ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/71
Karar Sayısı : 2008/183
Karar Günü : 25.12.2008
R.G. Tarih-Sayı :09.04.2009-27195
İPTAL DAVASINI AÇAN: Anamuhalefet(Cumhuriyet Halk) Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekilleri K. KemalANADOL, Hakkı Suha OKAY ve Kemal KILIÇDAROĞLU
İPTAL DAVASININ KONUSU : 4.6.2008 günlü, 5766sayılı "Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve BazıKanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun"un 18., 26. ve Geçici 3.maddelerinin, Anayasa'nın 2., 11., 88. ve 95. maddelerine aykırılığı savıylaiptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
4.6.2008 günlü, 5766 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil UsulüHakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'uniptali istenilen 18., 26. ve Geçici 3. maddeleri şöyledir:
"MADDE 18- 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılıKarayolları Trafik Kanununun;
a) 20 nci maddesinin madde başlığı ile (d) ve (e) bentleriaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Araçların tescil işlemleri ile yetki ve sorumluluk"
"d) Tescil edilmiş araçların her çeşit satış ve devirleri,satış ve devri yapılacak araçtan dolayı motorlu taşıtlar vergisi borcubulunmadığının tespit edilmesi halinde araç sahibi adına düzenlenmiş tescilbelgesi esas alınarak trafik tescil şube veya bürolarındaki ilgili memurlartarafından siciline işlenmek suretiyle yapılır. Trafik tescil şube veyabüroları tarafından yapılmayan her çeşit satış ve devirler geçersizdir.
Satış üzerine trafik tescil şube veya bürolarında alıcı adınatescil belgesi veya geçici tescil belgesi düzenlenir. Ayrıca, tescil edilmişaraçların satış ve devir işlemlerine ilişkin bilgiler işlemin tamamlanmasınımüteakip en geç onbeş işgünü içinde ilgili vergi dairesi müdürlüklerinebildirilir.
18/2/1963 tarihli ve 197 sayılı Motorlu Taşıtlar Vergisi Kanununun13 üncü maddesinde hüküm altına alınan isteme ve bildirme yükümlülüklerini,sorumluluk hükümleri saklı kalmak kaydıyla, elektronik ortamda yaptırmaya ve buuygulamaya ilişkin usul ve esasları müştereken belirlemeye Gelir İdaresiBaşkanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğü yetkilidir.
Haciz, müsadere, zapt, buluntu, trafikten men gibi nedenlerle;icra müdürlükleri, vergi dairesi müdürlükleri, milli emlak müdürlükleri ilediğer yetkili kamu kurum ve kuruluşları tarafından satışı yapılan araçlarınsatış tutanağının bir örneği aracın kayıtlı olduğu trafik tescil şube veyabürolarına üç işgünü içerisinde gönderilir. Aracı satın alanlar gerekli bilgive belgeleri sağlayarak ilgili tescil kuruluşundan bir ay içerisinde adlarınatescil belgesi almak zorundadırlar. Alıcıların tescil belgesi almak içinsüresinde başvurmamaları halinde bu araçları alıcıları adına re'sen kayıt vetescil ettirmeye Emniyet Genel Müdürlüğü yetkilidir.
Bu madde uyarınca trafik tescil şube veya büroları tarafındanyapılacak satış, devir ve tescil işlemlerine ilişkin usul ve esaslaryönetmelikte belirlenir.
e) Araç satın alıp, bu maddenin birinci fıkrasının (a) bendinin(1) numaralı alt bendi ile (d) bendinin dördüncü paragrafı hükümlerineuymayanlara 115 YTL idari para cezası verilir."
b) Ek 14 üncü maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki maddeeklenmiştir.
"EK MADDE 15 - Emniyet Genel Müdürlüğü bütçesine trafik idaripara cezası karar tutanaklarının tebliği amacıyla konulan ödeneğin yetmemesihalinde, münhasıran bu gider için kullanılmak üzere, bir önceki yıl trafikidari para cezaları gelir gerçekleşmesinin yüzde 10'una kadar ödenek eklemeyeMaliye Bakanı yetkilidir."
"MADDE 26- 2/11/2007 tarihli ve 5706 sayılıİstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Hakkında Kanunun;
a) 12 nci maddesinin ikinci fıkrasına aşağıdaki (c) bendi eklenmişve müteakip bentler buna göre teselsül ettirilmiştir.
"c) Maliye Bakanlığı 2009 ve 2010 yılı bütçelerine bu amaçlakonulacak ödenek"
b) 12 nci maddesine aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
"(5) Ajansın taraf olduğu işlemler harç ve katılım payından,bu işlemler nedeniyle düzenlenen kâğıtlar damga vergisinden müstesnadır."
c) Geçici 2 nci maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki geçicimadde eklenmiştir.
GEÇİCİ MADDE 3- (1) 2008 yılında Maliye Bakanlığı bütçesindenAjansa 250.000.000 YTL'ye kadar ödenek aktarmaya Maliye Bakanı yetkilidir. Buödeneğin 50.000.000 YTL'lik kısmı, Dünya Kültürel ve Doğal MirasınınKorunmasına Dair Sözleşme hükümleri gereğince, ülkemiz Dünya Kültürel Mirası listesindeve aday listede yer alan eserlerin Kültür ve Turizm Bakanlığınca belirlenenöncelikler doğrultusunda korunması, bakım, onarım ve restorasyonu içinkullanılır."
"GEÇİCİ MADDE 3- T.C. Devlet Demiryollarıİşletmesi Genel Müdürlüğünün yol bakım ve onarım giderleri karşılığı olarak31/12/2007 tarihi itibarıyla Ulaştırma Bakanlığından olan ve bu Bakanlıkçatespit edilen alacaklarına karşılık, bu Genel Müdürlüğün ve bağlıortaklıklarının 31/12/2007 tarihine (bu tarih dahil) kadar vadesi geldiği haldemaddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla ödenmemiş ve Maliye Bakanlığınabağlı vergi dairelerince takip ve tahsil edilen her türlü vergi, fon ve paylarile vergi cezaları, bunlara ilişkin gecikme zammı ve gecikme faizlerindenoluşan borçlarının; merkezi yönetim bütçesinin gelir ve gider hesaplarıylailişkilendirilmeksizin mahsup suretiyle terkin edilmesine, Ulaştırma Bakanınınteklifi üzerine Maliye Bakanı yetkilidir. Madde kapsamında mahsuba konu olacakborçlara 31/12/2007 tarihinden sonra gecikme zammı hesaplanmaz."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 11., 88. ve 95. maddelerinedayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, MustafaYILDIRIM, Cafer ŞAT, Ali GÜZEL, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve SerruhKALELİ'nin katılımıyla 5.8.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında;dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğüdurdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, oybirliğiylekarar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
Dava dilekçesinde, iptali istenilen kuralların Bakanlar KuruluTasarısında yer almadığı, yasa metnine Plan ve Bütçe Komisyonu'nda eklendiği,bunun ise Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün 35. maddesinin ikincifıkrasındaki komisyonların kanun teklif edemeyecekleri biçimindeki kuralaaykırı olduğu, bu kuralın sadece şekle yönelik bir içtüzük hükmü olmayıp,dayanağı Anayasa'da olan ve uyulmadığında iptal nedeni olabilecek bir kuralolarak değerlendirilmesi gerektiği, bu nedenle İçtüzüğe uygun olarakyasalaşmayan maddelerin İçtüzüğe uygunluğu emreden Anayasa'nın 88. ve 95.maddelerine aykırı olduğu, bir yasa kuralının Anayasa'nın herhangi bir kuralınaaykırılığının tespitinin, o kuralın hukuk devleti, Anayasa'nın üstünlüğü vebağlayıcılığı ilkeleriyle çelişmesine yol açacağından Anayasa'nın 2. ve 11.maddelerine de aykırı olacağı ileri sürülmüştür.
İçtüzük hükümleri genellikle şekle ait kurallardır. Dolayısıylabir yasa tasarısının TBMM'de yasalaşma usulü ve sürecine ilişkin İçtüzükkuralları gereğince yapılan işlemler yasanın şekil unsurunu oluşturmaktadır. Bunedenle, davacının başvuru dilekçesindeki iptal istemi, Yasa'nın yapılışşekline yönelik olup iptali istenilen kuralların "şekil" yönündendenetimini gerektirmektedir. Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiğigibi şekil bakımından denetim, mevzuatın Anayasa ve İçtüzükte öngörülmüşbulunan usul ve şekil kurallarına uygun biçimde yapılıp yapılmadığıhususlarının denetimidir. Zira, herhangi bir hukuk kuralı ancak Anayasa'nınöngördüğü ya da Anayasa'ya uygun hukuk kurallarının müsaade ettiği usulleregöre konulabilir. Biçim kuralları, bir tasarı ya da teklifin kanunlaşmasınakadar geçirdiği tüm evrelerde uyulması gereken usul ve şekil kurallarınınbütününü ifade eder.
Anayasa'nın 148. maddesinin ikinci fıkrası, "Kanunlarınşekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıpyapılmadığı; ... hususları ile sınırlıdır. Şekil bakımından denetleme,Cumhurbaşkanınca veya Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin beşte biritarafından istenebilir. Kanunun yayımlandığı tarihten itibaren on gün geçtiktensonra, şekil bozukluğuna dayalı iptal davası açılamaz; def'i yoluyla da ilerisürülemez." hükmünü içermektedir. 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 20. ve 22. maddeleriyle de budüzenlemeye koşut kurallar getirilmiştir. Buna göre kanunların Anayasa'yaaykırılığı ile ilgili olarak şekil bakımından iptal davasını sadeceCumhurbaşkanı ve TBMM üyelerinin beşte biri açabilir. Dolayısıyla iktidar ya daana muhalefet partisi Meclis gruplarının şekil yönünden iptal davası açmayetkileri yoktur. Dava, TBMM üyelerinin beşte biri tarafından açılması gerekirkenAna muhalefet Partisi (Cumhuriyet Halk Partisi) TBMM Grubu adına GrupBaşkanvekilleri tarafından açılmıştır.
Öte yandan, dava açma süresi kanunun Resmî Gazete'deyayımlanmasından itibaren on gündür. Dava, 4.6.2008 günlü, 5766 sayılı AmmeAlacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda DeğişiklikYapılması Hakkında Kanun'un Resmî Gazete'de yayımlandığı 6.6.2008tarihinden itibaren 10 gün geçtikten sonra 15.7.2008 günü açılmışbulunmaktadır.
Bu nedenle, davanın yetkisizlik ve süre aşımı nedeniyle reddigerekir.
Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır.
V- SONUÇ
4.6.2008günlü, 5766 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve BazıKanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un;
1- 18.maddesinin,
2- 26. maddesinin,
3- Geçici 3. maddesinin,
şekil yönünden iptaliistemiyle açılan davanın, yetkisizlik ve süre aşımı nedeniyle REDDİNE, SerdarÖZGÜLDÜR'ün karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 25.12.2008 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOYGEREKÇESİ
1- Dosyada bir örneği bulunan TBMM Başkanlığı'nın 28.4.2008 günlüyazısı ile, Bakanlar Kurulu'nun 21.1.2008 tarihli kararı uyarınca TBMMBaşkanlığı'na sunulan "Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda veBazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı" metniiçerisinde yer almayan, sekiz ayrı kanunun değişik maddelerinde değişiklikyapan (tasarı metninde yer almayan 9 madde ve 10 geçici madde ihdas edilmiş)Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, bu uygulamanın TBMM İçtüzüğü'ne aykırılığıgerekçesi ile anılan Komisyona iade edilmiş; ancak, Komisyon Başkanlığı'nca buyazıya bir işlem yapılmayarak, bir takım gerekçelerle Rapor yeniden TBMMBaşkanlığı'na gönderilmiş ve yasalaşarak 4.6.2008 tarih ve 5766 sayılı Kanunhalini almıştır.
TBMM Başkanlığı'nın anılan yazısında şu kanunlarda yapılmasıöngörülen değişikliklerin kanun tasarısı metninde bulunmadığına işaretedilmiştir:
- 3.7.2005tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu
- 4.1.1961tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu
- 22.2.2005tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu
- 13.10.1983tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu
- 6.6.2002tarihli ve 4760 sayılı Özel Tüketim Vergisi Kanunu
- 1.1.2006tarihli ve 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu
- 19.10.2005tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu
- 24.5.2007 tarihli ve 5667 sayılı Bankacılık İşlemleriYapma ve Mevduat Kabul Etme İzni Kaldırılan Türkiye İmar Bankası Türk AnonimŞirketince Devlet İç Borçlanma Senedi Satışı Adı Altında Toplanan TutarlarınÖdenmesi Hakkında Kanun
- 13.7.1956tarihli ve 6802 sayılı Gider Vergileri Kanunu
- 2.11.2007 tarihli ve 5706 sayılı İstanbul 2010 Avrupa KültürBaşkenti Hakkında Kanun.
2- Anamuhalefet Partisi TBMM Grubunca 4.6.2008 günlü, 5766 sayılıAmme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda DeğişiklikYapılması Hakkında Kanun'un 18., 26. ve Geçici 3. maddelerinin iptali istemiyleaçılan davada, sayın çoğunlukça davanın yetkisizlik ve süre aşımı nedeniyle reddinekarar verilmiştir.
Çoğunluk gerekçesi, Anayasa'nın 148. maddesinin şekil bakımındandenetleme (dava açma) imkânının salt Cumhurbaşkanı'na veya TBMM üyelerininbeşte birine tanındığı, keza aynı maddeye göre dava açmaya yetkili olanların budavalarını kanunun yayımlandığı tarihten itibaren on gün içinde açmalarıgerektiği; oysa davanın hem yetkili olmayan Anamuhalefet Partisi TBMM Grubunca açıldığı, hem de Anayasa'da öngörülen on günlük süre geçirildiktensonra davanın ikame edildiği olgusuna dayanmaktadır.
3- Anayasa'nın 88. maddesinde "Kanun teklif etmeye BakanlarKurulu ve milletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." denilmektedir.
Yine Anayasa'nın 148. maddesinde "Kanunların şekil bakımındandenetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıpyapılmadığı... hususları ile sınırlıdır..." hükmü yer almaktadır.
Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasındaki hâl istisna, TBMMİçtüzüğü'ne aykırı tüm durumlarda -son oylama çoğunluğunun aranması hariç- biryasanın şekil nedeniyle Anayasa'ya aykırı olduğunu öne sürmek mümkün değildir.Nitekim 148. maddenin gerekçesinde de açıkça "... Getirilen ikinci biryenilik, son oylamadan önce yapılan şekil bozukluklarının iptale nedenolamayacağıdır. Son oylama genel kurul tarafından yapılır. Daha önce vücutbulan şekil bozukluklarını genel kurulun bildiği veya bilmesi gerektiğivarsayılır... Genel Kurulun oylama yapıp kanunu kabul etmesi, şekil bozukluğunuo kanunu kabul etmemek için yeterli neden saymadığı yolunda bir iradetecellisidir. En büyük organ Genel Kuruldur. Onun iradesi hilafına bir sonuççıkarmak hukukun ana esaslarına aykırı düşer. Bu nedenle son oylamadan öncekişekil bozuklukları, iptal sebebi sayılmamıştır." denilmektedir. Ne var ki,bu saptamanın Anayasa'nın 88. maddesi yönünden geçerliliği olamayacağı daaçıktır. Çünkü, anılan maddede bir şekil şartı düzenlenmemiş, doğrudankanunların teklifi ve görüşülmesi ile ilgili bir anayasal ilke öngörülmüştür.Buna göre, kanun teklif etmeye yalnız Bakanlar Kurulu ve milletvekilleriyetkilidir. Bu açık hükmün doğal açılımı da, TBMM komisyonlarında ve GenelKurul'da yalnız bu iki kaynaktan gelen kanun tasarı ve teklifleriningörüşülebileceği ve yasalaştırmanın ancak bu yolla mümkün olabileceğidir. Diğerbir deyişle, davanın somutunda olduğu gibi, Bakanlar Kurulu'nca sunulan kanuntasarısında yer almayan ve yukarıda teker teker sayılan yasa değişikliklerininilgili Komisyonca tasarı metnine eklenmesi ve bu metnin esas alınarak TBMMGenel Kurulu'nda görüşme yapılarak yasalaştırma işleminde bulunulması salt birİçtüzük ihlâli olmayıp, Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasının doğrudanihlâli sonucunu doğurmaktadır.
Anayasa'nın 148. maddesinde öngörülen şekil denetimi, Anayasa'nın88. maddesinin birinci fıkrası hükmüne uyularak süregelen yasalaştırmafaaliyetleri bakımından anlamlı olup; 88. maddenin birinci fıkrasınınihlâli sonucu bir yasalaştırma sözkonusu ise artık 148. maddede belirtilensözkonusu şekil sakatlığından sözedebilmeye imkân yoktur. Bu halde, doğrudan88. maddenin birinci fıkrasının ihlâli nedeniyle, yapılacak anayasal denetim"şekil bakımından" değil "esas bakımından" sözkonusu olacaktır.
4- Anayasa'nın 88. maddesinin ikinci fıkrasındaki "Kanuntasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinden görüşülme usul veesasları İçtüzükle düzenlenir." hükmünün de, bu açıklama çerçevesindenyorumlanması ve bu düzenlemenin aynı maddenin birinci fıkrasındaki anayasalhüküm doğrultusunda anlaşılması ve hüküm ifade etmesi gerekir. Yani, birincifıkraya aykırı bir durum sözkonusu ise artık ortada doğrudan bir Anayasa ihlâlisözkonusu olacak ve Anayasa'nın bu hükmünün bir tekrarından ibaret olan TBMMİçtüzüğü'nün 35. maddesinin ihlâli nedeniyle, Anayasa'nın 148. maddesindebelirtilen (ve son oylamaya ilişkin olmadığından kanunun iptalinigerektirmeyen) bir şekil sakatlığından ve şekil denetiminden değil; 88.maddenin birinci fıkrasının ihlâli sonucu esası ilgilendiren bir sakatlıktan veesas denetiminden sözedilebilecektir. Bunun doğal sonucu olarak da, esasailişkin olan bu konunun anayasal denetimi esas bakımından yapılacak veAnayasa'nın 150. ve 151. maddeleri uyarınca bu konudaki iptal davasıanamuhalefet partisi Meclis grubunca, Kanunun Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altmış gün içinde açılabilecektir.
Davanın somutunda da bu belirlemeye uygun davranıldığı veAnayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasının açık ihlâli karşısında,anamuhalefet partisi TBMM grubunca altmış günlük süre geçirilmeden iptaldavası ikame edildiği görüldüğünden; davada yetkisizlik ve süre aşımı sözkonusudeğildir.
5- Açıklanan nedenlerle, iptali istenen hükümler Anayasa'nın 2. ve88. maddelerine açıkça aykırı düştüğünden iptallerine karar verilmesigerekirken, sayın çoğunlukça yetkisizlik ve süre aşımı nedeniyle davanınreddine dair verilen karara katılamıyorum.
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR