ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/75
Karar Sayısı : 2010/40
Karar Günü : 25.2.2010
R.G Tarih-Sayı :28.04.2010-27565
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN :Ankara 6. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU :26.12.2006 günlü, 5565sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim Bütçe Kanunu'nun 24. maddesinin (2) ve (3)numaralı fıkralarının üniversiteler yönünden, Anayasa'nın 130. ve 161.maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Hacettepe Üniversitesi Devlet Konservatuarında Araştırma Görevlisikadrosunda çalışan davacının Devlet Konservatuarında sözleşmeli sanatçı öğretimelemanı olarak atanmasının Hacettepe Üniversitesi Yönetim Kurulu ve YüksekÖğretim Genel Kurulu tarafından uygun bulunması üzerine, atamasınınyapılabilmesi için bir adet pozisyon vizesi yapılması (bir adet sözleşmelisanatçı kadrosunun tahsisi) isteği ile Maliye Bakanlığı'na başvuru yapılmış veMaliye Bakanlığı tarafından söz konusu başvuruya süresinde cevap verilmemeksuretiyle talep zımnen reddedilmiştir. Bunun üzerine redde ilişkin işleminiptali istemiyle Ankara 6. İdare Mahkemesi'nde dava açılmış, Mahkeme tarafındanMaliye Bakanlığı'nın red işleminin dayanağını oluşturan itiraz konusukuralların, üniversiteler yönünden Anayasa'ya aykırılığı savıyla re'sen iptaliiçin başvurulmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
26.12.2006 günlü, 5565 sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim BütçeKanunu'nun 'Sözleşmeli personele ilişkin esaslar' başlıklı 24. maddesininitiraz konusu 2. ve 3. fıkraları şu şekildedir:
'(2)190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesindebelirtilen kamu idare, kurum ve kuruluşlarında, ilgili mevzuatı uyarınca kadrokarşılıksız, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) fıkrası ve ek geçici 16ncı maddesi ile yükseköğretim mevzuatı uyarınca kullanılacak sözleşmelipersonel pozisyonlarına ilişkin, unvan, sayı ve ücretler ile tip sözleşmeörneği Maliye Bakanlığının vizesine tâbidir. Kadro karşılığı çalıştırılansözleşmeli personel için sadece tip sözleşme örneği vizesi yapılır.
(3) İkinci fıkrada belirtilen idare, kurum ve kuruluşların 2005yılında vize işlemi yapılmış olup, 2006 yılında kullanılmaya devam olunanpozisyon ve tip sözleşme örnekleri ile 2006 yılında ilk defa vize edilmişpozisyon ve tip sözleşme örnekleri, yeni bir vize yapılmasına gerek kalmaksızın2007 yılında kullanılmaya devam olunur. Bu pozisyonlarda 2006 yılında istihdamedilen personelden, ilgili idare, kurum ve kuruluş tarafından 2007 yılındagörevlerine devam etmeleri uygun görülenlerle, 2006 yılına ilişkin sözleşmeücretlerine 2007 yılı için yapılacak artışlar ilave edilmek suretiyle yenisözleşme yapılır. Söz konusu pozisyonlarda birim, nitelik, unvan ve mevzuatuyarınca yapılması gerekenler dışındaki ücret değişiklikleri ve tip sözleşmedeğişiklikleri de Maliye Bakanlığına vize ettirilir. İsim bazında vizesiyapılan pozisyonlarda meydana gelecek değişiklikler de Maliye Bakanlığınınvizesine tâbidir.İlgili mevzuat hükümlerine dayanılarak istihdam edilecekyeni sözleşmeli personelin belirlenmesine yönelik herhangi bir işlem yapılmadanönce Maliye Bakanlığından izin alınması şarttır.'
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 130. ve161. maddelerinedayanılmış, 87.,88. ve 89. maddeleri ise ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince,Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, MustafaYILDIRIM, Cafer ŞAT, Ali GÜZEL, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve SerruhKALELİ'nin katılımıyla 5.8.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısındaöncelikleuygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.
Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmaktaoldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararnamekurallarını Anayasaya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğüaykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali içinAnayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca birmahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmışve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kurallarında o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları,davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayısonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunankurallardır.
Başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, Devlet Konservatuarındasözleşmeli sanatçı öğretim elemanı atanmasında Maliye Bakanlığı'nın vize veizin işlemine ilişkindir. İtiraz konusu kurallardan 5565 sayılı Yasa'nın 24.maddesinin (2) numaralı fıkrası yükseköğretim mevzuatı uyarınca kullanılacaksözleşmeli personel pozisyonlarına ilişkin, unvan, sayı ve ücretler ile tipsözleşme örneğini Maliye Bakanlığının vizesine tâbi kılmaktadır. Aynı maddenin(3) numaralı fıkrası ise beş tümceden oluşmaktadır. İlk dört tümcede 2005 ve2006 yıllarında vize işlemi yapılmış olup 2007 yılında da kullanılmaya devamedilecek olan pozisyon ve tip sözleşme örneklerine ilişkin hükümler yeralmaktadır. Davacı ise 2007 yılında ilk defa sözleşmeli personel olarakatanmaktadır. Dolayısıyla söz konusu fıkranın 2007 yılında ilk defa sözleşmelipersonelin belirlenmesine yönelik hüküm içeren 'İlgili mevzuat hükümlerinedayanılarak istihdam edilecek yeni sözleşmeli personelin belirlenmesine yönelikherhangi bir işlem yapılmadan önce Maliye Bakanlığından izin alınması şarttır.'şeklindeki son tümcesi davada uygulanacak kural olup bunun dışında kalan ilkdört tümcenin davada uygulanma olanağı yoktur.
Bu nedenle;
A- 26.12.2006 günlü, 5565 sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim BütçeKanunu'nun 24. maddesinin (3) numaralı fıkrasının son tümcesi dışında kalankurallarının, itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu davadauygulanma olanağı bulunmadığından, bu kurallara ilişkin başvurunun Mahkeme'ninyetkisizliği nedeniyle reddine,
B- Dosyada eksiklik bulunmadığından, 26.12.2006 günlü, 5565 sayılı2007 Yılı Merkezî Yönetim Bütçe Kanunu'nun 24. maddesinin (2) numaralı fıkrasıile (3) numaralı fıkrasının son tümcesinin esasının incelenmesine,
OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
Başvuru dilekçesinde; Anayasa'da, üniversitelerin kendilerineverilen görev ve yetkiler çerçevesinde özerkliğe sahip kamu tüzel kişileriolduğu; öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme, emeklilikve diğer özlük haklarının yasayla düzenlenmesinin öngörüldüğü; 2547 sayılı Yasaile bu konudaki ana ilke ve esasların gösterildiği, aynı Yasa uyarınca istihdamedilecek tüm öğretim elemanları kadrolarına yapılacak atamaların hangimakamlarca ve hangi usullerle yapılacağının tek tek sayıldığı; bu konuda,Maliye Bakanlığı'ndan izin alınacağı yolunda bir düzenlemeye yer verilmediği;öte yandan, bu kurumların bilimsel özerkliğinin sağlanabilmesi için malî veidarî özerkliğinin de bulunmasının zorunlu olduğu; bu ilkelere uygun olmayandüzenlemelerin ise Anayasa'nın 130. maddesine aykırılık oluşturduğu; ayrıcaAnayasa'nın 161. maddesinde, bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışındahiçbir hüküm konulamayacağının kurala bağlandığını, herhangi bir yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi veya herhangibir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesi ve kaldırılmasınınAnayasa'ya aykırı olacağı, dolayısıyla itiraz konusu kurallarla üniversiteleresözleşmeli personel atanmasında Maliye Bakanlığı'nın izni ve vize şartıgetirilmesinin ilgili KHK ve yasa hükümlerini değiştirici nitelikte olduğu,bunun da Anayasa'nın 161. maddesine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür.
İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, Anayasa'ya aykırılık gerekçesiniAnayasa'nın 130. ve 161. maddelerine dayandırmakla birlikte, 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29.maddesinde Anayasa Mahkemesi'nin kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin veTürkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün Anayasa'ya aykırılığı hususunda ilgililertarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmaya mecbur olmadığı, taleple bağlıkalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasa'ya aykırılık kararı verebileceğihükme bağlandığından, itiraz konusu kurallar, belirtilen maddelerle birlikteAnayasa'nın 87., 88. ve 89. maddeleri yönünden de incelenmiştir.
Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmekdışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayırımyapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu kural karşısında,herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası iledüzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları iledeğiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük MilletMeclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirkenbütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.Bu maddeyle bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabuledilmiş, genel kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerdebulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı'na bütçeyasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisitanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde bütçede değişiklikyapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmündekararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaksızdır.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, 'Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.' denilmektedir.Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla 'bütçe ile ilgilihükümler' ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı niteliktedüzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde 'bütçe ile ilgilihükümlerden' sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere nedenolabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, Yasa koyucunun başkaamaçla ve bütçeninkinden tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesi gerekenyasama işlemleridir. 'Bütçe ile ilgili hüküm' sözcüklerine dayanılarak, giderya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası iledüzenlemek Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar yönündenuygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarınıbütçeyle ilgili olmayan kurallardan uzak tutmak ve kendi yapısı içindebütünleştirmektir.
İtiraz konusu kurallarda, yükseköğretim mevzuatı uyarıncakullanılacak sözleşmeli personel pozisyonlarına ilişkin, unvan, sayı veücretler ile tip sözleşme örneğinin Maliye Bakanlığı tarafından vize edileceğive istihdam edilecek yeni sözleşmeli personelin belirlenmesine yönelik herhangibir işlem yapılmadan önce Maliye Bakanlığından izin alınacağı öngörülmektedir.
2547 sayılı Yüksek Öğretim Kanunu ile öğretim elemanlarının genelolarak atama usul ve esasları belirlenmiştir. 2914 sayılı Yüksek ÖğretimPersonel Kanunu'nun 15. maddesinde; 'Yükseköğretim kurumlarının657 sayılı Devlet Memurları Kanununun değişik ek geçici 16ncı maddesindeunvanları belirtilen personeli, YükseköğretimKurulunun onayı ile sözleşmeliolarak istihdam edilebilir. Bu elemanlarınsözleşme esasları, bunlara ödenebilecek ücretin üst sınırları ve sağlanacaksosyal yardımlar ile diğer mali haklar; Yükseköğretim Kurulunun önerisi, Maliyeve Gümrük Bakanlığının görüşü üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılır.'denilmiş ve78 sayılı Yükseköğretim Kurumları Öğretim Elemanlarının KadrolarıHakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 5. maddesinde, yükseköğretim kurumlarınınöğretim elemanları kadrolarına yapılacak atamalarda Yükseköğretim Kurulu'nunizni yeterli görülmüş, 6. maddesinde, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nundeğişik Ek Geçici 16. maddesine göre üniversitelere bağlı konservatuvarlardaistihdam edilecek sanatçılar için kadro şartının aranmayacağı öngörülmüştür.Anılan hükümlerde, yükseköğretim kurumlarında istihdam edilecek sözleşmelipersonelin atanmasına ilişkin işlemlerde Maliye Bakanlığı'na verilmiş bir görevve yetki bulunmamaktadır.
Bütçe ile ilgili olmayan ve diğer yasalarla yapılması gerekendüzenlemelerin bütçe yasası dışındaki yasalarla yapılması zorunludur. 5565sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim Bütçe Kanunu'nun 24. maddesinin (2) numaralıfıkrası ve (3) numaralı fıkrasının son tümcesi ile, yükseköğretim mevzuatıuyarınca kullanılacak sözleşmeli personel pozisyonlarına ilişkin, unvan, sayıve ücretler ile tip sözleşme örneğinin Maliye Bakanlığı tarafından vizeedileceği ve istihdam edilecek yeni sözleşmeli personelin belirlenmesineyönelik herhangi bir işlem yapılmadan önce Maliye Bakanlığından izin alınacağıöngörülerek 78 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 2547 sayılı Yasa ve 2914 sayılıYasa'nın sözleşmeli personel istihdamına ilişkin hükümleri 2007 yılı içindeğiştirilmiş ve olağan yöntemlerle yapılan yasalarla yapılması gereken birdüzenleme Bütçe Yasası ile yapılmıştır.
Bu nedenlerle diğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin BütçeYasası ile yapılmış olması, Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerineaykırıdır. Kuralların iptali gerekir.
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Serruh KALELİ bugörüşe katılmamıştır.
Kuralların, Anayasa'nın 130. maddesi yönünden incelenmesine gerekgörülmemiştir.
VI- SONUÇ
26.12.2006 günlü, 5565 sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim BütçeKanunu'nun 24. maddesinin, (2) numaralı fıkrası ile (3) numaralı fıkrasının sontümcesinin 'üniversiteler' yönünden, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Serruh KALELİ'nin karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA, 25.2.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
İtiraza konu kural 4914 sayılı Kanun'un 15. maddesi ile 178 sayılıKanun Hükmünde Kararname'nin 2. ve 10. maddelerinde düzenlenen kurallarıaçıklayıcı ve Maliye Bakanlığı'nın bütçe disiplinini sağlayıcı mahiyetiitibariyle, olağan (bütçe dışı) yasalarda herhangi bir değişiklikyapmadığından, Anayasa'nın 161. maddesine aykırı bir yönünün bulunmadığı veiptal isteminin reddi gerektiği kanaatine vardığımızdan; çoğunluğun kuralıniptaline yönelik kararına katılmıyoruz.
Başkan
Haşim KILIÇ
Üye
Sacit ADALI
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ