ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/105
Karar Sayısı : 2010/123
Karar Günü : 30.12.2010
R.G. Tarih-Sayı: 26.02.2011-27858
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN:Ankara Birinci İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU:10.11.2005 günlü, 5429sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun geçici 7. maddesinin, Anayasa'nın 2. ve36. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Davacının, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı olarak görevyapmakta iken Başbakanlık Müşavirliğine atanması işleminin Danıştay BeşinciDaire tarafından iptal edilmesi üzerine tesis edilen işlemin iptali istemiyleaçtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varanMahkeme, iptali istemiyle başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun geçici7. maddesi şöyledir:
'Bu Kanunun yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik EnstitüsüBaşkanının görevi sona erer. Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı kadro vegörevine, bu Kanunda yer alan şartları taşıyanlar arasından, Kanunun yürürlüğegirdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde beş yıl süre için yeni atamayapılır. Atama yapılıncaya kadar, mevcut DİE Başkanı görevine devam eder'.
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 36. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, FulyaKANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR,Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın katılmalarıyla 18.12.2008gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığındanişin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kuralın Anlam ve Kapsamı
5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu ile Devlet İstatistikEnstitüsü'ne (DİE) ilişkin '13.6.1962 günlü, 53 sayılı Devlet İstatistikEnstitüsünün Görev, Yetki ve Kuruluşu Hakkında Kanun' ve '8.6.1984 günlü, 219sayılı Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığının Kuruluş ve Görevleri HakkındaKanun Hükmünde Kararname' yürürlükten kaldırılmıştır. Resmî istatistiklerinüretimine ve organizasyonuna ilişkin temel ilkeleri ve standartları belirlemek;ülkenin ihtiyaç duyduğu alanlarda veri ve bilgilerin derlenmesini,değerlendirilmesini, gerekli istatistiklerin üretilmesini, yayımlanmasını,dağıtımını ve Resmî İstatistik Programında istatistik sürecine dâhil kurum vekuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak amacıyla 'Türkiye İstatistik Kurumu'(TÜİK) kurulmuştur.
5429 sayılı Yasa'ylaDİE Başkanlığına ait kadrolar iptal edilerek190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin ekicetvellerden çıkarılmış ve ekli (1) sayılı listede belirtilen kadrolar ihdasedilerek 190 sayılı KHK'nin eki (I) sayılı cetvele Türkiye İstatistik KurumuBaşkanlığı bölümü olarak eklenmiştir.
Yasa'nın 22. maddesine göre, Başkan, Türkiye İstatistik Kurumununen üst yöneticisi olup, başkanlık hizmetlerini, mevzuat hükümlerine, resmîistatistik programına, Kurumun amaç ve politikalarına, stratejik plânına,performans göstergelerine ve hizmet kalite standartlarına uygun olarakyürütmekle görevli ve yetkilidir. Başkanlığa atanma şartları ve usulü 23.maddede düzenlenmiştir. Başkanlığa atanacaklarda 657 sayılı Devlet MemurlarıKanunu'nda öngörülen genel koşullara ek koşullar getirilmiştir. Aynı maddedeBaşkanın, Bakanlar Kurulu kararı ile beş yıl süre için atanacağı, süresi dolanBaşkanın aynı göreve bir defaya mahsus olmak üzere tekrar atanabileceği, görevsüresi dolmadan görevine son verilemeyeceği; ancak, resmî sağlık kuruluraporuyla görevini devamlı yapmasına engel olabilecek durumun tespiti veyaatamaya ilişkin şartları kaybetmesi hâlinde atama usulüne göre süresi dolmadangörevden alınabileceği belirtilmiştir. Aynı Yasa'nın 57. maddesiyle 657, 2451ve 5018 sayılı Yasalardaki DİE Başkanı ve Başkanlığı ibareleri, TÜİK Başkanı veBaşkanlığı olarak değiştirilmiştir.
5429 sayılı Yasa'nın itiraz konusu geçici 7. maddesinde, Yasa'nınyürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevinin sonaereceği, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı kadro ve görevine, bu Yasa'da yeralan şartları taşıyanlar arasından, Yasa'nın yürürlüğe girdiği tarihtenitibaren bir ay içerisinde beş yıl süre için yeni atama yapılacağı, atama yapılıncayakadar, mevcut DİE Başkanının görevine devam edeceği öngörülmüştür.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, hukuk devletinde yasaların genel, soyut venesnel olması gerektiği, göreve atama ve son vermelerin idari işlem niteliğindeolduğu, görevden alma işleminin yasayla tesis edilmesinin hukuk devletiilkesine uygun düşmediği, yasama tasarrufuna karşı dava açma hakkıbulunmadığından hak arama özgürlüğünün ortadan kaldırıldığı ve işlemin yargısaldenetiminin engellendiği, bu nedenlerle kuralın Anayasa'nın 2. ve 36.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, temel hak veözgürlüklere dayanan, bu hakların korunup güçlenmelerine olanak sağlayan,adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devletorganlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlısayan, eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açık olan devlettir. Böyle birdüzenin kurulması, yasama, yürütme ve yargı alanına giren tüm işlem veeylemlerin hukuk kuralları içinde kalması, temel hak ve özgürlüklerin anayasalgüvenceye bağlanmasıyla olanaklıdır. Yasaların kamu yararının sağlanmasıamacına yönelik olması, genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyetölçütlerini gözetmesi de hukuk devleti olmanın gereğidir. Bu nedenleyasakoyucunun hukuki düzenlemelerde kendisine tanınan takdir yetkisini anayasalsınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini göz önündetutarak kullanması gerekir.
Anayasa'nın 'Hak arama hürriyeti' başlıklı 36. maddesinin birincifıkrasında, 'Herkes meşru vasıta ve yollardan yararlanmak suretiyle yargımercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanmahakkına sahiptir' denilerek yargı organlarına davacı ve davalı olarakbaşvurabilme ve bunun doğal sonucu olarak da iddia, savunma ve adil yargılanmahakkı güvence altına alınmıştır. Maddeyle güvence altına alınan dava yoluylahak arama özgürlüğü, kendisi bir temel hak niteliği taşımasının ötesinde, diğertemel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanılmasını ve bunlarınkorunmasını sağlayan en etkili güvencelerden birisidir. Kişilere yargımercileri önünde dava hakkı tanınması adil bir yargılamanın ön koşulunuoluşturur.
İtiraz konusu kuralda, 5429 sayılı Yasa'nın yürürlüğe girmesiyleDİE Başkanının görevinin sona ereceği hükme bağlanmıştır.Devlet İstatistikEnstitüsünün, Türkiye İstatistik Kurumu şeklinde yeniden kurulması kapsamında'başkanlığa atanma şartları ve usulü' de değiştirilmiş, Kurumun bilimsel veteknik özerkliği göz önünde bulundurularak, farklı usul ve şartlargetirilmiştir. Madde gerekçesinde, 'Devlet İstatistik Enstitüsünün, Türkiyeİstatistik Kurumu şeklinde bu Kanun ile yeniden kurulması öngörüldüğünden veTürkiye İstatistik Kurumu Başkanı için beş yıllık süre ile birlikte bazı atamaşartları getirildiğinden, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevininKanunun yürürlüğe girmesiyle sona ereceğine ve Türkiye İstatistik KurumuBaşkanlığına (') beş yıllık bir süre için bir ay içerisinde yeniden atamayapılacağına dair düzenleme yapılmaktadır' denilmiştir.
DİE Başkanı,657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda öngörülen genelşartları taşıyanlar arasından müşterek kararnameyle süresiz olarak atanmaktaiken yeni durumda, TÜİK Başkanının, 657 sayılı Yasa'da yer alan koşullara ekyeni koşulları da taşıyanlardan beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu kararıylaatanabileceği öngörülmüş,Kurumun yapısındaki değişime bağlı olarak başkanınhukuki statüsü de değiştirilmiştir.
Bir kamu kurumunun, buna bağlı olarak bu kurumun gördüğü kamuhizmetinin niteliğinin değiştirilmesine, kaldırılıp kaldırılmayacağına veya birkamu hizmetinin hangi kamu kurum veya kuruluşunca yerine getirileceğine kararverme yetkisi yasakoyucuya aittir. Yasakoyucu Anayasa'ya uygun olmak kaydıyla,kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin koşulları belirleyerek kadro düzenlemesiyapabilir. Kamu hizmetinin gerekleri yönünden ve kamu yararı amacıyla yenikadrolar ihdas edebileceği gibi, mevcut bazı kadroları da kaldırabilir. Ayrıca,kamu idareleri ile kamu görevlileri arasındaki ilişkiler, kural tasarruflarladüzenlendiğinden, kamu görevlilerinin statülerine ilişkin yeni kurallarkoyabilir ya da var olan kuralları değiştirebilir.
Buna göre, TÜİK'in kurulmasıyla Kurumun yapısı ve başkanın statüsüdeğiştirilerek DİE Başkanının görevine son verilmesi hukuk devleti ilkesininihlali anlamına gelmez. İtiraz konusu kuralda, hak aramayı engelleyecek ve hakkaybına neden olacak bir düzenlemeye de yer verilmemiştir. DİE Başkanının,koşulları taşıması halinde yeniden başkan olarak atanmasına ya da eskisınıfındaki derecesine uygun diğer bir deyimle buna eşit veya daha üst dereceyeni bir göreve atanmasına engel bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural Anayasa'nın 2. ve 36.maddelerine aykırı görülmemiştir. İtirazın reddi gerekir.
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, FettahOTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.
VI- SONUÇ
1-7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti AnayasasınınBazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgiligerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme'nin çalışıp çalışamayacağına ilişkinön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme'nin çalışmasına bir engelbulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilenkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2-10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nunGeçici Madde 7'nin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, OsmanAlifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
30.12.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
KARŞIOY YAZISI
İptali istenen yasa hükmüyle Devlet İstatistik EnstitüsüBaşkanı'nın görevine son verilmiş, yasa çıkmadan önce idareye karşı açtığı davasonucu verilen göreve iade kararı böylelikle uygulanamaz hale getirilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesine göre bir hukuk devleti olan ve kuvvetlerayrılığına dayanan bir ülkede yasama organının idari işlem konusu olan birhususta kanun yapması olağandışı bir yöntem olup, kanunların genel, soyut venesnel olması ilkesine de ters düşmektedir.
Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı'nın taşıması gerekenniteliklerin yasa ile değiştirilmesi nedeniyle bulunduğu görevden ayrılarak,yerine yasal nitelikleri taşıyan bir kamu görevlisinin atanması idare hukukuesaslarına uygun olarak İdare tarafından yapılabilecekken bunun yerine yasa ileatama yapılması Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletine veilgilinin idari yargı önünde hak arama olanağını ortadan kaldırdığındanAnayasa'nın 36. maddesine aykırıdır.
İptali istenen yasama tasarrufunda Anayasa'ya aykırılıkgörülmemesi durumunda, aynı yöntemin, listeler halinde yüzlerce kamu görevlisiiçin de uygulanması yolunun açılabileceği gözetilmeden verilen ret kararınakatılmıyorum.
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
KARŞIOY GEREKÇESİ
5429 Sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun Geçici 7. maddesinde,'Bu Kanunun yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevisona erer. Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı kadro ve görevine bu Kanunda yeralan şartları taşıyanlar arasından, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibarenbir ay içerisinde beş yıl süre için yeni atama yapılır. Atama yapılıncayakadar, mevcut DİE Başkanı görevine devam eder' denilerek Kurum Başkanı'nıngörevine yasa ile son verilmiştir.
Kuvvetler ayrılığı esasını benimseyen Anayasa'da, yasama, yürütmeve yargı erklerinin görev ve yetkileri belirtilirken sınırları da çizilmiştir.Ancak, sert bir kuvvetler ayrılığı sistemi öngörülmemiş, Başlangıç'da dabelirtildiği gibi bu ayrımın, Devlet organları arasında üstünlük sıralamasıanlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaretve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliğine dayandığı kabuledilmiştir. Anayasa, erkler arasında bir uyum ve işbirliği esasına dayansa dakural olarak, bunlardan birinin diğerinin görev alanına girecek bir tasarruftabulunmasına izin vermemiş, kanun hükmünde kararnamelerde olduğu gibi ayrıkdurumları da açıkça düzenlemiştir. Buna göre, erklerden birinin kendi görevalanı dışında hukuki işlemler gerçekleştirmesinin, fonksiyon gaspına yolaçacağı için, Anayasa'ya aykırılık oluşturacağı kuşkusuzdur.
Yürütmenin yetkisi içinde bulunduğu tartışmasız olan göreve sonverme işleminin, yasama tasarrufu ile gerçekleştirilmesi bir fonksiyon gaspıolup, Anayasa'nın kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırıdır.
Öte yandan, Anayasa'nın 2. maddesinde, Cumhuriyetin nitelikleriarasında yer alan hukuk devleti, bütün işlem ve eylemleri hukuka uygun, heralanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdürmekle kendiniyükümlü sayan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa'ya aykırıdurum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlüklerikoruyup güçlendiren, yargı denetimine açık devlettir. Hukuk güvenliğininsağlanması da kuşkusuz, hukuk devleti olmanın gereğidir.
Hukuk devletinde ilke olarak yasaların, genel, soyut ve nesnelolmaları kişilere, bu yasalara göre atandıkları statüde önceden belirlenmişkoşullar değişmedikçe görevlerine devam edebilme güvencesi sağlar. Kamuhizmetinin zorunlu kıldığı durumlarda ise idari usullere uyularak göreve sonverilebileceği açıktır. İdarenin Anayasal işlevi çerçevesinde ve gelenekselyapısı içinde gerçekleşen bu işleyişe idari usullerin dışına çıkılarak genel,soyut ve nesnel olma özellikleri taşımayan, somut olarak sadece Devlet İstatistikEnstitüsü Başkanı'nın durumunu düzenleyen bir yasa kuralı ile müdahale edilmesihukuk güvenliği ilkesi ile bağdaşmamaktadır.
Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında da, 'Herkes, meşruvasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veyadavalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.'denilmektedir. Kurum Başkanı'nın görevine yasa ile son verilmesi, bu işlemekarşı dava açma hakkını ortadan kaldırdığından yargı denetimini bu bağlamda hakarama özgürlüğünün kullanılmasını engellemektedir.
Açıklanan nedenlerle kuralın, Anayasa'nın kuvvetler ayrılığıilkesine, 2. ve 36. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyleçoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Fettah OTO
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun geçici 7. maddesininbirinci cümlesinde'Bu kanunun yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistikEnstitüsü Başkanının görevi sona erer'denilerek, Devlet İstatistikEnstitüsü Başkanı'nın görevi yasayla sona erdirilmiştir.
Türkiye İstatistik Kurumu'na yasayla verilen görevlerin asli vesürekli görevlerden olması nedeniyle bunların genel idare esaslarına göreyürütülmesi gereken kamu hizmeti, bu hizmeti yürütmek üzere atanan KurumBaşkanı'nın kamu görevlisi, göreve atama ve görevden alma tasarrufunun da biryürütme işlemi olduğu konusunda duraksama bulunmamaktadır.
Anayasa'dakuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlüksıralaması anlamına gelmeyen, belli Devlet yetki ve görevlerininkullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliğiolduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu belirtilmiştir.
Yasaların genel, soyut, sürekli, düzenleyici ve nesnel olması,Cumhuriyetinnitelikleri arasında yer alan hukuk devletiilkesinin bir gereğidir.
Herkesin meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargımercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanmahakkına sahip olduğu Anayasa'mızda ifade edilmiştir.
İtiraz konusu kuralla, bellibir statüye atanmış olan kişinin buhukuki statüde bir değişiklik olmaksızın hukuk güvenliğini ihlal edecek biçimdeyasama tasarrufu ile görevinden alınması kuvvetler ayrılığı ilkesine, yinebellibir kişinin hedef alınması suretiyle özel, güncel ve geçici bir durumdüzenlenerek yasaların genel,soyut ve nesnel olma özelliğinin göz ardı edilmesihukuk devleti ilkesine,görevine yasa ile son verilmesi ve yasama tasarrufunakarşı doğrudan dava açma hakkının bulunmaması ise hak arama özgürlüğüneaykırılık oluşturur.
Açıklanan nedenlerle kuralın iptali gerekir.
Üye
Mehmet ERTEN