ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 2008/3
Karar Sayısı: 2009/44
Karar Günü : 5.3.2009
R.G. Tarih-Sayı :05.06.2009-27249
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İdariDava Daireleri Kurulu
İTİRAZIN KONUSU: 30.4.1992 günlü, 3797 sayılıMilli Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 53.maddesinin 3.4.1998 günlü, 4359 sayılı Yasa ile eklenen üçüncü fıkrasınınAnayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünündurdurulması istemidir.
I- OLAY
İdari soruşturma sonucu yapılan atama işleminin iptali istemiyleaçılan davaya ilişkin Danıştay 2. Dairesi'nin kararının temyiziaşamasında, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğukanısına varan Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu iptali veyürürlüğünün durdurulması için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
30.4.1992 günlü, 3797 sayılı Milli Eğitim Bakanlığının Teşkilat veGörevleri hakkında Kanun'un iptali istenilen 3.4.1998 günlü, 4359 sayılı Yasaile eklenen üçüncü fıkrasının da yer aldığı 53. maddesi şöyledir:
"Bakanlık, Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları HakkındaKanun, Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameler ve İl İdaresiKanunu hükümlerine uygun olarak taşra teşkilatı kurmaya yetkilidir.
Her ilde ve ilçede bir milli eğitim müdürlüğü bulunur, ilçe millieğitim müdürlükleri görev ve hizmetleri yürütürken, il milli eğitimmüdürlüklerine karşı da sorumludur. İl ve ilçelerin sosyal ve ekonomik gelişmedurumları, nüfusları ve öğrenci sayıları gözönünde bulundurularak bumüdürlükler farklı tip ve statülerde kurulabilir ve farklı yetkilerverilebilir. İş durumuna ve ihtiyaca göre Bakanlık ana hizmet birimleri, millieğitim müdürlüklerine bağlı olarak ayrı il ve ilçe birimleri de kurabilir.
İl Milli Eğitim Müdürlükleri bünyesinde İlköğretim MüfettişleriBaşkanlığı oluşturulur. İlköğretim Müfettişleri en az dört yıl süreli yükseköğrenimli öğretmenler arasından yarışma sınavı ile yardımcı olarak mesleğealınırlar. Bu görevde üç yıllık yetişme dönemini takiben yapılacak yeterliksınavını başaranlar ilköğretim müfettişi kadrolarına atanırlar. İlköğretimmüfettişlerinin ve yardımcılarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışmausulü, nitelikleri, yetişme şekli ve atanmalarına ilişkin esas ve usulleryönetmelikle düzenlenir."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, Mustafa YILDIRIM, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ veZehra Ayla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında;
1- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine HaşimKILIÇ, Ahmet AKYALÇIN, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Serruh KALELİ'nin karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
2- Yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına OYBİRLİĞİYLE,
24.1.2008 gününde karar verildi.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, kamu görevlilerinin egemenlikten kaynaklanandevlet yetkisi kullandıkları, Anayasa'nın 6. maddesine göre, kullanılandevlet yetkisinin dayanağının Anayasa olduğu, Anayasa'nın 123. maddesinde kuruluş vegörevleriyle bir bütün olan idarenin yasallığı ilkesinin kabuledildiği, Anayasa'nın 128. maddesinde de memurlar ve diğer kamugörevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları veyükümlülüklerinin yasayla düzenlenmesinin zorunlu olduğu, 3797 sayılıYasa'nın 53. maddesine 3.4.1998 günlü, 4359 sayılı Yasa ile eklenen üçüncüfıkrasında İl Millî Eğitim Müdürlükleri bünyesinde oluşturulan İlköğretimMüfettişleri Başkanlığında görevli ilköğretim müfettişi ve yardımcılarınıngörev, yetki ve sorumluluklarının yasayla düzenlenmediği gibi yasada temel ilkeve esaslara ilişkin sınırlar çizilmeksizin yasama yetkisinin devri niteliğindekonunun yönetmeliğe bırakıldığı, bu nedenle kuralın Anayasa'nın 7. ve 128.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3797 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin itiraz konusu üçüncüfıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümceleriyle, Milli Eğitim Bakanlığı taşrateşkilatında İlköğretim Müfettişleri Başkanlığı oluşturulmakta, Başkanlığabağlı ilköğretim müfettişliği kadrolarına atanmak için en az dört yılyüksek öğrenim görmüş olmak, öğretmen olmak, yarışma sınavını kazanmak, üç yılstaj yapmak ve staj sonunda yeterlik sınavını başarmak koşulları getirilmekte,son tümceyle de ilköğretim müfettişlerinin görev, yetki ve sorumluluklarıile çalışma usulü, nitelikleri, yetişme şekli ve atanmalarına ilişkin esas veusullerin yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmaktadır.
Anayasa'nın 123. maddesinde idarenin bütünlüğü ve yasallığı ilkesikabul edilmektedir. İdarenin yasallığı ilkesinin bir sonucu olarakAnayasa'nın 128. maddesinde de "Devletin, kamu iktisadîteşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekligörevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir." denilmektedir.
Anayasa'nın 7. maddesindeki "Yasama yetkisi TürkMilleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindir. Bu yetki devredilemez" kuralınagöre, yasa koyucunun temel ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeyeyetki vermemesi, sınırsız, belirsiz bir alanı, yönetimin düzenlemesine bırakmamasıgerekir. Yasa ile yetkilendirme Anayasa'nın öngördüğü biçimde yasa iledüzenleme anlamına gelmez. Yasa koyucu, gerektiğinde sınırlarını belirlemekkoşuluyla bazı konuların düzenlenmesini idareye bırakabilir.
İlköğretim müfettişlerinin Milli Eğitim Bakanlığı ile statüerilişkileri, 3.4.1998 günlü, 4359 sayılı Yasa ile eğitim-öğretim hizmetlerisınıfında belirlenen kadroları ve nitelikleri gözetildiğinde Anayasa'nın 128.maddesi kapsamında devletin genel idare esaslarına göre yükümlü olduğu asli ve sürekligörevleri yürüten kamu görevlisi oldukları kuşkusuzdur. İtiraz konusu kuralınbirinci, ikinci ve üçüncü tümceleriyle, Anayasa'nın 123. maddesi hükmününgereği olarak merkezi idarenin taşra teşkilatında yasayla oluşturulanİlköğretim Müfettişleri Başkanlıklarına bağlı kadrolara dört yıllık yükseköğrenim mezunu öğretmenlerden yarışma sınavını kazananlardan üç yıllık stajsonucunda yeterlik sınavında başarılı olanların atanması öngörülmektedir.Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrası hükmünün gereği olarak 3797 sayılıYasa'nın 53. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncütümcelerinde ilköğretim müfettişlerinin ve yardımcılarının nitelikleri yasaylabelirtildiğinden Anayasa'ya aykırılık yoktur, iptal isteminin reddi gerekir.
İtiraz konusu Yasa'nın 53. maddesininüçüncü fıkrasının son tümcesinde ise, Anayasa'nın 128. maddesinin ikincifıkrası gereğince yasayla düzenlenmesi zorunlu olan ilköğretim müfettişlerininve yardımcılarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usulü, nitelikleri,yetişme şekli ve atanmalarına ilişkin esas ve usullerin belirlenmesiyönetmeliğe bırakılmaktadır. Anayasa'nın 7. maddesi gereğince yasa koyucununtemel ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeye yetki vermemesi,sınırsız, belirsiz bir alanı, yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerekir.
10.6.1949 günlü, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin(D) bendi gereğince, vali, ilde devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrıher bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olmasısıfatıyla, adli ve askeri teşkilat dışında kalan bütün devlet daire, müesseseve işletmelerini, özel işyerlerini, özel idare, belediye, köy idareleriylebunlara bağlı tekmil müesseseleri denetler, teftiş eder. Bu denetleme veteftişi Bakanlık veya genel müdürlük müfettişleriyle veya bu dairelerin amir vememurlarıyla da yaptırabilir. 2.12.1999 günlü, 4483 sayılı Memurlar ve DiğerKamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun gereğince, devletin ve diğerkamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürüttükleri kamuhizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden memurlar ve diğerkamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlar hakkında yapılacakön incelemede, ilköğretim müfettişlerinin de görevli olmaları mümkündür. 5422ve 4483 sayılı Yasalar gereğince ilköğretim müfettişlerine verilen kimi yetkive görevlerin, ilköğretim müfettişliğinin görev, yetki ve sorumluluk alanınınçerçevesini belirlediği söylenemez.
Açıklanan nedenlerle 3797 sayılı Yasa'nın 53. maddesininüçüncü fıkrasının "...İlköğretim müfettişlerinin veyardımcılarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usulü, nitelikleri,yetişme şekli ve atanmalarına ilişkin esas ve usuller yönetmelikle düzenlenir."şeklindeki son tümcesi Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerineaykırıdır ve iptali gerekir.
Sacit ADALI, Serdar ÖZGÜLDÜR ve Serruh KALELİ bu düşüncelerekatılmamıştır.
VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
30.4.1992 günlü, 3797 sayılıMillî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun (13.12.1983Tarihli ve 179 Sayılı, 8.6.1984 Tarihli ve 208 Sayılı, 23.10.1989 Tarihli ve385 Sayılı, 9.4.1990 Tarihli ve 419 Sayılı, 28.8.1991 Tarihli ve 454 SayılıKanun Hükmünde Kararnamelerin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun)'un 53.maddesinin, 3.4.1998 günlü, 4359 sayılı Yasa'nın 9. maddesiyle eklenen üçüncüfıkrasının;
1- Son tümcesine ilişkin iptal hükmünün, süre verilerek yürürlüğegirmesinin ertelenmesi nedeniyle bu tümceye yönelik yürürlüğün durdurulmasıisteminin REDDİNE,
2- Kalan bölümüne yönelik iptal istemi, 5.3.2009 günlü, E.2008/3, K. 2009/44 sayılı kararla reddedildiğinden, bu bölüme ilişkinyürürlüğün durdurulması isteminin REDDİNE,
5.3.2009 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VII- SONUÇ
30.4.1992 günlü, 3797 sayılı Millî Eğitim BakanlığınınTeşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun (13.12.1983 Tarihli ve 179 Sayılı,8.6.1984 Tarihli ve 208 Sayılı, 23.10.1989 Tarihli ve 385 Sayılı, 9.4.1990Tarihli ve 419 Sayılı, 28.8.1991 Tarihli ve 454 Sayılı Kanun HükmündeKararnamelerin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun)'un:
A- 53. maddesinin, 3.4.1998 günlü, 4359 sayılı Yasa'nın9. maddesiyle eklenen üçüncü fıkrasının;
1- Son tümcesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, SacitADALI, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Serruh KALELİ'nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- Kalan bölümünün Anayasa'ya aykırı olmadığına veitirazın REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
B- 53. maddesinin, 3.4.1998 günlü, 4359 sayılı Yasa'nın 9.maddesiyle eklenen üçüncü fıkrasının son tümcesinin iptal edilmesi nedeniyledoğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden,Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince, bu tümceye ilişkinİPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YILSONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
5.3.2009 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOYGEREKÇESİ
İtiraz başvurusuna konu kural 30.4.1992 günlü, 3797 sayılı MilliEğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinindeğişik üçüncü fıkrasının iptali olup; bu fıkrada ilköğretim müfettişleristatüsünün düzenlendiği ve ilköğretim müfettişleri ve yardımcılarının görev,yetki ve sorumlulukları ile çalışma usulü, nitelikleri, yetişme şekli veatanmalarına ilişkin esas ve usullerin yönetmelikle düzenleneceği hususununbelirtildiği görülmektedir. Oysa itiraza esas teşkil eden ve Danıştay 2.Dairesi'nde açılan davanın konusu, Milli Eğitim Bakanlığı Anadolu LiseleriÖğretmenlerinin Seçimi ve Atamalarına İlişkin Yönetmeliğin 19. maddesininüçüncü fıkrasının "...haklarında yapılan adli veya idari soruşturma sonucugörev yerlerinin değiştirilmesi uygun görülenler... herhangi bir koşula bağlıolmaksızın kapsam dışında bulunan okullara değiştirilir..." şeklindekikuralının ve bu kural gereği, öğretmen olan davacının il içinde bir başka okulaatanmasına ilişkin işleminin iptali isteminden ibarettir. İtiraz başvurusundabulunan Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu ise davacı tarafından iptaldavasına konu yapılmayan bir başka Yönetmeliğin (Milli Eğitim Bakanlığıİlköğretim Müfettişleri Başkanlıkları Yönetmeliği) 42. maddesinin (t) bendindeki"Valilikçe denetimi uygun görülen diğer okul ve kurum"larınilköğretim müfettişlerinin görev alanında olduğuna ilişkin düzenlemedenhareketle, Anadolu Lisesi öğretmeni olan davacı hakkında valilikgörevlendirmesiyle bir ilköğretim müfettişince idari soruşturma yapılıp rapordüzenlenmesi olgusunun etkisiyle atama işlemi tesis edilmesinde, iptal davasınakonu edilmeyen, bir başka yönetmeliğe dayanak teşkil eden yasa hükmününAnayasa'ya aykırılığı iddiasında bulunmaktadır.
Bu somut tespit karşısında, itiraza konu kuralın, Danıştay'dakidavada "uygulanacak yasa kuralı" olarak kabul edilmesi mümkünolmadığı gibi; aksine bir kabul dolaylı yoldan ilgili - ilgisiz bir çok yasakuralının, yetkili olmayan mahkemelerce itiraz davasına konu yapılması sonucunudoğuracaktır. Davanın somutunda, davacının il içinde okul değiştirmesine yolaçan kural bir yana bırakılarak, iptale konu yapılmayan bir yönetmeliktenhareketle, bu yönetmeliğin ilgili hükmünün dayanağı olan yasa kuralının iptaliisteminde bulunulduğundan; itiraz yoluyla Mahkememiz önüne getirilen kuralın,itiraz başvurusunu yapan mahkemenin önündeki davada uygulanacak yasa kuralıolmadığı, dolayısıyla sözkonusu başvurunun, başvuran mahkemenin yetkisizliğinedeniyle reddi gerektiği kanısındayız.
Açıklanan nedenlerle, davanın esasına geçilmesine ilişkin çoğunlukkararına katılmıyoruz.
Başkan
Haşim KILIÇ
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
KARŞIOYGEREKÇESİ
1- 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin (D) bendinde,valinin, adli ve askeri teşkilat dışında kalan bütün Devlet daire, müessese veişletmesini denetleyeceği, teftiş edeceği hususu valilerin görev ve yetkileriarasında hüküm altına alınmıştır.
4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin YargılanmasıHakkında Kanun'un 2., 3. ve 5. maddelerinde memurlar ve diğer kamugörevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlar hakkında bu kanunhükümlerinin uygulanacağı, bu konuda izin vermeye yetkili merciin bir öninceleme başlatacağı, bu incelemenin izin vermeye yetkili mercii tarafındanbizzat yapılabileceği gibi, görevlendirdiği bir veya birkaç denetim elemanıveya hakkında inceleme yapılanın üstü konumundaki memur veya kamugörevlilerinin biri veya birkaçı eliyle yaptırabileceği belirtilmiştir.
222 sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanunu'nun 23. maddesindekiilköğretim müfettişlerinin görev ve yetkilerinin, ilköğretim ve ilköğretimöğretmenleri ile sınırlandırılmasına ilişkin hüküm ise 4359 sayılı Kanun'un 16.maddesi ile yürürlükten kaldırılmıştır.
2- Açıklanan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden;valilikçe uygun görülen tüm eğitim kurumlarında, konusu disiplin ya da cezaiyönden suç teşkil eden hususların soruşturulmasında ilköğretim müfettişlerininyetkili oldukları tartışmasızdır.
Kaldı ki 4483 sayılı Kanunda, bu kanun kapsamındaki memurlarhakkında ön inceleme yapılması konusunda, kurumsal açıdan herhangi bir ayırımada gidilmediği görülmektedir. Ön incelemenin ne şekilde yapılacağı ise aynıKanun'un 5. ve 6. maddelerinde detaylı olarak düzenlenmiştir.
3- Devlet memurluğu statüsüne ilişkin esaslı kural ve düzenlemelerise 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda yer almaktadır. Özellikle anılanKanun'un 36. maddesinde hizmet sınıfları ve bu sınıfların statüer kuralları çokdetaylı biçimde yer almaktadır. Anılan maddede ilköğretim müfettişleri yönündenözel bir düzenleme de bulunmaktadır. Eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfınıngenel özelliklerini haiz olmak koşuluyla, diğer detay ve teknik düzenlemelerindüzenleyici tasarruflara bırakılması ise doğru ve hukuka uygun bir davranışbiçimidir.
4- Sayılan tüm bu mevzuat hükümleri, ilköğretim müfettişlerininstatülerinin çerçevesinin değişik yasa hükümleri ile yeterince çizilmiş olduğunu,itiraza konu 3797 sayılı Kanun'un 53. maddesinin son fıkrasının öngördüğüdüzenlemenin ise tamamen teknik ve detaya ilişkin hususlara yönelik bir içeriktaşıması nedeniyle, sınırsız ve belirsiz bir alanı idarenin düzenlemesinebıraktığından söz edilemeyeceğini açıkça ortaya koymaktadır. Dolayısıyla,anılan fıkranın, Anayasa'ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 3797 sayılıKanun'un 53. maddesinin son fıkrasının iptaline yönelik itiraz başvurusununreddine karar verilmesi gerektiği kanısına vardığımızdan; aksi yöndeki çoğunlukgörüşüne katılamıyoruz.
Üye
Sacit ADALI
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ