ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/114
Karar Sayısı : 2010/53
Karar Günü : 1.4.2010
Resmi Gazete Tarih-Sayı :06.07.2010-27633
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN :Ankara Birinci İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU :16.5.2006 günlü, 5502 sayılıSosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 28. maddesinin ikinci fıkrasının sontümcesinde yer alan ''ve disiplin cezaları'' ibaresinin Anayasa'nın 2.maddesine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Davacı hakkında düzenlenen soruşturma raporuna dayanılarak kınamacezası ile cezalandırılmasına istinaden ek ödemesinden % 50 oranında kesintiyapılması işleminin iptali ve kesilen ek ödemelerin yasal faiziyle iadesinekarar verilmesi istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'yaaykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
16.5.2006 günlü, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nunitiraz konusu ibareyi de içeren 28. maddesinin ikinci fıkrası şöyledir:
'Madde 28- 'Kurumun merkez ve taşra teşkilâtı kadrolarında çalışanmemurları ile sözleşmeli personeline, sağlık kurullarında ve fatura ilereçetelerin incelenmesi işlerinde çalışmak üzere Kurum dışından görevlendirilentabiplere en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) % 200'ünügeçmemek üzere ek ödeme yapılır. (Değişik ikinci cümle: 8.3.2007'5597/3 md.)Sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dâhil kadrolardaçalışan personel ile genel idare hizmetleri sınıfına asaleten veya vekâletenatanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimive eczacılara yapılacak ek ödemenin tavanı % 700 olarak uygulanır. Yapılacak eködemelerden damga vergisi hariç herhangi bir vergi kesintisi yapılmaz. Görevyapılan birim ve iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelinsınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanma biçimi, serbest çalışıp çalışmadığı,personelin performansı, kullanılan izin ve istirahat raporlarıve disiplincezalarıgibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödemetutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esaslar, Yönetim Kurulunun teklifive Maliye Bakanlığının görüşü üzerine Bakan tarafından belirlenir' '
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında,Anayasa'nın 2. maddesinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve ZehraAyla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine 08.01.2009 günündeOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğeryasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, disiplin hukukunda da geçerli ve hukukdevletinin gereği olan,aynı konu ve eylemden dolayı mükerrer yargılamayapılmaması ve ceza verilmemesi(ne bis in idem)ilkesine aykırı biçimdeitiraz konusu kuralın disiplin cezası alan bir kimsenin aynı zamanda disiplincezası niteliğindeki ek ödemeden de mahrumiyetine yol açmasının Anayasa'nın 2.maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insanhaklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem veişlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukutüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan,yargı denetimine açık, Anayasa'nın ve yasaların üstünde yasa koyucunun dabozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir.
5502 sayılı Yasa'nın 28. maddesinin itiraz konusu ibarenin de yeraldığı ikinci fıkrasında, Sosyal Güvenlik Kurumu çalışanlarına yapılacak eködeme usul ve esaslarına ilişkin çerçeve düzenlemeye yer verilmiş, ek ödemeyeilişkin tutarlar ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasların, iptali istenilen'disiplincezaları'ölçütü dışında, görev yapılan birim ve iş hacmi, görev mahalli,görevin önem ve güçlüğü, personelin sınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanmabiçimi, serbest çalışıpçalışmadığı, personelin performansı, kullanılan izin veistirahat raporları gibi ölçütler gözetilerek belirlenmesi öngörülmüştür.
İptali istenilen ibarenin de bulunduğu kuralın gerekçesinde;personelenormal ücretinin dışında ödenen ek ödeme ve ikramiyelerde, personelinperformansının, istirahat raporunun ve disiplin cezası alıp almadığının dikkatealınarak belirlenmesinin amaçlandığı belirtilmiştir.
Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve kamuyararının devamlılığının sağlanması amacıyla kamu görevlileri için görev, yetkive sorumlulukları bakımından yasal olarak düzenlenmiş yaptırımlardır. Kamuhizmetlerini yürüten kamu görevlilerinin görev anlayışları, yetki vesorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, busınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmalarıöngörülmüştür. Bu bağlamda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 124.maddesinde, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ilekanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin devlet memurlarına yüklediği ödevleriyurt içinde ve yurt dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığıhususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlıkderecesine göre, 125. maddede sıralanan disiplin cezalarından birininverileceği hükme bağlanmıştır.
Öte yandan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun temel ilkeleri3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve"Liyakat" olarak belirlenmiş olup, kariyer ilkesi, devletmemurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarınauygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkânısağlanmasını; liyakat ilkesi ise, kamu görevlerine girişin ve hizmet içindeyükselişin 'işe uygunluk' ve 'performans' ölçütüne bağlanması,ücret ve diğer çalışma koşullarının hizmetin etkinliğine ve sürekliliğinekatkıda bulunulmasını ifade eder.
5502 sayılı Yasa'nın 28. maddesi kapsamındaki ek ödeme, genel bütçedenyapılan maaş ödemelerinin eklentisi niteliğinde değildir. Aylıklar gibi genelve zorunlu bir nitelik taşımayıp, kamu personelinin daha etkin ve verimliçalışmasını sağlayan, kurumun üstlendiği kamu hizmetlerinin daha iyiyürütülmesi amacına yönelik etkili bir performans yönetimi aracıdır. Disiplincezası almanın sonucu olarak ek ödemeden kesinti yapılması disiplin cezasıniteliğinde olmayıp, kamu performans yönetiminde verimliliğin artırılmasınısağlamak için tercih edilmiş bir yöntem olduğundan aynı konu ya da eylemnedeniyle iki kez cezalandırma anlamına gelmez.
Açıklanan nedenlerle itiraz konusu ibare Anayasa'nın 2. maddesineaykırı değildir, iptal isteminin reddi gerekir.
Fulya KANTARCIOĞLU, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra AylaPERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.
VI - SONUÇ
16.5.2006 günlü, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 28.maddesinin ikinci fıkrasının son tümcesinde yer alan '' ve disiplin cezaları ''ibaresinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, FulyaKANTARCIOĞLU, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 1.4.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
KARŞIOY GEREKÇESİ
16.5.2006 günlü 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun,personelin statüsünü, ücret ve mali haklarını düzenleyen 28. maddesinin ikincifıkrasında personele yapılacak ek ödemenin üst sınırı gösterilmiş, ancak buödemelerin yapılmasında, görev yapılan birim ve iş hacmi, görev mahalli,görevin önem ve güçlüğü, personelin sınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanmabiçimi, serbest çalışıp çalışmadığı, personelin performansı, kullanılan izin veistirahat raporları ve disiplin cezaları gibi kriterler göz önündebulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul veesasların, Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının görüşü üzerineBakan tarafından belirleneceği öngörülmüştür. Başvuran Mahkeme, ek ödemelerinyapılmasında 'disiplin cezaları'nın da dikkate alınacak hususlar arasında yeralmasının Anayasa'ya aykırı olduğunu ileri sürmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde ifade edilen sosyal hukuk devleti, adilbir hukuk düzeni kurup bunu sürdüren, kişilerin maddi ve manevi varlıklarını geliştirebilmeleriiçin siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya yönelik önlemler alan,kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu amaçlayan devlettir. Devletintemel amaç ve görevlerini belirleyen Anayasa'nın 5. maddesi de bu doğrultuda hükümleriçermektedir.
5502 sayılı Yasa'nın 28. maddesinin ikinci fıkrasında, Kurum'daçalışan personele yapılacak ek ödemelerde, 'disiplin cezaları'nın da dikkatealınacağının hükme bağlanması, bu tür ödemelerde idarenin söz konusu cezalarnedeniyle indirim uygulamasına veya belirli bir süre için de olsa tümüylekesinti yapmasına olanak vermektedir. Oysa, disiplin cezasını gerektireneylemin niteliğine bakılarak personelin, fıkrada sayılan kriterleri etkileyecekbir durumunun mevcut olup olmadığının saptanmasından sonra ek ödemeyle ilgiliişlem yapılmasında, bir sorun bulunmadığı açıktır. Disipline ilişkin hereylemle iş performansı arasında zorunlu bir bağlantının bulunduğundan da sözedilemez. Böyle bir bağlantı saptandığında, bunun 'performans' kriteri içindedeğerlendirilmesine engel bulunmamaktadır. Bu durumda, kişinin, disiplincezasının neden olacağı olumsuzluklar yanında, bazı mali hak yoksunlukları ilede karşı karşıya bırakılması, adil bir hukuk düzeni kurmak ve kişilerin refahve huzurunu sağlamakla yükümlü olan hukuk devleti anlayışı ilebağdaşmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle itiraz konusu sözcüklerin Anayasa'nın 2.maddesine aykırılığı nedeniyle iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşünekatılmıyoruz.
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
AZLIK OYU
Anayasa'nın 2. maddesinde öngörülen sosyal hukuk devletininözellikleri arasında, insan haklarına dayanan, kişilerin huzur, refah vemutluluk içinde yaşamalarını güvence altına alan, ekonomik önlemler alarakçalışanlarını koruyan, onların insan onuruna uygun hayat sürdürmelerinisağlayan devlet anlayışları da bulunur. Ayrıca eylem ve işlemleri hukuka uygunolma, her alanda adaletli bir hukuk düzeni geliştirme ve hukuku tüm devletorganlarına egemen kılma da hukuk devleti ölçütleri arasındadır.
Devlet memurları ve kamu görevlilerine yönelik disiplinkurallarıyla kamu hizmetlerinin iyi yürütülmesi, kamu yararının sağlanıpsürdürülmesi ve düzenli bir çalışma ortamı kurulması amaçlanmıştır. Başka biranlatımla disiplin cezalarının öngörülmesinde, memurlar ve kamu görevlilerininüstlendikleri işlevleri düzenli ve sağlıklı bir biçimde yürütmeleridüşüncesinin egemen olduğu bir gerçektir. Ancak her disiplin cezasının çalışmave başarıyla doğrudan ilintili olduğu söylenemez. Yürütülen işle bağlantısızbirçok eylem disipline konu edilebilir. Hiç kuşku yok ki disipline aykırı tutumve davranışların asıl karşılığı disiplin cezaları olmalıdır. Bu cezalararasında memurun aylığını etkileyecek olanlar öngörülebilir. Aylık kesimi,kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında olduğu gibi kimi cezalar aylıkazalmasına etken olabilir. Disiplin cezalarının bu özelliği ile ek ödemeyeolumsuz etkisi yanında 'personelin performansı gibi' başarıyı kapsamına alanöğeler de disipline aykırı tutumların ve cezaların göz önünde tutulmasına nedenolabilecektir.
Bu durumda ortaya çıkan sonuçlar, başarıyla ilintisi olmayandisiplin cezalarının ikinci bir ceza niteliğine dönüşerek ek ödeme ölçütleriarasında yer alması, mali uygulaması olan cezaların ayrılmaması ve cezalarınperformans değerlendirmesine de dolaylı etkisinin göz ardı edilmesidir.Kişilerin refah ve mutluluk içinde yaşamasını gözeten, adil bir cezalandırmayıöngören anayasal ilkelerle bu sonuçların açıklanması ise olanaksızdır.
Belirtilen nedenlerle itiraz konusu kuralın, sosyal hukuk devletiilkesinin yansımaları yanında, hukuk devletinin alt ilkelerinden olan ölçülülükve cezanın tekliği ilkesi yönünden, Anayasa'nın 2. maddesine aykırılığındanaçıktır. İptali gerekir.
Karara bu görüşle karşıyım.
Üye
Şevket APALAK