ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/85
Karar Sayısı : 2010/12
Karar Günü : 21.1.2010
R.G Tarih-Sayı :28.04.2010-27565
İPTAL DAVASINI AÇAN :Anamuhalefet (CumhuriyetHalk) Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekili Hakkı Süha OKAY
İPTAL DAVASININ KONUSU :9.7.2008 günlü, 5784 sayılıElektrik Piyasası Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına DairKanun'un 4. maddesiyle, 20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Elektrik PiyasasıKanunu'nun 14. maddesinin sonuna eklenen fıkranın, Anayasa'nın 2., 11. ve 161.maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralı
5784 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Bazı Kanunlarda DeğişiklikYapılmasına Dair Kanun'un 4. maddesiyle, 20.2.2001 günlü, 4628 sayılı ElektrikPiyasası Kanunu'nun 14. maddesinin sonuna eklenen fıkra şöyledir:
'Elektrik Üretim Anonim Şirketi ve/veya müessese, bağlı ortaklık,iştirak, işletme ve işletme birimleri ile varlıklarının özelleştirilmelerindenelde edilen gelirlerin Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından yapılanmasraflar düşüldükten sonra kalan kısmı izleyen onbeş gün içinde Özelleştirme İdaresiBaşkanlığınca Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı merkez ödemelerini yapanmuhasebe birimi hesaplarına aktarılır. Aktarılan bu tutarlar aynı birimtarafından genel bütçenin (B) işaretli cetveline özel gelir kaydedilir.Kaydedilen bu tutarın yüzde seksenini, enerji altyapı yatırımlarındakullanılmak üzere; Bakanlık görüşleri doğrultusunda Türkiye Elektrik İletimAnonim Şirketi, Elektrik Üretim Anonim Şirketi, Türkiye Kömür İşletmeleriKurumu ve Boru Hatlarıyla Petrol Taşıma Anonim Şirketine sermayeleri artırılmaksuretiyle ve yatırımlarıyla ilişkilendirilerek ödenmek üzere HazineMüsteşarlığı bütçesine, yüzde yirmisini ise enerji üretimleri ile ilgilihidroelektrik santrallerinin yatırımlarında kullanılmak üzere Devlet Su İşleriGenel Müdürlüğü bütçesine özel ödenek kaydetmeye Maliye Bakanı yetkilidir. Özelgelir ve ödenek kaydedilen tutarlardan yılı içerisinde kullanılmayan kısımlarıertesi yıl bütçelerine devren gelir ve ödenek kaydetmeye Maliye Bakanıyetkilidir. Yatırım ödenekleri yılı yatırım programı ileilişkilendirilir."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 11. ve 161. maddelerinedayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT, A. NecmiÖZLER, Ali GÜZEL, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ ve Zehra AylaPERKTAŞ'ın katılımıyla 18.9.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında;dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğüdurdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, oybirliğiylekarar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenilen Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 161. maddesine göre, mali yılbaşlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağı ve uygulanacağınınkanunla belirleneceği, bütçe ilkelerinin, bütçenin hazırlanması, görüşülüponaylanması, uygulanması ve denetlenmesi ile ilgili olarak göz önündebulundurulması gereken kuralları ifade ettiği, bütçede genellik ilkesi uyarıncakamu gelirlerinin tamamının bütün kamu giderleri için ayrılması gerektiği, builkeyle bazı Devlet dairelerinin kendilerine ayrılmış olan ödenek miktarını,kendi özel gelirleri ile artırmalarının önlenmesinin amaçlandığı, aksi taktirdeyasama organının bütçeyi denetleme fonksiyonunu etkin bir şekilde yerinegetirme imkânı bulamayacağı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve KontrolKanunu'nun merkezi yönetim bütçesinin uygulanmasına ilişkin temel kurallarıiçerdiği, yasama organının da 5018 sayılı Yasa'yla getirilen kurallarauymasının hukuk devleti ilkesinin gereği olduğu, iptali istenen kuralla,belirli gelirlerin belirli giderlere tahsisinin öngörüldüğü, bu nedenle davakonusu kuralın genel bütçe ilkelerinden olan ademi tahsis ilkesine uygundüşmediği belirtilerek Anayasa'nın 2. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
İptali istenen yasa kuralı uyarınca, Elektrik Üretim AnonimŞirketi ve/veya müessese, bağlı ortaklık, iştirak, işletme ve işletme birimleriile varlıklarının özelleştirilmesinden elde edilen gelirler net olarak-giderler düşüldükten sonra- Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca Enerji ve TabiiKaynaklar Bakanlığı merkez ödemelerini yapan muhasebe birimi hesaplarınaaktarılacak ve aktarılan bu tutarlar aynı birim tarafından genel bütçenin (B)işaretli cetveline özel gelir kaydedilecektir. Böylece, özel gelirler karşılığındaidarelere tahsis edilen özel ödenek miktarları, ilgili idarelerin bütçelerindegösterilmiş olmaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insanhaklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem veişlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukutüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan,yargı denetimine açık, Anayasa'nın ve yasaların üstünde yasa koyucunun dabozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir. Hukukdevletinde yasa koyucu, Anayasa kurallarına bağlı olmak koşuluyla ihtiyaçduyduğu düzenlemeyi yapma yetkisine sahiptir.
Anayasa'nın 161. maddesinin birinci fıkrasına göre Devletin vekamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamalarınınyıllık bütçelerle yapılması gerekmektedir. Aynı maddenin üçüncü fıkrasında isekalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için kanunla özel süre veya usuller konulabileceği belirtilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 13.maddesinin (g) bendinde, belirli gelirlerin belirli giderlere tahsisedilmemesinin esas olduğu belirtilmiştir. Hukuk sistemimizde bazı yasakurallarının diğer yasa kurallarına üstünlüğü söz konusu olmayıp, yasamafaaliyetleri yürütülürken önceden çıkarılmış yasa kurallarından farklı kurallargetirilmesine engel bulunmamaktadır.
Bütçenin genelliği ve kamu gelirlerinin belli bir kamu hizmetineayrılmaması ilkesi olarak da anılan ademi tahsis ilkeleri Anayasal kurallarolmadığı gibi genel hukuk ilkelerinden de değildir. Bütçenin genelliği ve ademitahsis ilkeleri diğer bütçe ilkelerinin yanında, çeşitli yararları nedeniylebütçenin hazırlanması sırasında gözetilmesi gerektiği düşünülen maliilkelerdir.
Bu nedenlerle kamu gelirlerinin belli bir amaç için tahsisedilemeyeceği konusunda Anayasal bir kural bulunmadığından, enerjiyle ilgiliözelleştirme gelirlerinden elde edilecek gelirlerin bir kısmının enerjikonusunda faaliyet gösteren kamu şirketlerine, bir kısmının ise enerjiüretimleri ile ilgili hidroelektrik santrallerinin yatırımlarında kullanılmaküzere Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü bütçesine aktarılması Anayasa'ya aykırıgörülmemiştir.
İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa'nın 11. maddesi ile ilgisi görülmemiştir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
5784 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Bazı Kanunlarda DeğişiklikYapılmasına Dair Kanun'un 4. maddesiyle, 20.2.2001 günlü, 4628 sayılı ElektrikPiyasası Kanunu'nun 14. maddesinin sonuna eklenen son fıkraya yönelik iptalistemi, 21.10.2010 günlü, E. 2008/85, K. 2010/12 sayılı kararlareddedildiğinden, bu fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulması isteminin REDDİNE,21.10.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VI- SONUÇ
9.7.2008 günlü, 5784 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve BazıKanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 4. maddesiyle, 20.2.2001 günlü,4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin sonuna eklenen sonfıkranın Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Zehra AylaPERKTAŞ'ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 21.1.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
9.7.2008 günlü, 5784 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve BazıKanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 4. maddesiyle, 20.2.2001 günlü,4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 14. maddesinin sonuna eklenen fıkrada;
'Elektrik Üretim Anonim Şirketi ve/veya müessese, bağlı ortaklık,iştirak, işletme ve işletme birimleri ile varlıklarının özelleştirmelerindenelde edilen gelirlerin Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından yapılanmasraflar düşüldükten sonra kalan kısmı izleyen onbeş gün içinde Özelleştirmeİdaresi Başkanlığınca Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı merkez ödemeleriniyapan muhasebe birimi hesaplarına aktarılır. Aktarılan bu tutarlar aynı birimtarafından genel bütçenin (B) işaretli cetveline özel gelir kaydedilir.Kaydedilen bu tutarın yüzde seksenini, enerji altyapı yatırımlarındakullanılmak üzere; Bakanlık görüşleri doğrultusunda Türkiye Elektrik İletimAnonim Şirketi, Elektrik Üretim Anonim Şirketi, Türkiye Kömür İşletmeleriKurumu ve Boru Hatlarıyla Petrol Taşıma Anonim Şirketine sermayeleri artırılmaksuretiyle ve yatırımlarıyla ilişkilendirilerek ödenmek üzere HazineMüsteşarlığı bütçesine, yüzde yirmisini ise enerji üretimleri ile ilgilihidroelektrik santrallerinin yatırımlarında kullanılmak üzere Devlet Su İşleriGenel Müdürlüğü bütçesine özel ödenek kaydetmeye Maliye Bakanı yetkilidir. Özelgelir ve ödenek kaydedilen tutarlardan yılı içerisinde kullanılmayan kısımlarıertesi yıl bütçelerine devren gelir ve ödenek kaydetmeye Maliye Bakanıyetkilidir. Yatırım ödenekleri yılı yatırım programı ile ilişkilendirilir.'denilmektedir.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, AnayasaMahkemesi'nin bir çok kararında açıklandığı gibi eylem ve işlemleri hukukauygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devletorganlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargıdenetimine açık, Anayasa'nın ve yasaların üstünde yasakoyucunun da bozamayacağıtemel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir.
Görüldüğü gibi hukuk devleti olmanın gereği 'adaletli hukukdüzeninin kurulması ve bunun sürdürülmesi' olup, bu bağlamda devlet yönetimindekeyfiliğin değil, hukuk kurallarının egemen olmasıdır.
Anayasa'nın 'Bütçenin hazırlanması ve uygulanması' başlıklı 161.maddesinin birinci fıkrasında,' Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleridışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.'İkinci fıkrasında ise; 'Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesininhazırlanması, uygulanması ve kontrolu Kanunla düzenlenir.' hükmü yer almıştır.
Bu hüküm çerçevesinde çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi veKontrol Kanunu'nun bütçe ilkelerini düzenleyen 13. maddesinin (g) bendinde ise' Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır.' denilmeksuretiyle 'bütçenin genelliği ilkesi' ve kamu gelirlerinin belli bir kamuhizmetine ayrılmaması 'ademî tahsis ilkesi' esas alınmıştır. Buna göre kamugelirlerinin tamamı devlet hazinesinde toplanarak, kamu hizmetlerinde önceliksırasına göre kamu gideri olarak harcanması suretiyle, bir kısım kamudairelerinin kendilerine ayrılan ödenek miktarını artırmaları önlenmekte,böylece bütçe disiplini ve denetimi daha etkin bir şekilde sağlanmaktadır.
Dava konusu kuralda ise, elektrik üretim şirketi veya müessesesive bağlı ortaklık iştirak işletme ve işletme birimleri ile varlıklarınınözelleştirmelerinden elde edilen gelirlerin yüzde sekseninin enerji altyapıyatırımlarında kullanılmasına, yüzde yirmisinin de hidroelektrik santralleriyatırımına tahsis edilmesi düzenlenmekte olup Anayasa'nın 161. maddesindeöngörülen bütçenin hazırlanması ve uygulanması ilkeleri ile yine bu maddeuyarınca verilen yetkiye istinaden çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi veKontrol Kanununda düzenlenen 'bütçenin genelliği ve ademî tahsis ilkelerine'aykırı olarak belirli gelirlerin belirli giderlere tahsisi öngörülmektedir.
Bu durumda kural, Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukukdevletinin bir gereği olan 'kanunilik ilkesine ' açık aykırılıkoluşturmaktadır.
Açıklanan nedenle dava konusu kuralın iptali gerektiğidüşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ