ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/37
Karar Sayısı : 2010/116
Karar Günü : 16.12.2010
R.G. Tarih-Sayı :05.02.2011-27837
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN :Danıştay Onbirinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU :27.12.2005 günlü, 5437sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32. maddesinin (d)fıkrasının, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıylaiptali istemidir.
I- OLAY
Ek ödemenin eksik yapıldığı ileri sürülerek bu ödemeye esasişlemlerin iptali ve eksik ödenen tutarların yasal faiziyle birlikte tazminiiçin Sağlık Bakanlığı ile Maliye Bakanlığı'na karşı açılan davada, idariişlemin dayanağını oluşturan itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğukanısına varan mahkeme, iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
27.12.2005 günlü, 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim BütçeKanunu'nun 32. maddesinin itiraz konusu (d) fıkrası şöyledir:
'd) 4.1.1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesininikinci fıkrasından sonra gelen hükümleri aşağıdaki şekilde uygulanır:
Personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden,döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görevli olan memurlar ile bukurum ve kuruluşlarda 10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarıncasözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline, mesai içi veya mesai dışıayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarındaBakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmaksuretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usulleri; personelin unvanı, görevi,çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, serbest çalışıpçalışmaması ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arzeden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığınınuygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir.
Yukarıdaki paragrafta yer alan hükme göre personelin katkısıylaelde edilen döner sermaye gelirlerinden personele bir ayda yapılacak eködemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dahil),yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı hariç)toplamının, pratisyen tabip ve diş tabiplerinden serbest çalışanlara yüzde250'sini, serbest çalışmayanlara yüzde 500'ünü, uzman tabip, Tıpta UzmanlıkTüzüğünde belirtilen dallarda bu Tüzük hükümlerine göre uzman olanlar ve uzmandiş tabiplerinden serbest çalışanlara yüzde 350'sini, serbest çalışmayanlarayüzde 700'ünü, serbest çalışmayan klinik şef ve şef yardımcılarına yüzde800'ünü, diğer personele ise yüzde 150'sini geçemez. İşin ve hizmetin özelliğidikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık,diyaliz, ameliyathane, kemik iliği nakil ünitesi ve acil servis gibi özelliklihizmetlerde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır.4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personelineyapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan vehizmet yılı aynı olan emsali sağlık personeli esas alınarak belirlenir vebunlara yapılacak ek ödeme, hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üstsınırını geçemez.
Personelin katkısı ile elde edilen döner sermaye gelirlerinden, obirimde görevli personele yapılacak ek ödeme toplamı, ikinci ve üçüncü basamaksağlık kurumlarında, ilgili birimin cari yıldaki döner sermaye gelirinin yüzde50'sini, birinci basamak sağlık kuruluşlarında ise, ilgili birimin cari yıldakidöner sermaye gelirinin yüzde 65'ini aşamaz.
Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermaye işletmeleri, sağlıkhizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvikedilmesi, sağlık kurum ve kuruluşlarının kendi imkanlarıyla karşılayamadıklarıihtiyaçların giderilmesi, eğitim, araştırma ve geliştirme faaliyetlerinindesteklenmesi, birinci basamak sağlık kuruluşlarının desteklenmesi ve Bakanlıkmerkez teşkilatında görev yapan memurlar ile sözleşmeli personele ek ödemedebulunulması amacıyla Bakanlıkça yapılacak giderlere iştirak etmek için aylıkgayrisafi hasılattan aylık tahsil edilen tutarın yüzde 2'sini geçmemek üzereSağlık Bakanlığınca belirlenecek oranı Bakanlık Döner Sermaye Merkez Saymanlığıhesabına aktarırlar. Bu hesapta toplanacak tutarların dağılım ve harcanmasınailişkin kriterler ile personele yapılacak ek ödemenin oran, esas ve usulleriMaliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir.Personele yapılacak ek ödemenin tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ekgösterge dahil) yüzde 200'ünü geçemez. Ek ödeme tutarı; görev yapılan birim veiş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, çalışma süresi, personelin sınıfı, kadrounvanı, derecesi ve atanma biçimi gibi kriterler ile personele aylık ve özlükhakları dışında ilgili mevzuatına göre yapılan diğer ilave ödemeler dikkatealınarak belirlenir. Merkez teşkilatında görev yapan personele bu fıkrakapsamında yapılacak toplam ek ödeme, döner sermaye işletmelerinden cari yıldaaktarılan tutarın yüzde 50'sini geçemez ve bu ödemeler gelir vergisine tabitutulmaz.
2547 sayılı Kanunun 38 inci maddesine göre Sağlık Bakanlığı merkezteşkilatı ve bağlı sağlık kurum ve kuruluşlarında görevlendirilenler, aynımaddede belirtilen ilave ödemelerden yararlanmamak kaydıyla, Bakanlık merkezveya bağlı sağlık kurum ve kuruluşunda görev yaptıkları unvan için belirlenenek ödemeden faydalandırılır.
Birinci basamak ve koruyucu sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi vebölgelerarası gelişmişlik farklarının giderilmesi amacıyla, döner sermayeli işletmelerdenuygun görülenlerin merkeze aktaracağı payı yüzde 4'e kadar yükseltmeye SağlıkBakanı yetkilidir. 24.11.2004 tarihli ve 5258 sayılı Kanun kapsamında, ailehekimliği uygulamasına geçilen illerde, il sağlık müdürlüğü ve birinci basamaksağlık hizmeti sunan kurum ve kuruluşlarda çalışan personele (aile hekimi veaile sağlığı elemanı olarak çalışanlar hariç) merkeze aktarılan yüzde 2 oranınakadar olan paya ilave olarak alınacak paydan karşılanmak üzere MaliyeBakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenecek esas veusullere göre ek ödeme yapılabilir. Merkeze aktarılan yüzde 2 oranına kadarolan paya ilave olarak alınacak tutarlar, bu fıkrada belirtilen amaçlar dışındakullanılamaz.
Döner sermayeli işletmelerin mali imkanı elverişli olanlarından,mali durumu yetersiz olanlara karşılıksız veya borç olarak kaynak aktarmayaSağlık Bakanı yetkilidir.'
B- Dayanılan ve İlgili GörülenAnayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerinedayanılmış, 89. maddesi ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, MustafaYILDIRIM, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve SerruhKALELİ'nin katılımlarıyla 2.5.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle kararverilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarınındiğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyleilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle ayrı biryasayla düzenlenmesi gereken itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 87., 88., 161.ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29. maddesi uyarınca Anayasa Mahkemesi ileri sürülengerekçelerle bağlı olmadığından, itiraz konusu kural ilgisi nedeniyleAnayasa'nın 89. maddesi yönünden de incelenmiştir.
5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32.maddesinin (d) fıkrasında, 209 sayılı Yasa'nın 5. maddesinin ikinci fıkrasındansonra gelen hükümlerinin 1.1.2006 tarihinden itibaren uygulanma şeklinindeğiştirilerek, personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden,o birimde görevli personele ek ödeme yapılması hususunun, uygulanacak oranlarınve ödemenin usul ve esaslarının yeniden düzenlenmesi öngörülmüştür.
İtiraz konusu kuralın gerekçesinde de'sağlık kurumlarında dönersermaye gelirlerinden yapılan ödemelerin hizmetin özelliğine uygun olarakbelirli bir standarda kavuşturulmasına yönelik düzenleme yapılmaktadır.'denilmiştir.
Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmekdışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayırımyapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu kural karşısında,herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası iledüzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları iledeğiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük MilletMeclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirkenbütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.Bu maddeyle bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabuledilmiş, genel kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerdebulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı'na bütçeyasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisitanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde bütçede değişiklikyapılabilme esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmündekararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan yasa konusuna girenbir işin, bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılmasıolanaksızdır.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, 'Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.' denilmektedir.Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla'bütçe ile ilgilihükümler'ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcınitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde'bütçe ile ilgilihükümlerden'sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere nedenolabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, Yasakoyucunun başkaamaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesigereken yasama işlemleridir. 'Bütçe ile ilgili hüküm' sözcüklerine dayanılarak,gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası iledüzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar yönündenuygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarınıbütçeyle ilgili olmayan kurallardan uzak tutmak ve kendi yapısı içindebütünleştirmektir.
5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32. maddesininitiraz konusu (d) fıkrası ile 209 sayılı Yasa'nın 5. maddesi değiştirilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim BütçeKanunu'nun 32. maddesinin itiraz konusu (d) fıkrası, Anayasa'nın 87., 88., 89.,161. ve 162. maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir.
VI- SONUÇ
1-7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti AnayasasınınBazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgiligerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme'nin çalışıp çalışamayacağına ilişkinön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme'nin çalışmasına bir engelbulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilenkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2-27.12.2005 günlü, 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim BütçeKanunu'nun 32. maddesinin (d) fıkrasının Anayasa'ya aykırı oluğuna ve İPTALİNE,OYBİRLİĞİYLE,
16.12.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI