ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2007/12
Karar Sayısı : 2009/153
Karar Günü : 10.11.2009
R.G. Tarih-Sayı :08.01.2010-27456
İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisiüyeleri Kemal ANADOL, Haluk KOÇ ve 118 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU : 29.11.2006 günlü, 5559sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat KanunundaDeğişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un;
A- 3. maddesiyle 13.10.1983 günlü, 2919 sayılı Türkiye BüyükMillet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunu'nun başlığı ile birliktedeğiştirilen 8. maddesinin,
B- 4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14. maddesininbirinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümceleri ile ikinci fıkrasınınbirinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin,
Anayasanın 2., 6., 7., 8. ve 123. maddelerine aykırılığı savıylaiptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
2919 sayılı Yasa'nın, 5559 sayılı Yasa'nın 3. ve 4. maddeleri iledeğiştirilen ve iptali istenilen kuralları da içeren 8. ve 14. maddelerişöyledir;
'MADDE 3- 2919 sayılı Kanununun8 inci maddesi başlığı ile birlikte aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
'Mali yönetim
MADDE 8- Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, kaynaklarınetkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını izler, gözetir ve denetler.
Genel Sekreter, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliğininstratejik planı ve bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasından, sorumluluklarıaltındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi vekullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malîyönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve 5018 sayılıKamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen görev ve sorumluluklarınyerine getirilmesinden Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanına karşı sorumludur.'
'MADDE 4- 2919 sayılı Kanunun 14üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"MADDE 14- Türkiye Büyük Millet Meclisiharcamalarının iç denetimi, iç denetçiler tarafından yapılır. İç denetçiler,Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı tarafından Maliye Bakanlığınca verilecekiç denetim eğitimini başarıyla tamamlayarak sertifika alan Türkiye Büyük MilletMeclisi Genel Sekreterliğinde uzman unvanlı çalışanlar ile 5018 sayılı KamuMali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 65 inci maddesinde yer alan nitelikleresahip denetim elemanları arasından atanır. İç denetçiler tarafındanhazırlanan denetim raporları Genel Sekretere sunulur. Bu denetimraporları, İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilmez.
Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarının dış denetimi, her yılTürkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen vegerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyontarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak yapılır.Türkiye Büyük Millet Meclisinin ilgili mali yılı dönemi bütçe gerçekleşmelerineilişkin belgeler muhasebe yetkilisi tarafından takip eden yılın mart ayıbaşından itibaren dış denetim yapmakla sorumlu komisyona teslim edilir. Komisyontarafından belgeler üzerinden mali yıl dönemi hesapları ile Türkiye BüyükMillet Meclisi kesinhesap cetvellerinde yer alan rakamlar karşılaştırılır. Komisyon,karşılaştırmalar sonucu tespit ettiği hususlara dış denetim raporunda yerverebilir. Dış denetim sonucu hazırlanacak raporlar, eylül ayı sonuna kadarTürkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulur. Başkanlıkça, bu raporlarBaşkanlık Divanına havale edilir ve bir örneği üst yöneticiye gönderilir.Başkanlık Divanı, otuz gün içinde üst yöneticinin cevaplarını da dikkatealarak, raporlara ilişkin inceleme sonuçlarını Genel Kurulun bilgisine sunulmaküzere Başkanlığa gönderir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi kesinhesap cetvelleri muhasebekayıtları dikkate alınarak hazırlanır ve bir örneği kesinhesap kanun tasarısınailave edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderilir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Türkiye BüyükMillet Meclisi malî yönetim ve kontrol sisteminin uygulanmasına ilişkin usul veesaslar Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanınca belirlenir."
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 6., 7., 8. ve 123. maddelerinedayanılmış, 87. ve 160. maddeleri ise ilgili görülmüştür.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. Maddesi uyarınca, Tülay TUĞCU,Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM,A.Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman AlifeyyazPAKSÜT'ün katılmalarıyla 8.2.2007 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.
IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN İNCELENMESİ
29/11/2006 günlü, 5559 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi GenelSekreterliği Teşkilatı Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un;
1- 3. maddesiyle 13.10.1983 günlü, 2919 sayılı Türkiye Büyük MilletMeclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunu'nun başlığı ile birliktedeğiştirilen 8. maddesinin,
2- 4. maddesiyle 2919 sayılı Yasa'nın değiştirilen 14.maddesinin birinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümceleri ile ikincifıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin,
yürürlüklerinin durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığındanREDDİNE, 8.2.2007 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. (E:2007/12, K:2007/8YD)
V- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenilen Yasa kuralları, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ilebunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:
1- Yasa'nın 3. maddesiyle 2919 sayılı Yasa'nın başlığı ilebirlikte değiştirilen 8. maddesinin incelenmesi
Dava dilekçesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı ile GenelSekreterine harcamaların mevzuata uygunluğunu sağlamak ve denetlemek konusundabir yetkilendirme ve görevlendirmenin açıkça yapılmadığı ve böyle bir görevinnasıl yerine getirileceğine ilişkin esasların gösterilmediği, böyle bir durumunise harcamalar açısından denetim eksikliği yaratarak harcamaların hukukauygunluğunun sağlanmasında sorun doğuracağı, bu nedenlerle kuralın Anayasa'nın2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukunüstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasalarınüstünde yasakoyucunun da uyması gereken temel hukuk ilkeleri ve Anayasa'nınbulunduğu bilincinde olan devlettir.
İptali istenilen birinci fıkrada Türkiye BüyükMillet Meclisi Başkanının kaynakların etkili, ekonomik ve verimlikullanılmasını izleyip, gözeteceği ve denetleyeceği, ikinci fıkrada da TürkiyeBüyük Millet Meclisi Genel Sekreterinin, Türkiye Büyük Millet Meclisi GenelSekreterliğinin stratejik planı ve bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasından,sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde eldeedilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımınınönlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi,izlenmesi ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilengörev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Türkiye Büyük Millet MeclisiBaşkanına karşı sorumlu olduğu belirtilmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda kamukaynakları, borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dahil kamuya ait gelirler,taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlüdeğerler olarak ifade edilmektedir. Buna göre, Türkiye Büyük Millet Meclisikaynaklarının, taşınır ve taşınmaz mal varlığı ile bütçesinden oluştuğuanlaşılmaktadır. Bütçe Kanunu ile Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne verilenödenekler, bu kurumun kaynaklarını oluşturduğundan bu kaynakların harcanmasınınmevzuata aykırı olamayacağı, sorumlularınca mevzuata uygungerçekleştirilmesinin zorunlu olduğu açıktır.
Ayrıca, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin harcamaları, 2919 sayılıYasa'nın 'TBMM Genel Sekreterliğinin görev ve sorumlulukları'nı düzenleyen 3/fmaddesi gereğince TBMM Genel Sekreterliğince yapılmaktadır. Kuralda, GenelSekretere kurum bütçesinin uygulanması, kaynakların kayıp ve kötüyekullanımının önlenmesi ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'ndabelirtilen görev ve sorumlulukların verilmiş olmasının, harcamaların mevzuatauygunluğunun sağlanmasını da içerdiği açıktır.
Harcamaların uygunluk denetiminin, kamu idarelerinin faaliyet veişlemlerinin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğununincelenmesi olduğu ve Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarının dadenetiminde bu hususların gözardı edilemeyeceği kuşkusuzdur.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural, Anayasa'nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
2- Yasa'nın 4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14.maddesinin birinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümcelerininincelenmesi
Dava dilekçesinde, iç denetimin kapsamının açıkça ifadeedilmediği, iç denetçilerin üst yönetici ile ilişkileri ve sorumluluklarınındüzenlenmediği, bu nedenlerle kuralların Anayasa'nın 2. ve 123. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin hukuk Devletiolduğu, 123. maddesinde de, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğuve kanunla düzenleneceği vurgulanmaktadır.
Kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerininhazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini,raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemek amacıyla çıkarılan 5018 sayılı KamuMali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 63. maddesine göre, iç denetimin, kamuidaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynaklarınekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğinideğerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvencesağlama ve danışmanlık faaliyeti olduğu, idarelerin yönetim ve kontrol yapılarıile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerininetkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli vedisiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarakgerçekleştirilmekte olduğu anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Yasa, iç denetimin iç denetçiler tarafındanyapılacağını öngörerek 64. maddesinde iç denetçinin görevlerini, 65. maddesindede iç denetçilerin nitelikleri ve atanmalarını düzenlemiştir. 64. madde de içdenetçilerin, görevlerinde bağımsız olduğu ve iç denetçilere asli görevleridışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı belirtilmiştir.Düzenlemeye göre, iç denetçilerin doğrudan üst yöneticiye sundukları raporlarüst yönetici tarafından değerlendirilmek suretiyle gereği için ilgili birimlerile malî hizmetler birimine verilmekte ve iç denetim raporları ile bunlarüzerine yapılan işlemler, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İçDenetim Koordinasyon Kuruluna gönderilmektedir.
Ayrıca, 5018 sayılı Yasa'nın 65. maddesi ile iç denetçilerin kamuidareleri itibarıyla sayıları, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların İçDenetim Koordinasyon Kurulu'nca hazırlanarak, Maliye Bakanlığı'nın teklifiüzerine Bakanlar Kurulu'nca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceğiöngörülmüştür.
Buna göre Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin de kapsamı içindebulunduğu 5018 sayılı Yasa'daki genel düzenlemeler gözetildiğinde, iptaliistenilen kuralda belirsizlik bulunmadığından, Anayasa'nın 2. ve 123. maddelerineaykırılık sözkonusu değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
3- Yasa'nın 4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14.maddesinin ikinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerininincelenmesi
Dava dilekçesinde, ikinci fıkranın birinci ve üçüncü tümcelerindeortaya konulan dış denetimin harcamaların hukuka uygunluğunu içermediği veböylece kamu harcamalarının hukuka uygunluğunu denetimsiz bıraktığı, ayrıcabirinci tümceye göre Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarının TBMM BaşkanlıkDivanı tarafından doğrudan görevlendirilecek denetim elemanlarıncadenetlenmesinin denetimi kuşkulu ve keyfi hale getirebileceği, birinci tümcede'gerekli' sözcüğü ile yetinilerek denetçilerin hangi mesleki niteliklere sahipdenetim elemanlarından seçileceğinin açıkça gösterilmemesinin yol açacağıbelirsizliğin yetki devri anlamına geleceği, dördüncü tümce de dış denetimiyapmakla sorumlu komisyona, belgeler ve rakamlar üzerinden yapacağıkarşılaştırmalar sonucunda tespit edeceği hususlara raporunda yer veripvermemek konusunda takdir imkanı tanındığı, bu imkanın hangi hallerde veyanasıl kullanılacağının kurala bağlanmadığı, bu nedenlerle kurallarınAnayasa'nın 2., 6., 7., 8. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi yasaların, kanunhükmünde kararnamelerin ve TBMM İçtüzüğü'nün Anayasa'ya aykırılığı konusundailgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak zorunda değildir.İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka gerekçe ile de Anayasa'ya aykırılıkincelemesi yapabileceğinden, iptali istenilen kuralla ilgisi nedeniyleAnayasa'nın 87. ve 160. maddeleri yönünden de inceleme yapılmıştır.
Dava konusu kurallarda, Türkiye Büyük Millet Meclisiharcamalarının dış denetiminin, her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi BaşkanlıkDivanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetimelemanlarından oluşan bir komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkinbelgeler esas alınarak, mali yıl dönemi hesapları ile Türkiye Büyük MilletMeclisi kesinhesap cetvellerinde yer alan rakamların karşılaştırılması yoluylayapılacağı ve komisyonun karşılaştırmalar sonucu tespit ettiği hususlara dışdenetim raporunda yer verebileceği belirtilmektedir.
Anayasa'nın 29.10.2005 günlü, 5428 sayılı Yasa ile değişik 160.maddesine göre, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyalgüvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye BüyükMillet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesinhükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlamaişlerini yapmak görevi Sayıştay'a aittir.
Anayasanın 160. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesininsonunda yer alan ve yasalarla Sayıştay'a verilebileceği belirtilen görevlerkonusundaki yetki, Anayasa ile Sayıştay'a verilen kimi görevlerin bu Kurumdanalınarak başka kurumlar ya da kurullara verilmesi yetkisini içermez.
Türkiye Büyük Millet Meclisi bütçesini uygulamakla (yürütmekle)görevli olan Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'nın, bütçe bakımındanmerkezi yönetim bütçesi kapsamına giren bir kamu idaresi olduğu kuşkusuzdur.Nitekim, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 3. maddesi veekli (I) sayılı cetvel ile Bütçe Kanunlarının 1. maddesi ve bağlı (I) sayılıcetvelde, Türkiye Büyük Millet Meclisi merkezi yönetim kapsamındaki kamuidaresi olarak ilk sıralarda yer almaktadır.
Anayasa'nın 87. maddesinde de, Türkiye Büyük Millet Meclisibütçesinin uygulanmasının denetlenmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri arasında belirtilmemiştir. Bu durumda Anayasa'nın 6. maddesinegöre yasakoyucunun kaynağını Anayasa'dan almadan dava konusu düzenlemeleriyapma yetkisi de bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle ikinci fıkranın birinci, üçüncü ve dördüncütümceleri Anayasa'nın 6., 87. ve 160. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Dava konusu kurallar, Anayasa'nın 6., 87. ve 160. maddelerineaykırı görülerek iptal edildiğinden, ayrıca Anayasa'nın 2., 7., 8. ve 123.maddeleri yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
Dava konusu kuralların iptal edilmesi gerektiği görüşüne, ŞevketAPALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ farklı gerekçe ile katılmışlardır.
Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır.
VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi uyarınca, kanun,kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunların belirli madde veyahükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar.Ancak, Anayasa Mahkemesi iptal kararı ile meydana gelecek hukuksal boşluğu kamudüzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğundoldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıcakararlaştırabilir.
5559 sayılı Yasa'nın 4. maddesiyle 2919 sayılı Yasa'nındeğiştirilen 14. maddesinin ikinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncütümcelerinin iptaline karar verilmesi ile meydana gelen hukuksalboşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, gereklidüzenlemenin yapılması amacıyla iptal kararının, Resmi Gazete'deyayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VII- SONUÇ
29.11.2006 günlü, 5559 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi GenelSekreterliği Teşkilat Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un:
A- 3. maddesiyle 13.10.1983 günlü, 2919 sayılı Türkiye BüyükMillet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunu'nun başlığı ile birliktedeğiştirilen 8. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal istemininREDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
B- 4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14.maddesinin;
1- Birinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümcelerininAnayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2- İkinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerininAnayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR'ün karşıoyu veOYÇOKLUĞUYLA,
C- 4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14.maddesinin ikinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin iptaledilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici niteliktegörüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53.maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince, bu tümcelere ilişkin İPTALHÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY SONRAYÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
10.11.2009 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOYGEREKÇESİ
1- 2914 sayılı Kanun'un 14. maddesinin ikinci fıkrasının birincicümlesi, TBMM harcamalarının dış denetimi konusunda TBMM Başkanlık Divanı'nı vebu Divan'ca görevlendirilen denetim elemanlarından oluşacak Komisyon'un görevve yetkisini düzenlemektedir.
Anayasa'nın 'Sayıştay'ı düzenleyen 160. maddesinde, Sayıştay'ın,merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki 'Kamu idareleri' ile sosyalgüvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını 'Türkiye BüyükMillet Meclisi adına' denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesinhükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlamaişlerini yapmakla görevlendirildiği hüküm altına alınmaktadır.
Burada ilk yapılması gereken tespit, TBMM'nin Anayasal hükümleraçısından bir 'kamu idaresi' olarak kabulüne imkân olmadığıdır. 5018 sayılıKamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 3/b maddesi ile bu Kanun'a ekli (1)Sayılı Cetvel'in 1 inci sırasında TBMM'nin sayılmış olması, Anayasal hükümlerkarşısında TBMM'ni bir 'kamu idaresi' yapamaz. Bu belirleme, olsa olsa bütçetekniği bakımından bir anlam ifade edebilir ki bunun da ilgili Anayasahükümleri dikkate alındığında hukuki bir değeri olamaz. Çünkü 'yasama' (TürkiyeBüyük Millet Meclisi) Anayasa'nın 75-100. maddeleriyle düzenlenmiş,Cumhuriyet'in temel organlarından (üç erkten) birisidir. Kamu idareleri ise'yürütme' başlığı altında Anayasa'nın 101-137. maddeleri ile düzenlenmiş, birbaşka erk içinde yer almaktadır. Teknik bakımdan bir takım gerek vezorunluluklarla yasama organının (TBMM'nin) ve yargı organlarının (YüksekMahkemeler) 5018 sayılı Kanun kapsamına alınması hususu, TBMM'ni ve YüksekYargı Organlarını birer kamu idaresi haline getirmez. Dolayısıyla, TBMM'niAnayasa'nın 160. maddesinde belirtilen merkezi yönetim bütçesi kapsamındakikamu idareleri arasında sayabilmeye imkân yoktur.
2- Sayıştay, mali denetimi 'TBMM adına' yapmakla yükümlübir hesap merciidir. Anayasa'nın 160. maddesine bu yönde açık bir hüküm konulmadığısürece, TBMM hesap ve harcamalarının Sayıştay tarafından denetime tâbitutulabilmesi Anayasa koyucunun bu konudaki iradesine aykırıdır. Anılan maddedeTBMM'nin denetimine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmeyişi, bu denetiminSayıştay tarafından yapılabileceği şeklinde yorumlanamaz. Anayasa koyucu yasamaorganı olan TBMM'nin hesap ve harcamalarını Sayıştay denetimine tâbi tutmakisteseydi, tıpkı 165. maddede düzenlenen 'Kamu İktisadi TeşebbüslerininDenetimi' usulünde olduğu gibi, özel bir hüküm koyma yoluna giderdi. Oysa, bukonuda bilinçli bir tercih yapılmış ve 'Merkezi Yönetim Bütçesi kapsamındakikamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları'nın denetimi TBMM adına Sayıştay'averilmiş (Md.160); KİT'lerin denetimi Sayıştay'a da bırakılmayarak TBMMdenetimine alınmış (Md.165) ve TBMM'nin hesap ve harcamalarının denetimikonusunda da herhangi bir hüküm konulmamak suretiyle, TBMM'nin kendibelirleyeceği bir yöntemin kabulüne imkân tanınmıştır. Nitekim iptale konuyasal düzenlemeden önce TBMM İçtüzüğü'nün 20. maddesiyle 'Türkiye Büyük MilletMeclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonu' kurulmuş ve aynı İçtüzüğün 176-180.maddelerinde, anılan komisyonun TBMM hesaplarını ve harcamalarını denetimiusullerine yer verilmiştir.
3- Anayasa'nın 161-164. maddelerinde merkezi yönetim bütçesininTBMM'nce kabulü esaslarına yer verilmiş olup; tüm Devlet kuruluşlarının harcamayetkilerinin kaynağı ve temeli TBMM'nin bu konudaki iradesinde tecellietmektedir. Harcama yetkisini veren bir makamın, bu yetki uyarınca tahsisedilmiş ödeneklerin usul ve kanuna uygunluğunu kendisi adına denetleyecek birorganın (Sayıştay'ın) denetimine tâbi tutulması eşyanın tabiatına aykırıdüşeceği gibi, yukarıda işaret edilen Anayasal sistem böyle bir usulün kabulünekesinlikle imkân tanımayacaktır. Esasen, mukayeseli hukukta ve özellikle AvrupaBirliği ülkelerinde (İngiltere, İtalya, Almanya, Fransa, Hollanda, İspanya)yapılan bir inceleme de, bu ülke Sayıştaylarının parlamento adına görevyapmakla beraber, yetkilendirildikleri parlamentoların mali denetimleriniyapamadıklarını ortaya koymaktadır.
4- Açıklanan nedenlerle, iptale konu kuralın (2919 sayılı Kanun'un14. maddesinin ikinci fıkrasının 1., 3. ve 4. tümcelerinin) Anayasal sistemeaykırı düşmediği ve iptal isteminin reddi gerektiği kanısına vardığımdan;çoğunluğun kuralın iptaline yönelik aksi yöndeki kararına katılamıyorum.
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
GEREKÇEDEAYRIŞIK OY
Anayasa ilgili maddelerinde öngördüğükurallarla güçler ayrılığını belirlerken yasama yetkisine öncelikle vurguyapmıştır. Yasaların oluşumuna etken olarak yürütme ve yargı erkinin görevlerininde yasama yetkisinin kullanımından kaynaklandığında duraksama yoktur.
Anayasa'nın 160. maddesinde Sayıştay'ın,merkezi yönetim bütçesi kapsamında kamu idareleri ile sosyal güvenlikkurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük milletMeclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükmebağlamakta ve yasaların verdiği denetlemeleri yapmakla görevli olduğu önceliklebelirtilmiştir.
Maddeye göre Sayıştay denetimi yasama organıadına yapmaktadır. Gerçekten de yasama organı bütçeyi çıkaran, kamuidarelerini, sosyal güvenlik kurumlarını, Sayıştayın görevlerini belirleyenkanunları kabul eden bir erktir. Bu durum, belirtilen kamukuruluşlarının yapacağı harcamaların da meclis adına denetlemesinigerektiren bir olgudur.
Belirtilen hukuksal ve anayasal akışSayıştay'ın TBMM dışında görev üstlenmesinin doğal sonucudur. TBMM ne sosyalgüvenlik kurumudur ne de kamu idaresidir. Anayasa'nın 123. maddesindenkaynaklanan merkezi idare, kamu idaresi olarak yapılanlanmakta, sosyalgüvenlik kurumları da Anayasa'nın 60. maddesinde öngörülmektedir.Sayıştay'a diğer yasalarla verilen denetleme görevi de gene TBMM tarafındandüzenlenmektedir.
Bu bakımdan yasama iradesini kullanan bir erkadına denetim yapan bir birimin bu görevleri yönünden kendisine güç verenve kaynaklık yapan asıl gücün denetimi görevinden ayrık tutulacağında duraksamayoktur. Başka bir aktarımla Anayasa'nın 7. maddesinde vurgulanan yasamayetkisinin doğal sonucu olarak gene Anayasa'da düzenlenenSayıştay'ın işlevinin TBMM'nin kapsamayacağı yolundaki yasal sonuçlar, anayasa ve idare hukuku ilkelerinin de kaçınılmaz ve vazgeçilmez bir yansımasıdır.
Öte yandan, Anayasa'nın 2. maddesinde açıklanan hukuk devletiilkesinin, yasaların belirgin, açık ve somut olması alt başlıklarını dataşıdığı ve kamu yararını amaçladığı Anayasa Mahkemesi kararları ve öğretiylede benimsene gelmiştir. Anayasa'nın 7. maddesindeki yasama yetkisinindevredilemezliğinin, yasama organındaki diğer birimlere devredilmezliğiiçerdiği de açıktır. Bu bakımdan, TBMM harcamalarının dış denetimini yapacakkomisyonda yer alacakların mesleki niteliklerinin, denetim elemanı olmakonumlarının, yapılacak denetimin yöntem ve ilkelerinin ve denetim raporsonuçlarının bağlayıcılığının belirgin olması, belge karşılaştırmalarıyanında daha özlü, somut ve kamu yararına yönelik bir denetimi içerecekşekilde yasayla düzenlenmesi gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır.
Bu nedenle, Anayasa'nın 2., 7. ve 160. maddelerininöngörüleri doğrultusunda 2919 sayılı Yasanın 14. maddesinin değişik ikincifıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin bu görüşlerle iptaligerektiğinden karara gerekçe yönünden karşıyız.
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
GEREKÇEDEFARKLI OY
29.11.2006 günlü, 5559 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi GenelSekreterliği Teşkilat Kanunu'nda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 4.maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi GenelSekreterliği Teşkilat Kanunu'nun 14. maddesinin ikinci fıkrasının birincitümcesinde; 'Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarının dış denetimi, her yılTürkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen vegerekli mesleki niteliklere sahip denetim elamanlarından oluşan bir komisyontarafından hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak yapılır.'; üçüncütümcesinde, 'Komisyon tarafından belgeler üzerinden mali yıl dönemi hesaplarıile Türkiye Büyük Millet Meclisi kesinhesap cetvellerinde yer alan rakamlarkarşılaştırılır.'; dördüncü tümcesinde ise, 'Komisyon karşılaştırmalarsonucu tespit ettiği hususlara dış denetim raporunda yer verebilir.' denilmektedir.
Anayasa'nın 160. maddesinde merkezi yönetim bütçesi kapsamındakikamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ilemallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek görevi Sayıştay'averilmiştir. Madde hükmünden anlaşıldığı gibi Sayıştay'ın denetim göreviniTürkiye Büyük Millet Meclisi adına yaptığı gözönünde bulundurulduğunda, kendiharcamalarının denetiminin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafındanyapılabileceği tabii bulunmaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukunüstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasalarınüstünde yasakoyucunun da uyması gereken temel hukuk ilkeleri ve Anayasa'nınbulunduğu bilincinde olan devlettir.
Anayasa'nın 7. maddesinde; 'Yasama yetkisi Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez' denilmekte, 123.maddesinin birinci fıkrasında ise idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütünolduğu ve kanunla düzenleneceği belirtilmektedir.
Dava konusu düzenlemede ise Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarınındış denetiminin her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanıtarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetimelamanlarından oluşan bir komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkinbelgeler esas alınarak mali yıl dönemi hesapları ile Türkiye Büyük MilletMeclisi kesinhesap cetvellerinde yer alan rakamların karşılaştırılması yoluylayapılacağı ve komisyon karşılaştırmalar sonucu tespit ettiği hususlara dışdenetim raporunda yer verebileceği belirtilmektedir.
Bu durumda, dava konusu kuralda Türkiye Büyük MilletMeclisi harcamalarının dış denetimini yapacak komisyonun hangi mesleki ve diğerniteliklere sahip denetim elamanlarından seçileceğinin açık seçikgösterilmemesi ve 'gerekli' sözcüğü ile yetinilmesi hukuki belirsizlikyarattığından Anayasa'nın 123. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen kanunladüzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.
Diğer taraftan kuralda, Türkiye Büyük Millet Meclisiharcamalarının dış denetimini yapmakla sorumlu komisyona belgeler ve rakamlarüzerinden yapacağı karşılaştırmalar sonucunda tespit edeceği hususlararaporunda yer vermek veya vermemek konusunda bir takdir imkanı tanınması ve buimkanın hangi hallerde veya nasıl kullanılacağı konusunda bir açıklıkbulunmaması karşısında belirsizlik içerdiği ve bu durumun keyfiliğe nedenolacağı da göz önünde bulundurulduğunda Kural, Anayasa'nın 2. maddesindeöngörülen hukuk devleti ilkesi ve 123. maddesinde belirtilen kanunla düzenlemeilkesine aykırıdır.
Açıklanan nedenle 2919 sayılı Yasa'nın 5559 sayılı Yasa iledeğişik 14. maddesinin ikinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerininbu gerekçe ile iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk kararına gerekçe yönündenkatılmıyorum.
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ