ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 2008/111
Karar Sayısı: 2010/22
Karar Günü : 28.1.2010
R.G. Tarih-Sayı :10.12.2011-28138
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN:Bursa 1. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU:14.7.1965 günlü, 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin'Toplu müracaat veya şikâyet etmek' biçimindeki ( h) alt bendinin, Anayasa'nın2., 13. ve 74. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Davacının, arkadaşlarıyla toplu şikâyet dilekçesi vermesi üzerinehakkında öngörülen aylıktan kesme cezasının iptali için açtığı davada, itirazkonusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali içinbaşvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun Devletmemurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasınıgerektiren fiil ve halleri düzenleyen 125. maddesinin itiraz konusu (h) altbendini de içeren (C) bendi şöyledir:
'C - Aylıktan kesme: Memurun, brüt aylığından 1/30 - 1/8 arasındakesinti yapılmasıdır.
Aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
a) Kasıtlı olarak; verilen emir ve görevleri tam ve zamanındayapmamak, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasları yerinegetirmemek, görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçleri korumamak, bakımınıyapmamak, hor kullanmak,
b) Özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek,
c) Devlete ait resmi belge, araç, gereç ve benzerlerini özelmenfaat sağlamak için kullanmak,
d) Görevle ilgili konularda yükümlü olduğu kişilere yalan veyanlış beyanda bulunmak,
e) Görev sırasında amirine sözle saygısızlık etmek,
f) Görev yeri sınırları içerisinde her hangi bir yerin toplantı,tören ve benzeri amaçlarla izinsiz olarak kullanılmasına yardımcı olmak,
g) İkamet ettiği ilin hudutlarını izinsiz terketmek,
h) Toplu müracaat veya şikâyet etmek,
ı) Hizmet içinde Devlet memurunun itibar ve güven duygusunusarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak,
j) Yasaklanmış her türlü yayını görev mahallinde bulundurmak.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa'nın 2., 13. ve 74. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve ZehraAyla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla 18.12.2008 günü yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralları, bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında itiraz konusu kuralın, kamu düzenininbozulmasının ve kamu görevlilerinin birlikte hareket ederek gruplaşmalarınınönüne geçmek amacıyla getirildiği düşünülebilirse de,temel hak ve özgürlükleringenişlediği, toplu gösteri ve yürüyüşlerin yapılabildiği, Devlet memurlarınınsendikalara üye olabildiği ve sendikal faaliyetlere katılabildiği günümüzkoşullarında amaca uygun bir etkisinin kalmadığı, Anayasa'nın dilekçe hakkınıdüzenleyen 74. maddesinde bu hakkın sınırının belirtilmeyip sadece kullanılışbiçiminin kanunla düzenleneceğinin öngörüldüğü, olayda olduğu gibi birkaçmemurun aynı dilekçe ile yaptığı şikâyetin toplum düzenini nasıl veya ne yöndebozacağının meçhul olduğu, zira, toplu şikâyetin varlığından söz edebilmek içindilekçeyi en az kaç kişinin imzalaması gerektiğinin Yasa'da gösterilmediği veböylece suçun tanımında belirsizlik yaratıldığı, aynı içerikli dilekçenin ayrıayrı imzalanıp verilmesi suç oluşturmazken, tek dilekçenin birlikteimzalanmasının suç olarak kabul edilip memurun, hakkaniyete ve adalete aykırıbir biçimde cezalandırılmasının demokratik hukuk devletiyle bağdaşmamasınedeniyle Anayasa'nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
İtiraz konusu kuralda, memurların toplu müracaat veya şikâyettebulunmaları, aylıktan kesme cezası uygulanacak eylemler arasında sayılmıştır.
Anayasa'nın 74. maddesinde'Vatandaşlar ve karşılıklılık esasıgözetilmek kaydıyla Türkiye'de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamuile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye BüyükMillet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir. Kendileriyle ilgilibaşvurmaların sonucu gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarakbildirilir. Bu hakkın kullanılma biçimi kanunla düzenlenir.'denilmektedir.
Yönetime karşı dilekçe ve şikâyetlerin bireysel veya toplu olarakbildirilmesinin, demokratik bir toplumda bazı sorunların çözümü için etkili biryol olduğu, bu nedenle dilekçe hakkının, bir siyasal hak olarak tanınıpAnayasal güvenceye kavuşturulduğu kuşkusuzdur. Anayasa'nın 13. maddesinde temelhak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, Anayasa'nın ilgili maddelerinde özelsınırlandırma nedeni bulunmasına bağlı tutulmuştur. Anayasa'nın 74. maddesindeise bu hakkın kullanılması bakımından bir ayırım yapılmayarak yabancılarlailgili özel düzenleme saklı kalmak koşuluyla vatandaşlar için farklı kurallarayer verilmemiştir. Buna göre kamu görevlileri de dahil, herkes bu hakkıkullanabilecektir.
Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural ile memurların toplumüracaat veya şikâyette bulunmalarının disiplin cezası yaptırımına bağlanmasıAnayasa'nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Haşim KILIÇ bu görüşe katılmamıştır.
VI- SONUÇ
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 12.5.1982günlü, 2670 sayılı Yasa'nın 31. maddesiyle değiştirilen 125. maddesinin birincifıkrasının (C) bendinin 'Toplu müracaat veya şikâyet etmek,'biçimindeki (h) altbendinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ'ın karşıoyu veOYÇOKLUĞUYLA, 28.1.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Mustafa YILDIRIM
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125.maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin 'Toplu müracaat veya şikâyet etmek'biçimindeki (h) alt bendi Anayasa'nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırıbulunarak iptal edilmiştir.
Ülkemizde dilekçe hakkının pozitif hukukumuza girişi 1876Anayasası ile gerçekleşmiş ve bu Anayasa'da vatandaşların tek başlarına veyatopluca dilekçe verme haklarının bulunduğu Anayasa'nın 14. maddesindebelirtilmiştir.
1924 Anayasası'nda da 1876 Anayasası'na benzer şekilde 82.maddede, Türklerin, gerek şahıslarına gerekse kamuya ilişkin olarak kavanin(yasalar) ve nizamata (kurallar) aykırı gördükleri konularda yetkili mercilereve TBMM'ne tek başlarına veya toplu olarak ihbar ve şikâyette bulunabilecekleribelirtilmiş, bu başvuruların sonucunun dilekçiye yazılı olarak bildirilmezorunluluğu getirilmiştir.
1982 Anayasası Taslağında dilekçe hakkı ile ilgili 82. madde 1961Anayasası'nda olduğu şekilde yukarıda belirtilen üçüncü fıkradaki 'Bu hakkınkullanılma biçimi kanunla düzenlenir' ilâvesiyle aynen Danışma Meclisindekabul edilmesine karşın Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafındanredaksiyona tâbi tutularak 74. madde olarak yeniden düzenlenmiştir. Bu kezDanışma Meclisince kabul edilen metinde yer alan'',tek başlarına veyatopluca,'' ibaresi çıkartılmıştır. Milli Güvenlik Konseyi AnayasaKomisyonu'nun görüşmeleri sırasında; 'vatandaşlar dilekçe ile başvurma hakkınasahiptir ve bu hakkın kullanılma biçimi de kanunla düzenlenir' dedikten sonrabaşvuru tek mi olur yoksa toplu mu olur şeklindeki ibarenin gerekli olmadığıbelirtilmiştir.
Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma veyetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm vesorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerinidüzenleyen Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesi 'disiplin cezalarınınçeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller'le ilgili kurallar içermektedir.Madde Anayasa'nın 74. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan 'bu hakkınkullanılma biçimi kanunla düzenlenir' hükmünün gereğinin yerine getirmeküzere kaleme alınmıştır. Maddenin gerekçesinde; son on yıllık uygulamada disiplinkurullarının iyi işletilmediği ve suçla ceza arasında bulunması gereken adaletprensibinin gerçekleştirilemediği, toplumdaki huzursuzlukların çoğunundisiplinsizlikten ileri geldiği, 125. maddenin eski tecrübelerin vekarşılaşılan güçlüklerin ışığı altında yeniden düzenlenmesi gerektiği ifadeedilmektedir.
Anayasa'nın 13. maddesinde temel hak ve hürriyetlerin, özlerinedokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplerebağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği belirtilmiştir. Bu durumda özelmaddesinde bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olan temel hak ve özgürlükleryönünden konuya salt pozitivist açıdan yaklaşıldığında, anayasa koyucunun, özelmaddesinde sınırlama nedeni öngörmediği temel haklar ve özgürlüklerisınırlayamayacağını kabul etmek gerekecektir. Ancak günümüzde doğal hukukadayalı sınırsız bir özgürlük anlayışı terkedilmiştir. Çağdaş gelişmelere uygunolarak, Anayasamızda da sınırsız ve içeriksiz özgürlük anlayışındanuzaklaşılarak bir yandan siyasi iktidarı sınırlandıran bir yandan da toplumsaliçeriğe ve konuma sahip olan pozitif bir özgürlük anlayışı benimsenmiştir.İlgili maddelerinde hak ve özgürlüklere hiçbir sınırlama getirilmemiş olsabile, bunların niteliklerinden ve eşyanın tabiatından kaynaklanan doğalsınırlarının bünyelerinde mündemiç bulunduğu kuşkusuzdur.
Hukuk devletinde yasa koyucunun kazanılmış hakları ihlal etmemekkoşuluyla geleceğe yönelik olarak statü hukukunda değişiklik yapmasına ya dayeni kurallar koymasına, kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin koşullarıbelirlemesine engel bulunmamaktadır.
Memurlar da vatandaş olmaları nedeniyle dilekçe hakkınıkullanabileceklerdir. Ancak memur sıfatını taşıyan bu vatandaşların içindebulundukları statü gereğince dilekçe haklarını kullanmalarının sınırlamalaratabi tutulabileceği de gözardı edilmemelidir. İtiraz konusu düzenlemenin de bukapsamda değerlendirilmesi gerekir.
İtiraz konusu Yasa hükmü ile memurların toplu müracaat veyaşikâyette bulunmaları 'memuriyete uygun olmayan bir davranış' niteliğindegörülmüş ve aylıktan kesme cezasını gerektiren bir eylem olarak belirlenmiştir.Böylece 1982 Anayasası'ndan daha önceki dönemlerde yasak olmayan hatta anayasalbir hak olarak belirtilen toplu dilekçe verme veya şikâyet etme hakkı memurlaraçısından bu yasal düzenlemeyle disiplin cezasını gerektiren bir eylem halinedönüşmüştür.
İtiraz konusu kuralda düzenlenen 'toplu müracaat ve şikayet'leilgili Anayasalarımızda yer verilen düzenlemeler tarihsel yorum yöntemiyledeğerlendirildiğinde anayasa koyucunun dilekçe hakkının düzenlendiği maddeden 'toplumüracaat ve şikayet hakkı'nı bilinçli olarak çıkarttığı görülmektedir. Budurumda anayasa koyucunun amacına göre yapılan yorumda itiraz konusu hükmünAnayasa'ya aykırı olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu nedenlerle kuralın Anayasa'nın 2., 13. ve 74. maddelerineaykırı yönünün bulunmadığı ve iptal isteminin reddine karar verilmesi gerektiğidüşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmadım.
Başkan
Haşim KILIÇ