ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/27
Karar Sayısı : 2010/29
Karar Günü : 4.2.2010
R.G. Tarih-Sayı :21.06.2010-27619
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN:Danıştay Altıncı Dairesi
İTİRAZIN KONUSU:3.7.2005 günlü, 5393 sayılıBelediye Kanunu'nun 23. maddesinin beşinci fıkrasının Anayasa'nın 123 ve 127.maddelerine aykırılığı savıyla iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına kararverilmesi istemidir.
I- OLAY
İzmir Yenişakran Belediye Meclisinin 5.1.2007 günlü, 6 sayılıkararının iptali istemiyle, İzmir Aliağa Kaymakamlığınca açılan davada idaremahkemesince verilen iptal kararının bozulması istemiyle yapılan temyizbaşvurusunda, Danıştay 6. Dairesi itiraz konusu kuralın iptali istemiyleAnayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun beşinci fıkrasınıniptali istenilen 23. maddesi şöyledir:
'Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını,gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iadeedebilir.
Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesiistenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilenkararlar kesinleşir.
Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhineon gün içinde idarî yargıya başvurabilir.
Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içindemahallin en büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirinegönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez.
Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarîyargıya başvurabilir.
Kesinleşen meclis kararlarının özetleri yedi gün içinde uygunaraçlarla halka duyurulur.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve ZehraAyla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla 29.4.2008 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğüdurdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra kararabağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Genel Açıklama
Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle birbütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörüldükten sonra, idarenin kuruluş vegörevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükmebağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiğiyetkiye dayanılarak kurulacağı belirtilmiş ve idari yapı içinde yer alankurumların bir bütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür. Bu kurumların,idarenin bütünlüğü ilkesinin gereği olarak denetlenmeleri hiyerarşik denetim veidari vesayet yoluyla gerçekleştirilebilmekte ve burada geçen 'İdare' kavramıda, sadece merkezi idareyi ve onun taşradaki uzantılarını değil, yerelyönetimleri ve kamu tüzel kişiliğine sahip çeşitli kamu kurumlarını ve bütün buteşkilatın personelini de kapsamaktadır.
İdarenin bütünlüğü, tekil devlet modelinin yönetim alanındakitemel ilkesidir. Bu ilke, idari işlev gören ayrı hukuksal statülere bağlıdeğişik kuruluşların bir bütün oluşturduğunu anlatmaktadır. İdarenin bütünlüğü,merkezin denetimi ve gözetimi ile hayata geçirilmekte ve yönetimde bütünlüğüsağlamak için başlıca üç hukuksal araç, hiyerarşi, yetki genişliği ve idarivesayet kullanılmaktadır. Bunlardan idari vesayet, merkezi yönetim ile yerindenyönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyi sağlamakta, ayrışmayı,farklılaşmayı ve kopmayı önlemektedir.
Anayasa'nın 'Mahalli idareler' başlıklı 127. maddesinin birincifıkrasında, mahalli idarelerin; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterekihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve kararorganları, kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamutüzelkişileri oldukları, kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerindenyönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği; beşinci fıkrasında isemerkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idareninbütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğinsağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibikarşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarivesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir.
Yerel yönetimlere idari ve mali özerklik tanınmış olmasına karşın,1924 yılından itibaren Anayasalarımızda, merkezi yönetime, yerinden yönetimkuruluşlarını denetleme yetkisi verilmiş ve bu yetki Anayasa'da idari vesayetolarak somutlaştırılmıştır.
Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan hükme göreidari vesayet; merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerinidarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerindebirliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereğigibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde sahipolduğu yetkidir. Bu fıkrada, merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde idarivesayet' ... yetkisine sahiptir.'denilerek, merkeziidarenin yerel yönetimler üzerinde vesayet yetkisini kullanıp kullanmayacağıyasa koyucunun takdirine bırakılmamıştır.Ayrıca fıkradaki idarivesayet yetkisinin, hukuka uygunluk denetiminin yanında yerindelik denetiminide içerdiği açıktır.
Vesayet makamınca vesayet yetkisi kullanılırken, işlemler üzerindeiptal, onama, erteleme, izin, tekrar görüşülmesini isteme, düzeltme gibiçeşitli denetim usulleri uygulanabilmektedir.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında,Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında,mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamugörevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalliihtiyaçların gereği gibi karşılanması amaçlarının gerçekleştirilebilmesi içinmerkezi idareye yerel yönetimler üzerinde idari vesayet yetkisi tanındığı;idarenin bütünlüğü ilkesinin sağlanmasına yönelik olarak merkezi idareyetanınan ve çerçevesi Anayasa'da çizilmiş bulunan söz konusu yetkinin, iptaliistenilen kural ile yalnızca yargı mercileri aracılığıyla gerçekleştirilecekhukuka uygunluk denetimi ile sınırlandırılmasının vesayet yetkisinietkisizleştirdiği, dolayısıyla etkin bir biçimde kullanılmasını imkansız halegetirdiği, bunun da Anayasa'nın, idarenin bütünlüğüne ve idari vesayetyetkisine ilişkin ilkelerine, dolayısıyla 123. ve 127. maddelerine aykırılıkoluşturduğu ileri sürülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun beşinci fıkrasının iptaliistenilen 23. maddesinde belediye meclisi kararlarının kesinleşme ve yürürlüğegirme yöntemi gösterilmektedir.
Maddenin birinci fıkrasında, Belediye başkanının, hukuka aykırıgördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzerebeş gün içinde meclise iade edebileceği; ikinci fıkrasında, yeniden görüşülmesiistenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üyetam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararların kesinleşeceği, üçüncüfıkrasında Belediye başkanının, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlaraleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabileceği, dördüncü fıkrasındakararların kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin enbüyük mülkî idare amirine gönderileceği, mülkî idare amirine gönderilmeyenkararların yürürlüğe girmeyeceği, iptali istenilen beşinci fıkrasında mülkîidare amirinin hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıyabaşvurabileceği, son fıkrasında ise kesinleşen meclis kararlarının özetlerininyedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulacağı belirtilmektedir.
5393 sayılı Kanunun belediye meclisi kararlarının kesinleşme veyürürlüğe girme yönteminin gösterildiği 23. maddesinin iptali istenilen beşincifıkrasında, merkezi idareye, belediye meclisi kararları aleyhine idari yargımercilerine başvurma yetkisi verildiği görülmektedir.
Açıklanan duruma göre, maddenin beşinci fıkrasında yer alan,'Mülkîidare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıyabaşvurabilir.'biçimindeki kuralın, merkezi idarece Anayasa'nın 127.maddesinde çizilen çerçeve içinde kullanılması gereken, idarenin bütünlüğüilkesinin gerektirdiği bir vesayet yetkisini içermediği sonucuna varılmıştır.
Bu nedenle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 123. ve 127.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Haşim KILIÇ,Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Serruh KALELİ ileZehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.
VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesininbeşinci fıkrasına ilişkin iptal hükmünün yürürlüğe girmesinin ertelenmesi nedeniylebu fıkranın YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 4.2.2010 günündeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VII- İPTAL HÜKMÜNÜN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında,'Kanun, kanunhükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunlarınhükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlüktenkalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceğitarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığıgünden başlayarak bir yılı geçemez'denilmektedir. 2949 sayılı Yasa'nın 53.maddesinin dördüncü fıkrasında da bu kural tekrarlanmakta, maddenin beşincifıkrasında ise, Anayasa Mahkemesi'nin, iptal sonucunda meydana gelecek hukuksalboşluğu, kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici mahiyette görmesihalinde, dördüncü fıkradaki hükmü uygulayacağı belirtilmektedir.
3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesininbeşinci fıkrasının'Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlaraleyhine idarî yargıya başvurabilir.' hükmününiptali nedeniyle doğan hukuksalboşluk, kamu düzenini tehdit ve kamu yararını ihlal edici niteliktegörüldüğünden, iptal kararının, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasındanbaşlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VIII- SONUÇ
A- 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesininbeşinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ, SacitADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Serruh KALELİ ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoylarıve OYÇOKLUĞUYLA,
B- İptal edilen fıkranın doğuracağı hukuksal boşluk kamu yararınıihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncüfıkrasıyla 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince İPTALHÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRAYÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
4.2.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinde, BelediyeBaşkanı'nın hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını gerekçesini de belirterekyeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebileceği, yenidengörüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediyemeclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlarınkesinleşeceği, Belediye Başkanı'nın meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlaraleyhine idari yargıya başvurabileceği, kararların kesinleştiği tarihten itibarenen geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderileceği,mülkî idare amirine gönderilmeyen kararların yürürlüğe girmeyeceğibelirtildikten sonra, itiraz konusu beşinci fıkrada da mülkî idare amirininhukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceğiöngörülmüştür. Böylece, meclis kararları üzerinde belediye başkanı tarafındangerçekleştirilebilecek bir tür iç denetime olanak sağlanmış, bunun yanındamülkî idare amirine gönderilmeyen kesinleşmiş meclis kararlarının yürürlüğegirmeyeceği ve mülkî idare amirinin, hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhinehak veya menfaatinin ihlâl edilmiş olması gibi bir koşul da aranmaksızın idariyargıya başvurabileceği hükme bağlanarak, zayıflatılmış da olsa vesayetyetkisine yer verilmiştir.
Yerel yönetimlerin merkezi idare tarafından kanunların öngördüğüyetki ve kapsam içinde denetlenmeleri yetkisini içeren idari vesayet,Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında düzenlenmiştir. Buna göre,merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idareninbütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğinsağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibikarşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayetyetkisine sahiptir. Bu bağlamda vesayet, merkezi idareye 'görev' değil 'yetki'olarak verildiğinden mutlak bir kullanım zorunluluğu içermez. Bu durumda,vesayet yetkisinin anayasada belirtilen amaç ve çerçeve içinde kalmak koşuluylakapsam ve sınırının belirlenmesi yasakoyucunun takdiri içinde bulunduğundanyerel yönetimlerin tüm işlemlerinin idari vesayete bağlı tutulmasının anayasalbir gereklilik olduğu ileri sürülemez. Yerel yönetimlerin özerkliği asıl olup,Anayasa ile güvence altına alındığından bu özerkliği ortadan kaldıracak veyaetkisiz kılacak düzenlemelerin Anayasa'ya aykırılık oluşturacağı açık ise deonu güçlendirmek amacıyla vesayet yetkisine getirilen sınırlandırmalarınAnayasa ile uyum içinde olmadığından söz edilemez. İdarenin bütünlüğününsağlanabilmesi için merkezi yönetime tanınan vesayet yetkisinin aşırı biçimdekullanılması, yerel yönetimlerin özerkliğini etkisiz hale getireceğinden, buyetkinin kullanılmasının sınırları, Anayasa ile çizilerek özerklik Anayasalgüvenceye kavuşturulmuştur.
İtiraz konusu kural ile kesinleşmiş meclis kararlarının mahallinen büyük mülkî idare amirine gönderilmeden yürürlüğe girememesi ve mülkî idareamirinin genel hükümlere göre yargıya başvurması olanaklı iken, hukuka aykırıgördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceği vurgulanarak davaehliyetinin araştırılmasına da gerek bırakmayacak biçimde yargısal denetimyolunun açılması, vesayet yetkisinin sınırlarının daraltılmakla birliktetümüyle de ortadan kaldırılmadığını göstermektedir. Kaldı ki, bu yetkininkullanılma biçiminin saptanması, Anayasal çerçeve aşılmamak koşuluyla yasakoyucuya ait olduğundan, zaman içinde ortaya çıkabilecek gereksinmelerdoğrultusunda farklı düzenlemeler yapılarak daha güçlü bir vesayet yetkisinintanınması da olanaklıdır. Ayrıca anılan yetkinin konusu, sadece belediyemeclisi kararlarıyla sınırlı olmadığından, bu yetkinin belediyelerin diğeridari işlemleri üzerinde de kullanılmasına Anayasal engel bulunmamaktadır.Çeşitli yasalarda vesayet yetkisi içeren kuralların yer alması da bu hususudoğrulamaktadır.
Açıklanan nedenlerle Kural'ın Anayasa'ya aykırı bir yönübulunmadığından başvurunun reddi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşünekatılmıyoruz.
Başkan
Haşim KILIÇ
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Serruh KALELİ
KARŞIOY GEREKÇESİ
03.07.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesininbeşinci fıkrasında; 'Mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhineidari yargıya başvurabilir.' denilmektedir.
Anayasa'nın 123. maddesinde idarenin bütünlüğü ilkesi öngörülmekte,127. maddesinin beşinci fıkrasında ise merkezi idarenin yerel yönetimlerüzerindeki vesayet denetimi düzenlenmektedir.
Anayasa'nın 'Mahalli İdareler' başlıklı 127. maddesinin beşincifıkrasında 'Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerinidarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerindebirliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereğigibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarivesayet yetkisine sahiptir.' hükmü yer almıştır.
Görüldüğü gibi Anayasa, yerel yönetim idareleri ile merkezi idarearasındaki bütünlük ve uyumun sağlanabilmesi için merkezi idareye yerelyönetimlerin iş ve işlemleri üzerinde idari vesayet denetimi yapma yetkisivermekte ve bu yetkinin esas ve usullerinin yasa ile düzenlenmesiniöngörmektedir.
Yerinden yönetim idareleri varlıkları Anayasa ve Yasalarla güvencealtına alınmış olan, seçilmiş organları, ayrı bütçe ve malvarlığına sahip özerktüzel kişilerdir. Dolayısıyla Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan idarivesayet yetkisi yerel yönetimlere tanınmış ve güvence altına alınmış bulunanözerkliğin bir istisnasıdır.
Bu durumda vesayet yetkisinin Anayasa'da belirtilen amaç veçerçeve içinde kalmak koşuluyla kapsam ve sınırlarının belirlenmesiyasakoyucunun takdiri içinde olup, yerel yönetimlerin bütün işlemlerinin idarivesayete bağlı tutulmasının anayasal bir gereklilik olduğu söylenemez.
İtiraz konusu 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesininbeşinci fıkrasında yer alan hüküm; Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine uygunbir şekilde idarenin vesayet yetkisini idarenin bütünlüğünü sağlamaya yönelikolarak, aynı zamanda demokratik toplum yapısının öngördüğü şekilde düzenlendiğiaçıktır.
Açıklanan nedenle iptali istenilen kural Anayasa'ya uygun olup,iptal isteminin reddi gerektiği düşüncesi ile karara katılmıyorum.
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ