminde işlevsel olmaması nedeniyle, bu maddeler yönündenincelenmesine gerek görülmemiştir.
Bugörüşe Yasa'nın 3. maddesi, 4. maddesinin ikinci fıkrasının (c) ve (h)bentleri, 8. maddesinin üçüncü fıkrası, 9. maddesinin (a) bendinde yer alan"...özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşları..." sözcükleri, 10.maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "...özel kesim ve/veya sivil toplumkuruluşlarından ..." sözcükleri ve 17. maddesinin son fıkrası yönündenFulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK veZehra Ayla PERKTAŞ; 2. maddesinin (c) bendi yönünden de Şevket APALAK katılmamıştır.
2-Yasa'nın 18. Maddesinin Altıncı Fıkrası ile Geçici 2. Maddesinin İncelenmesi
Dava dilekçesi ve itiraz başvurusunda, Yüksek Planlama Kurulu ileajans yönetim kurullarına sınır ve ilkeleri Yasa'da gösterilmeden yetkiverildiği, geçici 2. maddede ilk yıl için personel sayısının kuruluşkararnamesinde belirlenmesinin ajansların yapılanmasının içeriğini oluşturduğu,bu nedenle kuralların Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 6., 7., 8., 11., 123.,126. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Yasa'nın 18. maddesinin altıncı fıkrasında, genel sekreter ilediğer personelin ücret ve gündelikleri ile diğer mali ve sosyal haklarınınYüksek Planlama Kurulu kararıyla tespit edilen alt ve üst limitleri geçmemeküzere ajans yönetim kurulunca belirleneceği, geçici 2. maddesinde de ilk yıliçin personel sayısının kuruluş kararnamesinde yer alacağı öngörülmüştür.
Anayasa'nın7. maddesinde, "Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük MilletMeclisi'nindir. Bu yetki devredilemez", 8. maddesinde de, "Yürütmeyetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya vekanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir" denilmiştir.Buna göre, yasa koyucunun temel ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeyeyetki vermemesi, sınırsız, belirsiz bir alanı, yönetimin düzenlemesinebırakmaması gerekir. Yasa ile yetkilendirme Anayasa'nın öngördüğü biçimde yasaile düzenleme anlamına gelmez. Yasa koyucu, gerektiğinde sınırlarını belirlemekkoşuluyla bazı konuların düzenlenmesini idareye bırakabilir. Bu bağlamda,sık sık değişik önlemler alınmasına veya bunların kaldırılmasınagerek görülen ekonomik, teknik veya benzeri alanlarda temel kurallarsaptandıktan sonra ayrıntıların düzenlenmesinin idareye verilmesi, yasamayetkisinin devri olarak nitelendirilemez.
Kalkınma ajansları Anayasa'nın 123. maddesinin son fıkrasınadayanılarak kurulan kamu tüzel kişileri olup, 5449 sayılı Yasa dışında özelhukuk hükümlerine göre çalıştığından, bunların hizmetinin Anayasa'nın 128.maddesi kapsamında genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken asli vesürekli görevlerden sayılmasına ve personelinin de aynı madde kapsamında kamugörevlisi olarak değerlendirilmesine olanak bulunmamaktadır.
Yasa'nın 18. maddesine göre özel hukuk hükümlerine bağlı olarak çalıştırılacakpersonelin, sayısının kuruluş kararnamesinde gösterilmesinin, ücret vegündelikleri ile diğer mali ve sosyal haklarının Yüksek Planlama Kurulu kararıile tespit edilen alt ve üst limitleri geçmemek üzere yönetim kuruluncabelirlenmesinin, bu personelin Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında bulunmadığıve Yasa'nın amacı gözetildiğinde Anayasa'ya aykırı bir yönü görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle dava ve itiraz konusu kurallar Anayasa'nın 7.ve 8. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralların, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 6., 123., 126. ve127. maddeleriyle ilgisi bulunmamış, 11. maddesinin de anayasallık denetimindeişlevsel olmaması nedeniyle, bu yönde bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.
Bu görüşe 18. maddenin altıncı fıkrası yönünden FulyaKANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve ZehraAyla PERKTAŞ katılmamışlardır.
3-Yasa'nın 25. Maddesinin İkinci ve Üçüncü Fıkralarının Birinci Tümcelerininİncelenmesi
Dava dilekçesinde, kamu kaynağını kullanan her kurumunkamu denetimi kapsamında olması gerektiği, oysa ajanslar kamu kaynağıkullandığı halde kamu denetiminin öngörülmediği, ajanstaki iç denetçinin işmevzuatı hükümlerine göre istihdam edildiği, dış denetimi yapacak olan SermayePiyasası Kurulu mevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarının da birkamu denetim organı niteliğinde olmadığı, ajansları kamu denetimi dışınaçıkartmaya yönelik böyle bir düzenlemenin kamu yararına olmadığı ve bunun hukukdevleti ilkesiyle bağdaşmadığı, dış denetimde genel kuralları yasayladüzenlemeden, genel,sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz olarak İçişleriBakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı'na usulve esasları belirleme yetkisinin verildiği, yasama organına ait olan aslidüzenleme yetkisinin devredilemeyeceği, bu nedenlerle, Yasa'nın 25. maddesininikinci ve üçüncü fıkralarının birinci tümcelerinin Anayasa'nın 2. ve 11.maddelerine, 25. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci tümcesinin ise 6., 7.ve 8. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Ajansların denetimi, Yasa'nın dava konusu kuralları daiçeren 25. maddesinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi veKontrolü Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhaleKanunu hükümlerine tabi olmayacağı belirtilen ajanslarda iç ve dış olmak üzere iki tür denetim yapılmasıöngörülmüştür.
İçdenetimde, ajansın faaliyetleri, hesapları, işlemleri ve performansının yönetimkurulu başkanı veya genel sekreter ile bir iç denetçi tarafından denetleneceği,dış denetimde, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Devlet PlanlamaTeşkilatı Müsteşarlığı'nca müştereken belirlenecek usul ve esaslara göreajansın her türlü hesap ve işlemlerinin, yönetim kurulu tarafından her yıl engeç mart ayında ve gerekli görülen hallerde her zaman Sermaye Piyasası Kurulumevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarına inceletileceği kuralabağlanmıştır.
SermayePiyasası Kurulu mevzuatına göre, belirli sermaye ve koşulları taşıyan ve anonimşirket şeklinde kurulan "Bağımsız Denetleme Kuruluşları", ilgilikuruluşların hesap ve işlemlerini denetleyen ve denetim sonuçlarını bir raporhalinde denetim yaptığı kuruluşlara sunan denetim organlarıdır.
Ajansındış denetiminde ajansı denetleyen bağımsız dış denetim kuruluşlarının,hazırladıkları raporu eş zamanlı olarak İçişleri Bakanlığı ve DPTMüsteşarlığı'na sunacağı, denetim sonucunda suç teşkil eden hususlarla ilgiliişlemleri yapmaya İçişleri Bakanlığı'nın, denetim sonucuna göre ajanslarınperformansına göre değerlendirme yapma ve gerekli tedbirleri alma konusunda iseDPT Müsteşarlığı'nın yetkili olduğu öngörülmüştür.
Kalkınmaajanslarının kendine özgü yapıları göz önünde bulundurulduğunda iç ve dışdenetimlerinin Yasa'yla belirlenen kişi ya da kuruluşlar tarafındanyapılmasında Anayasa'ya aykırılıkgörülmemiştir.
Ajansınkuruluş amacı, görev ve yetkileri, gelirleri ve yöneteceği fonlar, giderleri,mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu, bütçe, bütçenin hazırlanması vekabulü ile bütçenin sonuçları Yasa'nın ilgili maddelerinde kapsamlı olarakdüzenlenmiştir. Bu kurallar ile birlikte İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığıile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı'nın statüsü, görev ve yetkilerigözetildiğinde maddede dış denetimle ilgili olarak verilen yetkinin yöntem vetekniğe ilişkin konuları içerdiği açıktır.
Açıklanannedenlerle, dava konusu kurallar Anayasa'nın 2., 7.ve 8. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralların, 6. maddeyle ilgisi bulunmamış, 11. maddesinin deanayasallık denetiminde işlevsel olmaması nedeniyle, bu yönde bir incelemeyapılmasına gerek görülmemiştir.
Bu görüşe 25. maddenin üçüncü fıkrasının birinci tümcesiyönünden FulyaKANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve ZehraAyla PERKTAŞ katılmamışlardır.
4-Yasa'nın 18. Maddesinin Üçüncü Fıkrasında Yer Alan "Bu fıkra kapsamındakikişilerden, önceki kamu kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterekkararname ile atananların, bu fıkraya göre yapılacak atama işlemleri ilgilibakan onayı ile yapılır" Tümcesinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, müşterek kararnamenin atamalarda tarafsızlığısağlamanın yollarından biri olduğu, görevine müşterek kararname ile atanan birpersonelin ajanstaki görevi sona erdiğinde önceki kurumunda kariyerine vedurumlarına uygun bir göreve atanmasının da müşterek kararname ile yapılmasınınidarenin tarafsızlığı ve dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin yaşamageçirilmesinin bir gereği olduğu, bu nedenle kuralın Anayasa'nın 2. ve 11.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'yaaykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere bağlıkalmak zorunda olmadığından, kural, ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 10. maddesiyönünden de incelenmiştir.
Yasa'nın 18. maddesinin üçüncü fıkrasıyla kamu görevlilerininajanstaki görevleri sona erdiğinde önceki kurumlarına dönebilme olanağısağlanmıştır. İptali istenen kuralda, bu kapsamdaki kişilerden daha önceki kamukurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterek kararname ile atananların, bufıkraya göre yapılacak atama işlemlerinin ilgili bakan onayı ile yapılmasıöngörülmüştür.
Anayasa'nın10. maddesinde öngörülen "yasa önünde eşitlik ilkesi"nin amacı, aynıdurumda bulunan kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak vekişilere yasalar karşısında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasınıönlemektir. Bu ilkeyle aynı durumda bulunan kişi ve topluluklara ayrı kurallaruygulanarak yasa karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. Bu yasak,ayrıcalıklı kişi ve toplulukların yaratılmasını engellemektedir. Durum vekonumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişikkuralları gerekli kılabilir. Ancak kişisel nitelikleri ve durumları özdeşolanların, farklı kurallara tabi tutulmaları Anayasa'nın eşitlik ilkesineaykırılık oluşturur.
Kamu kurum ve kuruluşlarında göreve atanması müşterek kararnameyetabi olanlar, hangi statüde bulunursa bulunsun atama şekli yönünden aynı hukukidurumdadır. Dava konusu kuralla, müşterek kararname ile atanmayı gerektiren birgöreve, ajanstaki görevleri sona erdiğinde Yasa'nın 18. maddesinin üçüncüfıkrası uyarınca dönenlerin, müşterek kararname aranmaksızın ilgili bakan onayıile başlatılması eşitlik ilkesine aykırılık oluşturur. Söz konusu kural,sayılan kişilere, aynı hukuksal durumdaki diğer kişilere tanınmayan bir biçimdeayrıcalık getirmiştir.
Açıklanan nedenlerle Yasa'nın 18. maddesinin üçüncü fıkrasındayer alan "Bu fıkra kapsamındaki kişilerden, önceki kamu kurum vekuruluşlarındaki kadrolarına müşterek kararname ile atananların, bu fıkrayagöre yapılacak atama işlemleri ilgili bakan onayı ile yapılır"tümcesi Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırıdır.İptali gerekir.
Anayasa'nın11. maddesinin anayasallık denetiminde işlevsel olmaması nedeniyle kuralın bumadde yönünden incelemesine gerek görülmemiştir.
5-Yasa'nın 26. Maddesinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, ajanslara muafiyet tanınırken 5449sayılı Yasa'nın uygulanmasıyla ilgili iş ve işlemlerin hangileriolduğunun kuralda belirtilmediği, ajansın satın alacağı araç ve/veyataşınmazlar bu Yasa'nın uygulamasıyla ilgili iş ve işlemlerden sayılıpsayılmadığının, satın alacağı araçlar için taşıt alım vergisinden, sahibiolacağı taşınmazlar nedeniyle emlak vergisi ile doğacak her türlü vergi, resimve harçtan muaf olup olmadığının belli olmadığı, kuralın bu anlamda kapsamınınyeterince açık olmadığı, belirlilik ve öngörülebilirlilikten yoksun olduğu,hukuk devletinin unsurlarından biri olan hukuk güvenliği ilkesinde herkesinbağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesi, tutum ve davranışlarını bunagöre düzene sokabilmesinin amaçlandığı, bu nedenle kuralın, Anayasa'nın 2. ve11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2949sayılı Anayasa Mahkemesi'nin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanunu'nun29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi yasaların Anayasa'ya aykırılığı hususundailgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere bağlı kalmak zorundaolmadığından kural ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 73. maddesi yönünden deincelenmiştir.
Yasa'nın 26. maddesinde, ajansların 5449 sayılı Yasa'nınuygulanmasıyla ilgili iş ve işlemlerde her türlü vergi, resim ve harçtan muafolduğu öngörülmüştür.
Anayasa'nın"Vergi ödevi" başlıklı 73. maddesinde, vergi, resim, harç ve benzerimali yükümlülüklerin temel ilkeleri düzenlenmiştir. Maddede;
"Herkes,kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.
Vergiyükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır.
Vergi,resim, harç ve benzeri mali yükümlülük kanunla konulur, kaldırılır,değiştirilir veya kaldırılır" denilmiştir.
Vergilendirmedegenel kural, yasayla belirlenmiş konu ve kişilerden vergi, resim ve harçalınmasıdır. Yasakoyucu, kimi durumlarda vergi kapsamına alınan konuyu,kimi durumlarda da kişileri vergi dışında tutabileceği gibi, verginin tümündenya da bir bölümünden vazgeçebilir. Buna göre, birtakım nedenlerle, kimi kişiveya konuların vergi dışı bırakılması ya da bir kısım vergiden vazgeçilmesihususlarının da yasalarla belirlenmiş olması gerekmektedir. Vergi, resim ve harç yasalarında sosyal, ekonomik,mali ve kültürel amaçlı birtakım muaflık, istisna ve indirimlergetirilmesi, yasakoyucunun takdirine bağlı bir konudur.
Vergi,resim, harç ve benzeri mali yükümlüklerin, konulması, değiştirilmesi veyakaldırılmasının yasayla düzenlenmesi Anayasa gereğidir. Buna göre vergide,yükümlü, matrah, oran, tarh, tahakkuk, tahsil, uygulanacak yaptırımlar ve zamanaşımıgibi konuların yasayla düzenlenmesi Anayasa uyarınca zorunludur. Vergidenindirim yapmak ya da vergi kapsamındaki kimi konulara istisna getirmek veyakimi kişileri vergi dışında bırakarak muafiyet tanımak işlemleri de en az busayılanlar ölçüsünde büyük önem taşımaktadır. Muaflık, istisna veindirimler, yasakoyucu tarafından "mali güce göre vergilendirme"nin ve"vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı"nın sağlanmasınınaraçlarıdır.
Vergihukukunda gelir, servet ve harcamalar üzerinden alınan çeşitli vergi, resim veharç türleri bulunmaktadır. Bu tür yükümlüklerin her birinde konu, unsur,yükümlü, sorumlu, vergiyi doğuran olay, matrah, oran, tarife, muaflık, indirimve istisnalar farklıdır.
Hukukdevletinin ve verginin yasallığı ilkesinin temel özelliklerinden biri de "belirlilik"tir.Belirlilik ilkesi, yükümlülüğün hem kişiler hem de idare yönünden belli vekesin olmasını ifade eder. Buna göre, yasal düzenlemelerin herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarınakarşı koruyucu önlem içermesi de gerekmektedir. Yasa kuralı, ilgili kişilerinmevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğinimakul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmelidir."Öngörülebilirlik şartı" olarak nitelendirilen bu ilkeye göre yasanınuygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemi bireyleri keyfi veöngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılmalıdır.Belirlilik, yükümlülerin hukuki güvenliğini korumakla birlikte aynı zamandavergi idaresinde istikrarı da sağlamaktadır.
Kuraldamuafiyetin tanındığı mükellef ve muafiyetin türü olmak üzere vergilendirmeyönünden iki unsur bulunmaktadır. Her türlü vergi, resim ve harç muafiyetiajanslara tanınırken, 5449 sayılı Yasa'nın uygulanmasıyla ilgili iş veişlemlerin neler olduğu açık olarak gösterilmemiştir. Yasa'nın uygulanmasıylailgili, vergi, resim ve harçtan muaf tutulacak iş ve işlemlerin niteliği, türü,kapsamı ve sınırı gibi unsurlar belirtilmemiş; vergi, resim ve harç türü ilemuafiyet arasında bağlantı kurulmamıştır. Muafiyetin hangi amaçla, niçin, hangisınır ve koşullarla yapıldığına ilişkin bir açıklık bulunmamaktadır.
Açıklanannedenlerle kural Anayasa'nın 2. ve 73. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Anayasa'nın11. maddesinin anayasallık denetiminde işlevsel olmaması nedeniyle kuralın bumadde yönünden incelemesine gerek görülmemiştir.
VI-İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa'nın153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanun hükmünde kararname veyaTürkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptalkararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gerekenhallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıcakararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı gündenbaşlayarak bir yılı geçemez" denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da bukural tekrarlanmaktadır. Maddenin beşinci fıkrasında ise, AnayasaMahkemesi'nin, iptal halinde meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzeninitehdit veya kamu yararını ihlâl edici mahiyette görmesi halinde yukarıdaki fıkrahükmünü uygulayacağı belirtilmiştir.
5449sayılı 'Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri HakkındaKanun'un 26. maddesinin iptaline karar verilmesinin doğuracağı hukuksal boşluk,kamu yararını ihlal edici nitelikte olduğundan gerekli düzenlemelerin yapılmasıamacıyla iptal kararının, Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak üç aysonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VII-YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI KARARI
25.1.2006 günlü, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu,Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun'un;
A- 18. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "Bu fıkrakapsamındaki kişilerden, önceki kamu kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarınamüşterek kararname ile atananların, bu fıkraya göre yapılacak atama işlemleriilgili bakan onayı ile yapılır" tümcesinin yürürlüğünün durdurulmasıisteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN,A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın "Tümceninyürürlüğünün durdurulması gerektiği" yolundaki karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
B- 26. maddesine ilişkin iptal hükmünün süre verilerek yürürlüğegirmesinin ertelenmesi nedeniyle bu maddeye yönelik YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASIİSTEMİNİN REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
C- 1- 1., 2. ve 3. maddelerine,
2- 4. maddesinin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının (b),(c) ve (h) bentlerine,
3- 5. maddesinin (b), (c) ve (f) bentleri ile (d) ve(e) bentlerinde yer alan "... kamu kesimi..." sözcüklerine,
4- 7. ve 8. maddelerine,
5- 9. maddesinin (a) bendinde yer alan "...özel kesim ve/veyasivil toplum kuruluşları..." sözcüklerine,
6- 10. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "...özel kesimve/veya sivil toplum kuruluşlarından..." sözcükleri ile sekizinci,dokuzuncu ve onuncu fıkralarına,
7- 15. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarına,
8- 17. maddesinin son fıkrasına,
9- 18. maddesinin altıncı fıkrasına,
10- 25. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının birincitümcelerine,
11- 30. maddesinin son fıkrasına,
12- Geçici 2. maddesine,
yönelik iptal istemleri, 30.11.2007 günlü, E. 2006/61, K.2007/91 sayılı kararla reddedildiğinden, bu madde, fıkra, bend, tümce vesözcüklere ilişkin YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
30.11.2007 gününde karar verildi.
VIII-SONUÇ
25.1.2006 günlü, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu,Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun'un:
A- 1. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
B- 2. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, Şevket APALAK'ın " Maddenin (c) bendinin iptaligerektiği" yolundaki karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
C- 3. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK veZehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
D- 4. maddesinin;
1- Birinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2- İkinci fıkrasının;
a- (b) bendinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
b- (c) ve (h) bentlerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
E- 5. maddesinin;
1- (b), (c) ve (f) bentlerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2- (d) ve (e) bentlerinde yer alan "... kamu kesimi..."sözcüklerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,OYBİRLİĞİYLE,
F- 7. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
G- 8. maddesinin;
1- Üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
2- Kalan bölümünün Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
H- 9. maddesinin (a) bendinde yer alan "...özel kesim ve/veyasivil toplum kuruluşları..." sözcüklerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN,A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
I- 10. maddesinin;
1- İkinci fıkrasında yer alan "...özel kesim ve/veya siviltoplum kuruluşlarından..." sözcüklerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
2- Sekizinci, dokuzuncu ve onuncu fıkralarının Anayasa'ya aykırıolmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
J- 15. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının Anayasa'ya aykırıolmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
K- 17. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
L- 18. maddesinin;
1- Üçüncü fıkrasında yer alan "Bu fıkra kapsamındakikişilerden, önceki kamu kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterekkararname ile atananların, bu fıkraya göre yapılacak atama işlemleri ilgilibakan onayı ile yapılır" tümcesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2- Altıncı fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
M- 25. maddesinin;
1- İkinci fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa'ya aykırıolmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2- Üçüncü fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa'ya aykırıolmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN,A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
N- 26. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,OYBİRLİĞİYLE,
O- 30. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına veiptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
P- Geçici 2. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptalisteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
R- İptal edilen 26. maddenin doğuracağı hukuksal boşluk kamuyararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesininüçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşincifıkraları gereğince BU MADDEYE İLİŞKİN İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DEYAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ÜÇ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
30.11.2007 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOYGEREKÇESİ
1- 3. Madde
25.1.2006günlü, 5449 Sayılı Yasa'nın 1. maddesinde, kamu kesimi, özel kesim ve siviltoplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde veetkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyleulusal kalkınma plânı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumluolarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgelerarası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak amacıyla oluşturulmasıöngörülen kalkınma ajanslarının, aynı Yasa'nın 3. maddesinde, bölgeler esasalınarak, Devlet Plânlama Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın teklifi üzerineBakanlar Kurulu kararı ile kurulacağı, Ajans merkezinin bulunacağı ilin,kuruluş kararnamesinde belirtileceği; Ek 1 listede belirtilen bölgelerinyeniden düzenlenmesine ve kurulmuş olan Ajansın kaldırılmasına BakanlarKurulu'nun yetkili olduğu; Ajanslar'ın, tüzel kişiliği haiz ve bu Kanunladüzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine bağlı bulunduğu hükmebağlanmıştır.
Yasa'nın3. maddesinin gerekçesinde; AB ilerleme Raporlarında, AB ile uyum çerçevesindebölgesel düzeyde yapıların kurulması gerektiğinin ifade edildiği, AB fonlarınınönemli bir kısmının, bölgesel gelişme amacıyla Bakanlar Kurulu Kararı ilekurulan Düzey 2 İstatistiki Bölge birimleri esas alınarakkullandırıldığı belirtilmektedir. Gerekçenin incelenmesinden anlaşılacağı gibi,Kalkınma Ajanslarının kurulması, kuşkusuz bu alandaki gereksinmelerikarşılanabilmesi için Anayasa'nın 160. maddesi ile devlete verilenekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanın özellikle sanayiin vetarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde gelişmesinin sağlanması gibigörevlerin plânlı bir şekilde yerine getirilmesi amacına yöneliktir. Ne var kidevlet bu görevlerini yerine getirirken Anayasal sınırları aşamaz; Anayasa'da gösterilen idari yapılanma dışında bir model benimseyemez. Bukonuda, "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almayan bir devletyetkisi kullanamaz" buyruğunun yer aldığı Anayasa'nın 6. maddesi gözardı edilemez.Kalkınma Ajanslarının kurulmasında Anayasal sınırların aşılıp, aşılmadığınınbelirlenebilmesi için öncelikle bunların hukuki niteliklerinin açıklığakavuşturulması gerekir.
Anayasa'nın123. maddesine göre idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunladüzenlenir; İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerindenyönetim esaslarına dayanır; Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkçaverdiği yetkiye dayanılarak kurulur. İdarenin, Anayasal temelini oluşturan bukurallar dışında bütünlüğünü bozabilecek kendine özgü idari yapılanmalara izinverilmesi olanaklı değildir. Anayasa'nın 3. maddesinde vurgulanan üniter devletinözellikleri de bu tür yapılanmalarla bağdaşmamaktadır.
Kalkınmaajanslarının, Yasa'nın 3. maddesiyle yetkilendirilen Bakanlar Kurulu tarafındankurulan tüzel kişiler olmalarına karşın, idarenin bütünlüğünün sağlanmasıbağlamında merkezi idare ile aralarında hiyerarşi, yetki genişliği veya idarivesayet biçiminde idare hukuku ilkelerine uygun olarak kurulmuş bir bağbulunmamaktadır. Bunların, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının bağlı olduğubütçe, harcama, ihale, denetim, personelin niteliği, işe alınma, iştençıkarılma, ücret belirleme ve muhasebe yöntemleri gibi konular bakımındanfarklı niteliklere sahip oldukları, gözetildiğinde Yasa'nın gerekçesinde debelirtildiği gibi normal bir kamu kurumu gibi değerlendirilemeyeceklerianlaşılmaktadır. İdari yapılanma içinde bazı kamusal hizmetlerin ayrı tüzelkişiler tarafından görülmesi olanaklı ise de bunların, idarenin bütünlüğüilkesi uyarınca merkezi yönetim içinde hiyerarşi, yerinden yönetim esasında daidari vesayet kapsamında bulunmaları gerekmektedir. Kalkınma ajanslarının,Devlet Plânlama Teşkilatı, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, GAP BölgeKalkınma İdaresi, Türkiye Yatırım ve Destek ve Tanıtım Ajansı ileilişkilendirilmesi, bu birimlere bazı yetki ve sorumluluklar verilmesi, sözkonusu ajanslarının merkezi idare içinde yer aldıklarının kabulü için yeterlideğildir. Öte yandan, 3. maddenin son fıkrasında kalkınma ajanslarının, 5449sayılı Yasa ile düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine bağlıolduklarının belirtilmesine karşın, ancak kamu tüzel kişilerinde bulunabilecekbazı özellikleri nedeniyle özel hukuk tüzel kişisi de sayılamayacaklarıaçıktır. Bunların idareyle ilişkileri bakımından kamu tüzel kişiliğineözgü nitelikleri ağır basmakla birlikte organlarının oluşumu, bütçeleri,denetim usulleri, personelle kurulan hukuki ilişkinin niteliği ve benzerözellikleri nedeniyle idarenin bütünlüğü ilkesiyle uyumlu merkezi idare içindeyer alan kamu kurumları oldukları kabul edilemeyeceği gibi, organlarınınoluşumu ve merkezi idare ile aralarında bir vesayet ilişkisinin olmadığıgözetildiğinde yerinden yönetim idareleri kapsamında değerlendirilmeyecekleride açıktır.
Belirtilennedenlerle Anayasa'da öngörülen idari yapılanma biçimlerine uygun olarakoluşturulmadığı sonucuna varılan kalkınma ajanslarının kuruluşuna ilişkin3. madde Anayasa'nın 6. ve 123. maddelerine aykırıdır.
2- 4. Madde'nin (c) ve (h) Bentleri
Madde'nin; (c) bendi ile Bölgesel gelişmeye yönelik iç ve dış kaynaklı fonlarınajanslara tahsisi ile bunların kullanımına ilişkin usul ve esasları; (h) bendiile de plân ve programlara, yapılacak yardım ve transferlere, personelinnitelik ve istihdamına, bütçe ve muhasebe standartlarının kullanımına, faaliyetraporlarına, izleme, değerlendirme ve denetime ilişkin esas ve usuller ileyatırım destek ofislerinin çalışma esas ve usullerini ilgili kamu kurum vekuruluşlarının görüşünü alarak belirleme, Devlet Plânlama Teşkilâtına görevolarak verilmiştir.
Anayasa'nın7. maddesinde "Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük MilletMeclisi'nindir. Bu yetki devredilemez" denilmektedir. Buna göre, yasakoyucunun temel ilkeleri koymadan çerçeveyi çizmeden yürütmeye sınırsız yetkivermemesi, belirsiz bir alanı, yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerekir. Birkonuda yasa ile yetki verilmesi, o konunun Anayasa buyruğu doğrultusunda yasaile düzenlendiği anlamına gelmez. Ancak, yasa koyucu gerekli gördüğünde,sınırları ve ölçüleri koyarak bazı konuların belirlenmesini idareyebırakabilir. Bu bağlamda, sık, sık değişik önlemler alınması veya bunlarınkaldırılmasını gerektiren ya da niteliklerinin ayrıntılı düzenlemeyeelverişli olmadığı ekonomik, teknik veya benzeri konularda, çerçevesibelirlenmek koşuluyla sınırlı bir alandaki düzenleme yetkisinin, idareyebırakılması yasama yetkisinin devri anlamına gelmez.
Açıklanannedenlerle 4. Madde'nin (c) ve (h) bendleri ile iç ve dış kaynaklıfonların ajanslara tahsisine ilişkin öncelikler, bunların kullanımına ilişkinesaslar ile plân ve programlar, yapılacak yardım ve transferler, personelinnitelik ve istihdamı, faaliyet raporlarının değerlendirme ve denetimi, yatırımdestek ofislerinin çalışma usul ve esasları gibi konularda herhangi bir sınırçizilmeksizin ve ölçü getirilmeksizin idarenin belirsiz bir alandayetkilendirilmesi Anayasa'nın 7. maddesine aykırıdır.
3- 8. Madde'nin Üçüncü Fıkrası
KalkınmaKurulu'nu düzenleyen 8. maddenin üçüncü fıkrasında, bu Kurul'a temsilcigönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplumkuruluşlarının gönderecekleri temsilcilerin sayısı, görev süresi ve diğerhususların kuruluş kararnamesi ile belirleneceği öngörülmüştür. BuKural'la Kalkınma Kurulu'na temsilci gönderecek kamu kurum ve kuruluşları ileözel kesim ve sivil toplum kuruluşlarının hangileri olduğu ve bunlarıngönderecekleri temsilcilerin sayısı, niteliği, görev süresi gibi hususlarınbelirlenmesinin kuruluş kararnamesini düzenleyen Bakanlar Kurulu'na bırakıldığıanlaşılmaktadır. Belirtilen konularda yasa ile hiçbir esas ve ölçügetirilmeksizin düzenleme yetkisinin Bakanlar Kurulu'na devredilmesinin,Anayasa'nın 7. maddesine aykırılık oluşturacağı açıktır.
4- 9. Madde'nin (a) Bendi ile 10. Madde'nin İkinci Fıkrasında YerAlan "özelkesim ve/veya sivil toplum kuruluşları" Sözcükleri
Yasa'nın9. maddesinde tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulunda yer alacak"özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşları" temsilcilerini ve ikikatı yedeklerini sırasıyla seçmek Kalkınma Kurulu'nun görev ve yetkileriarasında sayılmış, 10. maddenin ikinci fıkrasında da Kalkınma Kurulu tarafından"özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından" seçilecek üçtemsilcinin yönetim kurulunda yer alması öngörülmüştür. Bu maddelerdebelirtilen söz konusu temsilcilerin özellikleri konusuda, yukarıdaaçıklandığı biçimde yasa ile hiçbir ölçü ve sınır getirilmeden seçme yetkisinindoğrudan kalkınma Kurulu'na verilmesi Anayasa'nın 7. maddesine aykırıdır.
5- 17. Madde'nin Son Fıkrası
Madde'ninson fıkrasında, yatırım destek ofislerine hangi yatırım ve işlemlerle ilgilibaşvuru yapılacağı, 4 üncü maddenin (h) bendi uyarınca çıkarılacak düzenlemelerkapsamında belirlenir denilmektedir. Söz konusu (h) bendine ilişkin Anayasa'yaaykırılık gerekçesi bu bende göndermede bulunan 17. maddenin son fıkrası içinde geçerlidir. Aynı gerekçe ile son fıkra da Anayasa'nın 7. maddesineaykırıdır.
6- 18. Madde'nin Altıncı Fıkrası
Fıkra'da,genel sekreter ile diğer personelin ücret ve gündelikleri ile diğer malî vesosyal haklarının Yüksek Plânlama Kurulu kararıyla tespit edilen alt ve üstlimitleri geçmemek üzere yönetim kurulunca belirleneceği öngörülmüştür.
Anayasa'nın128. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları uyarınca devletin, kamu iktisaditeşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekligörevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür; memurların vediğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklarıve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir.
Kalkınmaajanslarının kamu hukuku ve özel hukuk içinde değerlendirilebilecek özelliklerinedeniyle Anayasal konumları tartışılabilir ise de yasanın verdiği yetkiyedayanılarak kamu tüzel kişileri olarak kurulmaları genel idare esaslarınagöre yürütmekle yükümlü oldukları asli ve sürekli görevlerinin memurlar vediğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi zorunlu kılmaktadır. Anayasa'nın 128.maddesine göre bu personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları, yükümlülükleri aylık ve ödeneklerinin Yasay'ladüzenlemesiningerekli olmasına karşın, Genel Sekreter dahil Ajans'ta çalışanlarıntümünün ücret ve gündelikleri ile diğer mali ve sosyal haklarının YüksekPlânlama Kurulu kararı çerçevesinde Yönetim Kurulunca belirlenmesi Anayasa'yaaykırıdır.
7-25. Maddenin Üçüncü Fıkrasının Birinci Tümcesi
Ajanslarıniç ve dış denetiminin düzenlendiği 25. maddenin üçüncü fıkrasının dava konusubirinci tümcesinde, "Dış denetimde; İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığıile Devlet Plânlama Teşkilâtı Müsteşarlığınca müştereken belirlenecek esas veusullere göre ajansın her türlü hesap ve işlemleri, yönetim kurulu tarafındanher yıl en geç mart ayında ve gerekli görülen hallerde her zaman SermayePiyasası Kurulu mevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarınainceletilir" denilmektedir.
Anayasa'nın160. maddesi ile merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyalgüvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye BüyükMillet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesinhükme bağlama görevi Sayıştay'a verilmiştir. Böylece KİT'ler dışında tüm kamukurum ve kuruluşları Sayıştay'ın denetim alanı içine alınmıştır. Anayasa'nın165. maddesinde ise KİT'lerin TBMM tarafından denetlenmesi esaslarının kanunladüzenleneceği belirtilmiştir. Anayasa'nın 161. maddesinin 5428 sayılı Yasa iledeğiştirilen ikinci fıkrasında da merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması,uygulanması ve kontrolünün kanunla düzenleneceği öngörülmüş, 5018 sayılı KamuMali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda da konuya ilişkin usul ve esaslargösterilmiştir. Buna göre, KİT'ler dışında hiçbir kamu kurum ve kuruluşununmerkezi yönetim bütçesi dışında, bu bağlamda Anayasa'nın 160. maddesindeöngörülen Sayıştay denetimi dışında bırakılması olanaklı değildir.
5449sayılı Yasa'nın 27. maddesinde ajansların, 5018 sayılı Yasa hükümlerine tâbiolmadıkları belirtildiğinden "merkezi yönetim bütçesi" kapsamındadeğerlendirilemeyecekleri ve Sayıştay denetimine bağlı tutulamayacaklarıaçıktır. Bu durumda ajansların, kamu kaynağı kullanmaları nedeniyledenetimlerinin TBMM'nin veya onun adına denetim yapan Sayıştay'ın denetiminiiçermemesi Anayasa'nın 160 ve 165. maddelerine aykırıdır.
Açıklanannedenlerle Yasa'nın yukarıda belirtilen dava konusu kural ve sözcüklerin,iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
AZLIK OYU
1) 2. maddenin (c) bendi
Merkezdenve yerinden yönetim ilkelerine dayanan "İdare", Anayasa'ya göreyasayla düzenlenir. Bakanlar Kurulu kararına dayanan, ulusal düzeydeeşgüdümünden Devlet Planlama Teşkilatı'nın sorumlu olduğu bir birimin"idare" içinde yer aldığında duraksama yoktur. Bütçe ile ilgilikurallarda Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve İçişleri Bakanlığı'nıgündeme getiren öngörüler ile Yönetim Kurulu'nun Vali'nin başkanlığındaki yerelyönetim başkanlarının da katılımıyla oluşan yapısı "idare" kavramınıngeçerliliğinin ayrı nedenleridir.
Buoluş karşısında, yasa yerine Bakanlar Kurulu Kararnamesine olanak verendüzenleme Anayasa'ya aykırıdır.
2) 3.madde, 4. maddenin (c) ve (h) bentleri 8. maddenin üçüncü fıkrası, 9. maddenin(a) ve 10. maddenin ikinci fıkrasındaki "..özel kesim ve veya sivil toplumkuruluş...larından ..." sözcükleri ve 17. maddenin son fıkrası, 18.maddenin altıncı fıkrası
Yasa'ylakurulması temel ilke olan "İdare"ye Merkezi Yönetim ve YerindenYönetim olarak Anayasa'nın 123. maddesinde değinilmiştir. 126. maddeyegöre merkezi idare merkezdeki Bakanlıkları esas alan biryapılanma içinde, İller ve kademeli bölümlerde birimleşir. İl yönetimindekiyetki genişliğinin ve birden çok İli içine alan idare teşkilatı kuruluşununyasal temellerle oluştuğunda da kuşku yoktur. 127. madde ise yerinden yönetimkavramı içindeki yerel yönetimleri, İl, belediye ve köy olaraköngörmektedir. Bu yapılanmalarda idarenin bütünlüğü, silsile denetimi vevesayet yetkisi olarak tanımlanan idare hukuku kavramları da anayasal ilkeleredayanır. Öte yandan teknik ve uzmanlık gerektiren alanlarda görev yönü öneçıkarılarak oluşturulan kamu kurumlarından kimi Anayasa'da görünürken kimi de123. maddeye göre yasayla veya yasanın verdiği yetkiyle kamu tüzelkişiliğiolarak biçimlendirilir.
İptaliistenen 3. madde ise Ajanslar'ın bölge esas alınarak BakanlarKurulu'nca kurulacağını belirtmektedir. Anayasa'ya göre Merkezi İdarekapsamında İl yönetiminde bulunan yetki genişliği ile birden çok ili içine alanmerkezi idare teşkilatı yaklaşımları bu oluşumla uyuşmamaktadır. İl, belediyeve köyü esas alan ve seçimle oluşan yerel yönetimlerle de bu oluşumun birilintisi yoktur.
Anayasa'nın166. maddesinde öngörülen planlama ile ilgili olarak Devletçe kurulacakteşkilat ise hiç kuşku yok ki "İdare" kavramı içinde yer alacak birkamu idaresi veya kurumudur. Anayasa'nın Mali ve Ekonomik Hükümler başlıklıdördüncü kısmının Ekonomik Hükümler alt başlıklı ikinci bölümünde yer alanplanlama görevi Devlete verildiğinden Cumhuriyetin Temel organları başlıklıüçüncü kısmının yürütmeyi düzenleyen ikinci bölümünün idare alt başlıklıkuralları göz önünde tutularak yaşama geçirilecektir.
Merkeziidarede Devlet olarak tek bir kamu tüzelkişiliği, yerinden yönetimkuruluşlarında ise Anayasa, yasa veya yasalara dayanan düzenlemelerlegerçekleştirilen kamu tüzelkişilikleri vardır. Özel kuruluşlarda ise kamu ileilgisi olmayan tüzelkişilikler söz konusu olur. Davaya konuAjansların tüzelkişiliğinin niteliği ise açık değildir. Yasakuralları yorumlanarak yapılan nitelendirmeler ise, Ajansların özel hukukhükümlerine bağlı tutulmaları, kamu ve özel kesim temsilcilerinin katılımlarıve iş mevzuatına göre çalıştırılacak personelin varlığı nedeniyle yeterlibelirginliğe ulaşamayacaktır. Kaldıki, Devletin, kamu iktisaditeşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göreyürüttükleri kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerinmemurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle gördürülmesini öngörenAnayasa'nın 128. maddesi de Ajansların tüzelkişiliklerinin belirginleşmediğinigöstermektedir. Ajansların Bakanlar Kurulu'nca kurulması ve kaldırılması daidarenin yasallığı ilkesinin genel vurgusuyla çelişmektedir.
Öteyandan, kamu kurumu veya idaresinin bütün işlemlerinin özel hukuk hükümlerinebağlı tutulması, Anayasa'nın öngördüğü yürütme ve idare kavramlarınıngetirdiği kamu gücünü kullanma ve temelde kamu yasalarına bağlı olma anlayışınauygun düşmemektedir.
4.maddenin (c ) bendi ve (h) bentleri, 8. maddenin üçüncü fıkrası ve 17. maddeninson fıkrasında öngörülen fonların tahsisi ile personelin nitelikleri, ücret,gündelik ve sosyal hakları kalkınma Kurulunun oluşumu ve diğer kimi görevlereilişkin esas ve usüllerin belirlenmesi , sınırı, kapsamı, yasaylabelirlenmeden Devlet Planlama Teşkilatı'na verilmiştir. Bunun Anayasa'nın 7.maddesinde öngörülen yasama yetkisinin devri niteliğini taşıdığı açıktır.
9.maddenin (a) ve 10. maddenin ikinci fıkrasında yer alan Kurullara katılacaközel kesim, sivil toplum kuruluşları da belirginlik içermemektedir. Özelkesimin, sivil toplum kuruluşların yaygınlığı göz önüne alındığındauygulamada duraksamaların ve çelişkilerin doğması olasıdır. Yasal kurallardakibelirsizlik ise hukuk devletinin gerçekleşmesini önliyecek,Anayasa'nın 2. maddesine aykırılık oluşturacaktır.
Açıklanannedenlerle değinilen kurallar Anayasa'nın 2., 123., 126., 127., 128. ve166. maddelerine aykırıdır.
3) 25.maddenin üçüncü fıkrasının birinci tümcesi
Yasa'nın Ajansın gelirleriyle ilgili 19. maddesinin (a) ve (d) bentleri ile bütçeyleilgili 23. maddesinden, Ajans bütçesine genel bütçeden aktarma yapıldığı anlaşılmaktadır. Böylece merkezi idare bütçe gelirleri ve kamu kaynağıkullanımı söz konusu olmaktadır.
Anayasa'nın160. maddesinde Sayıştay'ın merkezi yönetim bütçesinin gelir ve giderleri ileyerel yönetimlerin hesap ve işlemleri üzerinde denetleme yetkisi vardır.Kamu İktisadi teşebbüsleri ise Anayasa'nın 165. maddesi uyarınca Türkiye BüyükMillet Meclisi'nin denetimine bağlıdır. Buna göre, kamu gelirlerinin kullanımıo yönetim dışında bir kamu birimince denetlenerek bir denge oluşturulmaktadır.
Kuraldaise dış denetim bağımsız denetim kurumlarına verilerek Anayasa'nın belirtilenmaddeleriyle çelişen bir sonuca ulaşıldığı açıktır.
Bunedenlerle Anayasa'ya aykırı olan yukarıda belirtilen kuralların iptaligerekeceği oyuyla karara karşıyım.
Üye
Şevket APALAK