ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/88
Karar Sayısı : 2011/85
Karar Günü : 2.6.2011
R.G. Tarih-Sayı :21.10.2011-28091
İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (CumhuriyetHalk) Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekili Hakkı Suha OKAY
İPTAL DAVASININ KONUSU : 17.7.1963 günlü, 278sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması HakkındaKanun'un;
1- 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve TeknolojikAraştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına DairKanun'un 2. maddesiyle değiştirilen 4. maddesinin birinci fıkrasının (a)bendinin;
a- (1) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'ibaresinin,
b- (2) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'ibaresinin,
c- (3) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'ibaresinin,
2- 5798 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen 5.maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin,
Anayasanın 2., 11. ve 123. maddelerine aykırılığı savıyla iptalive yürürlüğünün durdurulması istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
1- 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Kanun'un 31.7.2008 günlü, 5798sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması HakkındaKanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 2. maddesiyle değiştirilen 4.maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilen ibareleri de içeren (a) bendişöyledir:
'a) Bilim Kurulu üyelerinin seçilmesi:
1) Bilim Kurulunun altı üyesinin, bilimsel ve teknolojik alanlardaeser, araştırma ve buluşlarıyla temayüz etmiş ve/veya araştırma ve teknolojiyönetimi konusunda yetkinliği olan, bilimsel ve teknolojik sistem, kurum vebirimleri başarı ile kurmuş ve/veya yönetmiş olması gerekir. Bu üyelerden beşiBilim Kurulu tarafından belirlenen on, biri Yükseköğretim Kurulu Genel Kurulutarafından belirlenen iki aday arasından Başbakan tarafından seçilir.
2) Bilim Kurulunun üç üyesi, Türkiye Bilimler Akademisinin asliüyeleri arasından, biri fen ve teknik bilimler alanından, biri sosyal ve beşeribilimler alanından ve biri de sağlık bilimleri alanından olmak üzere, Bilim Kurulutarafından belirlenen altı aday arasından Başbakan tarafından seçilir.
3) Bilim Kurulunun üç üyesinin, lisans öğreniminden sonra kamukurum ve kuruluşlarında ve/veya özel sektörde en az on yıl deneyim sahibiolmuş, mesleğinde temayüz etmiş ve üstün nitelikli hizmetleriyle tanınmışolması gerekir. Bu üyelerden biri Bilim Kurulu tarafından belirlenen iki veikisi Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği tarafından belirlenen dört adayarasından Başbakan tarafından seçilir.
4) Başkanın Bilim Kurulu üyeleri arasından atanması halinde,boşalan Bilim Kurulu üyeliği için aynı kontenjandan yukarıda belirlenen usul veesaslara göre yeni üye seçilir. İstifa, ölüm veya devamsızlık gibi sebeplerleboşalan üyelikler için yukarıdaki esaslara göre yeni üye seçilir.'
2- 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Kanun'un 31.7.2008 günlü, 5798sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması HakkındaKanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen 5.maddesinin iptali istenilen ilk cümleyi de içeren ikinci fıkrası şöyledir:
'Bilim Kurulu, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendinin(1) numaralı alt bendinde belirtilen nitelikleri taşıyan kişiler arasından biriBilim Kurulu dışından olmak üzere iki başkan adayı belirleyerek Başbakanasunar. Başbakan bu adaylardan birini seçerek Başkan olarak atanmaküzere Cumhurbaşkanına teklif eder ve bu aday Cumhurbaşkanı tarafından Başkanolarak atanır. Görev süresi dolacak olan Başkanın ikinci bir dönem için dahaBilim Kurulu tarafından aday gösterilmesi durumunda, diğer adayın Bilim Kuruluüyelerinin dışından gösterilmesi gerekir.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 11. ve 123. maddelerinedayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT, A. NecmiÖZLER, Ali GÜZEL, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ ile Zehra AylaPERKTAŞ'ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklikbulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin esasinceleme aşamasında karara bağlanmasına, 18.9.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
Dava dilekçesinde, özetle, dava konusu yasa kurallarının kamuyararı amacı gözetilmeden çıkarılmış olduğu; bu kurallarla TÜBİTAK'ınözerkliğinin zedelendiği, Kurumun bilimsel tarafsızlığının yok edildiği vetaraf haline getirildiği, siyasallaştırıldığı, merkezi idareye (Başbakana)bağımlı kılındığı, siyasal karışmalara ve siyasallaşmaya açık bir halegetirildiği ve bu durumun TÜBİTAK'ın idarî ve bilimsel özerkliğiylebağdaşmadığı vurgulanarak dava konusu kuralların Anayasa'nın 2., 11. ve 123.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma KurumuKurulması Hakkında Kanun'un 5798 sayılı Yasayla değişik 4. maddesinin birincifıkrasının iptali istenilen ibareleri de içeren (a) bendinde özetle, TübitakBilim Kurulu üyelerinin, bu maddede öngörülen koşul ve oranlar çerçevesinde,maddede sayılan ilgili kurum ya da kurullar tarafından her boş üyelik için ikikat tutarında gösterilecek adaylar arasından Başbakan tarafından seçileceğineilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.
278 sayılı Yasanın 5798 sayılı Yasayla değişik 5. maddesininiptali istenilen ilk cümleyi de içeren ikinci fıkrasında ise Tübitak Başkanınınseçiminde Başbakana, Bilim Kurulu tarafından gösterilen iki adaydan biriniseçerek atanması için Cumhurbaşkanına teklif etme yetkisi tanınmıştır.
İptali istenilen kurallarda, Tübitak Bilim Kurulu üyeleri ileTübitak Başkanının seçimi ve atanması usulü düzenlenmiştir. Dava dilekçesindebirden fazla ibare ya da cümlenin iptali istenilmiş olmakla birlikte iptaliistenilen bu kurallar, tek ve ortak bir konuyu ele almaktadırlar. Bu nedenledava konusu kurallar bir bütün halinde incelenmiştir.
1- Anayasa'nın 123. Maddesi Yönünden
Dava konusu yasa kurallarıyla TÜBİTAK'ın bilimsel ve idariözerkliğinin zedelenmiş olduğu ve bu durumun Anayasa'nın 123. maddesine aykırıolduğu yönündeki iddia, iptal isteminin başlıca gerekçelerinden birinioluşturmaktadır. Bu nedenle, öncelikle, Tübitak Bilim Kurulu üyelerininseçiminde ve Tübitak Başkanının atanması sürecinde Başbakana tanınan yetkilerinTÜBİTAK'ın özerk bir bilimsel araştırma kurumu olması ile bağdaşmadığıiddiasının incelenmesi gerekmektedir.
Anayasa'nın 123. maddesinde 'İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarınadayanır. Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiyedayanılarak kurulur.' hükümleri yer almaktadır.
Anayasa'nın 123. maddesinin ikinci fıkrasında 'İdareninkuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarınadayanır.' denilmektedir. Anayasada 'yerinden yönetim esasları'nınneler olduğu gösterilmemiştir. Buna karşılık, öğretide 'özerklik' ve 'vesayetilişkisi' kavramlarının yerinden yönetim esasları arasında merkezi bir roloynadığı kabul edilmektedir. Bununla birlikte, özerkliğin sınırları ve vesayetyetkisinin kapsamı yasalarda farklı şekillerde düzenlenebilmektedir. Bubağlamda özerkliğin derecelerinden söz edilmekte ve kimi kurumların göreceliolarak daha özerk, kimi kurumların ise oldukça sınırlı bir alanda özerkolduklarına vurgu yapılmaktadır.
TÜBİTAK, özel yasayla kurulmuş, tüzel kişiliğe, idari ve maliözerkliğe sahip, Başbakanlığın ilgili kuruluşu durumunda bulunan, hem pozitifbilimler hem de sosyal bilimler alanlarında araştırma ve geliştirme yapmak, bufaaliyetleri desteklemek, özendirmek ve koordine etmek şeklinde görevlerverilmiş olan bir 'hizmet yerinden yönetim kuruluşu'dur. TÜBİTAK'ınstatüsü Anayasa'da değil, 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Yasa'da düzenlenmiştir.278 sayılı Yasada TÜBİTAK, Hükümetin ve Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulununstrateji, plan ve hedefleri doğrultusunda görev yapan, hükümete yardımcı birkurum olarak tanımlanmıştır.
Kurumların özerkliğinin hangi unsurları içermesi gerektiği, hangihallerde bir kurumun özerk sayılabileceği gibi soruların Anayasa'da herhangibir cevabı olmadığı gibi, ilgili yasalarda da her duruma uyan genel ve tek birözerklik tanımlamasının bulunmadığı görülmektedir. Gerçekten de, anılanmetinlerde, özerk bir kurumun organlarının nasıl oluşturulması gerektiği ve bukurumun hangi yetkilere sahip olabileceği sorusuna cevap teşkil edecek şekildegenel, her kurum için uygulanabilecek nitelikte bir özerklik tanımlamasıbulunmamaktadır.
Dava dilekçesinde 'yerinden yönetim ilkesi', 'idarivesayet' ve 'özerklik' kavramlarının açıklanmasındaAnayasanın 127. maddesine ilişkin Anayasa Mahkemesi içtihadına atıflaryapılmıştır. Oysa, Anayasa'nın 127. maddesi münhasıran 'mahalli idareler'leilgilidir. TÜBİTAK ise bir mahalli idare birimi değil, bir hizmet yerindenyönetim kuruluşudur. Bu itibarla, organlarının göreve geliş biçimi, görevsüreleri, görevlerinin niteliği, özerklik dereceleri vs. bakımından birbirindenfarklı iki kategoriyi oluşturan mahalli idareler ile hizmetyerinden yönetim kuruluşlarının aynı kapsamda değerlendirilmesi isabetlideğildir.
Dava dilekçesinde, TÜBİTAK gibi kurumların, özerk yapıda olmalarınedeniyle kendi yöneticilerini bizzat kendilerinin seçme/belirleme yetkisinesahip olmaları gerektiği iddia edilmiştir. Ancak, Anayasada aksine bir hükümbulunmadıkça özerk kurumların karar ya da yönetim organlarının kendileritarafından seçilmesi zorunlu değildir. Bu itibarla, özerk bir kurumun kararorganını oluşturan üyelerin tamamının veya bir bölümünün siyasal organlartarafından seçilmesine bakılarak bunun özerklikle bağdaşmayacağı ilerisürülemez. Aksi halde, bağımsız idari otoriteler dahil hiçbir kamu kurumununözerk olmadığının kabul edilmesi gerekir. Oysa, bağımsız idari otoritelerin 'kamutüzel kişiliğine', 'idari ve mali özerkliğe' sahip olduklarıkuruluş yasalarında açıkça belirtilmekte ve bunların ayırıcı vasfınınözerklikleri olduğu öğretide yaygın bir şekilde kabul edilmektedir.
Dava dilekçesinde yapılan açıklamalarda özetle, 2003 yılındanönceki dönemde yürürlükte olan kurallar çerçevesinde TÜBİTAK'ın özerk birstatüye sahip olduğu halde, sonradan çıkarılan 5376 ve 5798 sayılı YasalarınTÜBİTAK'ın özerkliğini ortadan kaldırdığı ileri sürülmekte ve TÜBİTAK'ınözerkliğinin yeniden tesis edilebilmesi için 2003 öncesi yasal durumun ihyaedilmesi gerektiği anlamına gelen ifadelere yer verilmektedir.
Özerk kamu kurumlarının statüsü yasalarda gösterilmektedir. Kamukurumlarının kuruluş ve işleyişlerinin düzenlenmesi ve gerektiğinde bukurumların varlığına son verilmesi hususunda da yasa koyucunun yetki sahibiolduğu gerçeği yadsınamaz. Bu nedenle TÜBİTAK'ın organlarının nasıloluşturulacağı, bu kurumun özerkliğinin hangi unsurları içereceği ve vesayetmakamına hangi yetkilerin tanınacağı hususları da bu çerçevede ele alınmakdurumundadır.
TÜBİTAK, hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşudur. StatüsüAnayasa'da değil, 278 sayılı Kanunda düzenlenmiştir. Kuruluş Kanunu'nda,TÜBİTAK'ın idari ve mali özerkliğe sahip olduğu belirtilmekte, bunun yanısıra Başbakanlığın ilgili kuruluşu olduğu da ifadeedilmektedir. 278 sayılı YasanınTÜBİTAK'ın görevlerine ilişkin 2. maddesinde bu kurumun, Hükümetin ve Bilim veTeknoloji Yüksek Kurulunun strateji, plan ve hedefleri doğrultusunda görevyapacağı; bilimsel ve teknik konularda Hükümete yardımcı olmaklagörevlendirilmiş olduğu belirtilmiştir.
TÜBİTAK'ın statüsünün düzenlenmesi bağlamında ne 123. maddede nede diğer bir maddede yasa koyucuyu sınırlandıran Anayasal bir kuralbulunmamaktadır. Bu itibarla, TÜBİTAK'ın özerkliğinin hangi unsurlarıiçereceği, Tübitak Bilim Kurulu üyelerinin ve Başkanının hangi yöntemle görevegetirileceği ve bu süreçlerde vesayet makamına hangi yetkilerin tanınacağıhususlarında yasa koyucunun takdir yetkisinin bulunduğunun kabulü gerekir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu yasa kuralları Anayasa'nın 123.maddesine aykırı değildir; iptal isteminin reddi gerekir.
2- Anayasa'nın 2. Maddesi Yönünden
Dava dilekçesinde iptali istenilen kuralları da içeren 5798 sayılıYasanın kamu yararı amacıyla çıkarılmadığı, bu nedenle Anayasa'nın 2. maddesineaykırı olduğu ileri sürülmüş ve bu iddia şu gerekçelere dayandırılmıştır:
Anayasa Mahkemesi'nin 28.07.2005 tarih ve E.2005/81, K.2005/12(Yürürlüğü Durdurma) kararı ile Bilim Kurulu üyelerinin Başbakan tarafındanbelirlenmesini öngören 278 sayılı Kanunun 29.06.2005 tarih ve 5376 sayılıYasayla değiştirilen 4 üncü maddesinin birinci fıkrasındaki düzenlemelerin yürürlüklerinindurdurulmasına karar verildiği; Anayasa Mahkemesi'nin bu kararı ileyürürlükleri durdurulan kuralların Başbakan'a Bilim Kurulu üyelerini doğrudanbelirleme yetkisi verdiği; Anayasa Mahkemesi'nin bu kararından sonra bu defaBilim Kurulunun yedi üyesini Başbakan'ın doğrudan belirlemesi yerine BilimKurulu'nun oniki üyesinin de dolaylı olarak Başbakan tarafından seçilmesiniöngören bir düzenlemenin getirilmiş olduğu; Anayasa Mahkemesi'nin söz konusuyürürlüğü durdurma kararı karşısında, kanun koyucunun bu defa yetki saptırmasıyoluna başvurduğu, Başbakan'a Bilim Kurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisiyerine, Bilim Kurulu tarafından belirlenen adaylar arasından seçme yani dolaylıolarak belirleme yetkisinin verilmiş olduğu; Anayasa Mahkemesi'nin değinilenkararı ile yürürlükleri durdurulan kurallar her ne kadar Başbakan'a BilimKurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisi veren kurallar idiyse de, iptaliistenen kuralların da Başbakan'ın siyasi tercihleri doğrultusunda oluşacakBilim Kurulu'nca belirlenecek adaylar arasından Başbakan tarafından seçimyapılmasını öngördüğünden sonuçta Bilim Kurulu'nun tümüyle Başbakan'ıntercihleri doğrultusunda teşekkül edeceği; Bu nedenlerle, iptali istenenkuralların kamu yararı amacına yönelik olmadığı, hukuk devleti ilkesiylebağdaşmadığı ve Anayasanın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukukdevleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygunolan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, heralanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'yaaykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlısayan ve yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devleti ilkesinin birbaşka gereği ise, yasaların kamu yararı amacını gerçekleştirmek üzereçıkarılmasıdır.
Anayasa Mahkemesi'nin kimi kararlarında kamu yararı kavramından neanlaşılması gerektiği ortaya konulmuştur. Buna göre, kamu yararı kavramı, genelbir ifadeyle, bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsalyararı ifade etmektedir.
Bütün kamusal işlemler, nihai olarak kamu yararını gerçekleştirmekhedefine yönelmek durumundadır. Kanunun amaç öğesi bakımından anayasaya uygun sayılabilmesiiçin kanunun çıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olmasıgerekir. İlgili yasama belgelerinin incelenmesinden kanunun kamu yararı dışındabir amaçla çıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa kanunun amaç unsurubakımından anayasaya aykırı olduğu söylenebilir.
Kanun koyucunun kamu yararı amacıyla hareketedip etmediği ancak ilgili yasama belgeleri incelenerek ve kuralın objektifanlamına bakılarak tespit edilebilir. Sonuç olarak, dava konusukuralların kamu yararı amacı gözetilmeden çıkarılmış olduğu iddiasınıispatlamaya elverişli nitelikteki kanıtların varlığından söz edilemez.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 2. maddesine aykırıdeğildir; iptal isteminin reddi gerekir.
Konunun Anayasa'nın 11. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
17.7.1963 günlü, 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve TeknolojikAraştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanun'un:
1- 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve TeknolojikAraştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına DairKanun'un 2. maddesiyle değiştirilen, 4. maddesinin birinci fıkrasının (a)bendinin;
a- (1) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'ibaresine,
b- (2) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'ibaresine,
c- (3) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'ibaresine,
2- 5798 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen, 5. maddesininikinci fıkrasının birinci cümlesine,
yönelik iptal istemleri, 2.6.2011 günlü, E.2008/88, K. 2011/85sayılı kararla reddedildiğinden, bu cümle ve ibarelere ilişkin YÜRÜRLÜĞÜNDURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 2.6.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI- SONUÇ
17.7.1963 günlü, 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve TeknolojikAraştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanun'un:
1- 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve TeknolojikAraştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına DairKanun'un 2. maddesiyle değiştirilen, 4. maddesinin birinci fıkrasının (a)bendinin;
a- (1) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'ibaresinin,
b- (2) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'ibaresinin,
c- (3) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'ibaresinin,
2- 5798 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen, 5.maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin,
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, 2.6.2011gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN