ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/94
Karar Sayısı : 2010/13
Karar Günü : 21.1.2010
R.G. Tarih-Sayı:19.03.2010-27526
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN:Ankara 4. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU:29.6.2001 günlü, 4708 sayılıYapı Denetimi Hakkında Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'nın 2.ve 10. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulmasıistemidir.
I- OLAY
Davacı şirkete verilen beş ayrı geçici durdurma cezası nedeniyledenetim faaliyetinin tamamen sona erdirilmesi ve Yapı Denetim İzin Belgesininiptal edilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusukuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali ve yürürlüğündurdurulması için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun'un itiraz konusu kuralıda içeren 8. maddesi şöyledir:
'Denetim faaliyetinin durdurulması ve izin belgesinin iptali
Madde 8-Yapı denetimkuruluşlarından, bu Kanunda öngörülen esaslara göre denetim görevini yerinegetirmedikleri anlaşılanların veya son üç yıl içerisinde üç defa olumsuz sicilalanların veyahut 3 üncü maddenin son fıkrası ile 6 ncı maddenin birincifıkrası hükümlerine aykırı hareket ettiği belirlenenlerin denetim faaliyeti,yapı denetim komisyonunun teklifi üzerine Bakanlıkça bir yıla kadar durdurulurve belgesi geçici olarak geri alınır. Durdurma kararı, Resmî Gazetede ilanedilir ve sicillerine işlenir. Denetim faaliyetinin geçici olarakdurdurulmasına neden olan yapı denetim kuruluşunun mimar ve mühendisleri, busüre içerisinde başka ad altında dahi olsa hiçbir denetim faaliyetindebulunamaz. Geçici durdurmaya neden olan mimar ve mühendisler Bakanlıkça ilgilimeslek odasına bildirilir. Meslek odaları, bu kişiler hakkında kendi mevzuatınagöre işlem yapar.
Faaliyeti üç defa durdurulan yapı denetim kuruluşunun denetimfaaliyetine son verilir ve izin belgesi Bakanlıkça iptal edilir.
İzin belgesi iptal edilen yapı denetim kuruluşunun, kusurlarımahkeme kararı ile kesinleşen mimar ve mühendisleri başka bir yapı denetimkuruluşunda görev almaları halinde, görev aldıkları bu kuruluşa izin belgesiverilmez, verilmişse iptal edilir.
Denetim faaliyeti geçici olarak durdurulan veya izin belgesi iptaledilen yapı denetim kuruluşu hakkındaki bu karar ilgili idareye bildirilir vedenetimini üstlendiği yapıların devamına izin verilmez. Bu durumda, yapımfaaliyetine devam edilebilmesi için yapı sahibince başka bir yapı denetimkuruluşunun görevlendirilmesi zorunludur.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, MustafaYILDIRIM, Cafer ŞAT, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve ZehraAyla PERKTAŞ'ınkatılımlarıyla 27.10.2008 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına,oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A-Anlam ve Kapsam
4708 sayılı Yasa'nın amacı, birinci maddesinde; can ve malgüvenliğini teminen, imar plânına, fen, sanat ve sağlık kurallarına,standartlara uygun kaliteli yapı yapılması için proje ve yapı denetiminisağlamak ve yapı denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olarakbelirtilmiştir.
Yapı denetim kuruluşu, Bakanlıktan aldığı izin belgesi ilemünhasıran yapı denetimi görevini yapan, ortakların tamamı mimar vemühendislerden oluşan tüzel kişidir.
Yapıların güvenliğinin gerçekleşmesinde kamunun yararı bulunmaktadır.Bu nedenle yapıların, gerek tasarım, gerek imalat aşamasında insanların can vemal güvenliğini sağlamak amacıyla denetlenmeleri gerekmektedir. Bu suretle,yapı sahipleri, yapının ruhsat ve eklerine, fen, sanat ve sağlık kurallarınaaykırı, eksik, hatalı ve kusurlu yapılmış olmasından dolayı korunurken,denetimi yapan yapı denetim kuruluşlarının da sorumlulukları belirlenmişolmaktadır.
Yasa'nın ikinci maddesinde, bu Kanun kapsamına giren her türlüyapının, Bakanlıktan aldığı izin belgesi ile çalışan ve münhasıran yapıdenetimi ile uğraşan tüzel kişiliğe sahip yapı denetim kuruluşlarınındenetimine tabi olduğu, yapı denetim hizmetinin yapı denetim kuruluşu ile yapısahibi veya vekili arasında akdedilen hizmet sözleşmesi hükümlerine göre yürütüleceğiöngörülmektedir.
İtiraz konusu kuralın da bulunduğu Yasa'nın 8. maddesinde iseYasa'ya aykırı eylemleri tespit edilen yapı denetim kuruluşlarınınfaaliyetlerinin yapı denetim komisyonunun teklifi üzerine Bakanlıkça hangihallerde geçici olarak durdurulacağı ve belgesinin geçici olarak gerialınacağı, hangi halde denetim faaliyetine son verilerek izin belgesinin iptaledileceği hususları düzenlenmektedir.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, itiraz konusu kural uyarınca, faaliyeti farklısürelerde üçer defa durdurulan yapı denetim kuruluşları arasında hiçbir ayrımyapılmaksızın denetim faaliyetlerine son verilerek izin belgelerinin Bakanlıkçaiptal edilmesinin Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
4708 sayılı Yasa'nın 8. maddesinin birinci fıkrasında,yapı denetimkuruluşlarından, bu Kanunda öngörülen esaslara göre denetim görevini yerinegetirmedikleri anlaşılanların veya son üç yıl içerisinde üç defa olumsuz sicilalanların veyahut 3. maddenin son fıkrası ile 6. maddenin birinci fıkrasıhükümlerine aykırı hareket ettiği belirlenenlerin denetim faaliyetinin, yapıdenetim komisyonunun teklifi üzerine Bayındırlık ve İskân Bakanlığınca bir yılakadar durdurulacağı ve belgesinin geçici olarak geri alınacağı belirtilmekte,itiraz konusu ikinci fıkrasında ise, birinci fıkra uyarınca faaliyeti üç defadurdurulan yapı denetim kuruluşunun denetim faaliyetine son verileceği ve izinbelgesinin Bakanlıkça iptal edileceği öngörülmektedir.
Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temelilkelerinden biri 'belirlilik'tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hemkişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yervermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamuotoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi degereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey,yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangihukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahaleyetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşenyükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği,normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devletegüven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunuzedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Yasa kuralı, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli birişlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkünkılacak şekilde düzenlenmelidir. 'Öngörülebilirlik şartı' olarak nitelendirilenbu ilkeye göre yasanın uygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemibireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıklayazılmalıdır. Belirlilik, kişilerin hukuk güvenliğini korumakla birlikteidarede istikrarı da sağlar.
Değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşullar kimi durumlardadevlet idarelerine bir takım hakların tanınması gereğini ortaya çıkarmıştır.Gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimleri yerinde,zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için çağdaş yönetimlerde idareyedeğişik alanlarda yaptırım uygulama yetkileri tanınmaktadır.
İtiraz konusu kuralı da içeren 4708 sayılı Yasa'nın 8. maddesiuyarınca, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı'nın Yasa'da öngörülen yükümlülükleriyerine getirmeyen, denetim şartlarını ihlâl eden yapı denetim kuruluşlarınınfaaliyetlerini durdurmasının ve bu eylemlerin üç defa tekrarlanması üzerineizin belgesinin iptaline karar vermesinin idari yaptırım olduğu ve idaretarafından uygulanabileceği kuşkusuzdur.
İtiraz konusu kuralda idarenin yaptırımı uygularken hangiölçütleri esas alacağı açık, belirgin ve somut olarak 'faaliyeti üç defadurdurulan' denilmek suretiyle Yasa'da gösterilmiştir. Yasa kuralı bu anlamdabelirli ve öngörülebilirdir.
Yasakoyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla ceza hukuku alanındadüzenleme yaparken Anayasa'ya ve ceza hukukunun temel ilkelerine bağlı kalmakkoşuluyla toplumda hangi eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerinhangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma bağlanacağı konusunda takdir yetkisine sahiptir.Bu yetki, idari yaptırımlar için de geçerlidir.
İtiraz konusu kuralın; can ve mal güvenliğini sağlamak,dolayısıyla kamu düzenini korumak ve yaptırım uygulanmasını gerektireneylemlerin işlenmesini engellemek için kamu yararı amacıyla öngörüldüğü anlaşılmaktadır.Bu düzenlemenin anayasal sınırlar içinde yasa koyucunun takdirinde olduğuaçıktır. Ayrıca itiraz konusu kuralın, yapı denetim kuruluşlarının aykırıdavranışlarını üç kez tekrarlamak suretiyle bu davranışlarında ısrar etmeleriüzerine uygulanacak olması da gözetildiğinde, devletin cezalandırma yetkisibakımından suç ve ceza arasında adil bir dengenin bulunması gereğini esas alanhukuk devleti ilkesine aykırılık bulunmamaktadır.
Kaldı ki, itiraz konusu kural ile ilgili uyuşmazlıklarda, yargı yolunabaşvurma olanağının bulunması, adalet ve hakkaniyetin gerçekleştirilmesiaçısından yeterli güvenceyi oluşturmaktadır.
Anayasa'nın 10. maddesinde kanun önünde eşitlik ilkesibelirtilmiştir. Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında da vurgulandığı gibi,yasa önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı olacağı anlamınagelmez. Anayasa'nın amaçladığı eşitlik eylemli değil hukuksal eşitliktir. Durumve konumlarındaki farklılık ve özellikler, kimi kişiler veya topluluklar içindeğişik kural ve uygulamaları gerekli kılar.
Eşitlik ilkesine aykırılıktan söz edilebilmesi için bir yasanınaynı hukuksal durumda olanlar arasında bir ayırım veya ayrıcalık yaratmasıgerekir. İtiraz konusu kural uyarınca öngörülen yaptırım, faaliyeti üç defadurdurulan bütün yapı denetim kuruluşlarına uygulanacağından, eşitlik ilkesineaykırılık oluşturmaz.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerineaykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamıştır.
VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
29.6.2001 günlü, 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun'un 8.maddesinin ikinci fıkrasına yönelik iptal istemi, 21.1.2010 günlü, E. 2008/94,K. 2010/13 sayılı kararla reddedildiğinden, bu fıkraya ilişkin YÜRÜRLÜĞÜNDURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 21.1.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VII- SONUÇ
29.6.2001 günlü, 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun'un 8.maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,Şevket APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 21.1.2010gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
AZLIK OYU
Anayasa'nın 2. maddesinde öngörülen hukuk devletinin altbaşlıklarında yasaların belirli, öngörülebilir olması yanında, adil bircezalandırma ilkesi de yer almaktadır. Belirlilik ilkesiyle, yasalarınduraksamasız uygulanması olanağı veren açıklık ve nesnellik yanında hukukgüvenliği sağlayarak öngörülebilirlik ilkesiyle bütünleşen bir amaçgüdülmektedir. Adil cezalandırma ilkesinde ise temel yaklaşımlardan biri suç veceza arasında adil bir dengenin kurulmasıdır.
İtiraza konu yasal kural ise faaliyetin üç kez durdurulmasını yapıdenetim izninin iptaline neden görmektedir. Kural, faaliyet durdurma işlemleriyönünden zaman sınırlaması yapmayarak belirsiz bir süreci kapsamına almakta,uzun yıllara yayılan faaliyet durdurmaları değişen koşullar ve istikrarlı gelişimlerekarşın çalışma özgürlüğünü kaldıran bir yaptırıma bağlamaktadır. Geçicidurdurmaların yinelenmesine ilişkin zaman dilimi yönünden fıkrada tam biraçıklık içermeyen kural bu durumuyla, farklı uygulamalara ve yorumlara nedenolacak, faaliyet durdurma işlemlerinin belirli bir süreç içindedeğerlendirilememesiyle etkinliğini yitiren uygulamalar belirsizliğin oluşumunaetken olacaktır. Bu sonuç aynı zamanda hukuksal güvenliği de olumsuzetkileyecektir.
Kuralın, faaliyet durdurma işlemlerinin nitelik ve niceliğiyleöngördüğü önlemin süresini hesaba katmaması da suç ve ceza arasında olmasıgereken dengenin kalkmasına neden olacaktır. Konu somutlaştırıldığında ayrıayrı bir günden toplam üç güne veya birer yıldan üç yıla ulaşan faaliyetdurdurulması önlemlerinin, son ceza olan ve bu konuda çalışma yaşamıyla,özgürlüğünü ortadan kaldıran izin belgesinin iptalinde aynı sonuca etkenoldukları anlaşılmaktadır. Bu durum haklılık ve nesnellik gereği suç ve ceza arasındaölçülü bir denkliği esas alan cezalandırma ilkesine, dolayısıyla hukukdevletine aykırılık oluşturacaktır. Ayrıca, çalışma özgürlüğünün bu şekildesınırlanmasının da sosyal amaçlar, güvenlik ve kararlılık yönünden zorunlu veölçülü bir önlem olmadığı sonucuna aynı nedenlerle varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle kuralın, Anayasa'nın 2. ve 48. maddelerineaykırılığından ötürü iptali gerekeceği oyuyla karara karşıyım.
Üye
Şevket APALAK
KARŞIOY GEREKÇESİ
29.06.2001 günlü, 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun'un 8.maddesinin ikinci fıkrasında; 'Faaliyeti üç defa durdurulan, yapı denetimkuruluşunun denetim faaliyetine son verilir ve izin belgesi Bakanlıkça iptaledilir.' denilmektedir.
Anayasa'nın 2. maddesine göre Türkiye Cumhuriyeti demokratik birhukuk devleti olup, buna göre Devletin tüm organlarının Anayasa ve hukukunüstün kuralları ile bağlı olması görev ve yetkilerinin bu çerçevede konulanyasalarla belirlenmesi, yürütme organına bırakılan yetkilerin açıkça gösterilmesigerekmektedir. Öte yandan 'hukuk devleti' ilkesi gereği yürütme organınınfaaliyetlerinin 'belirlilik' dolayısıyla 'hukukî güvenlik ilkesi' sonucunda'öngörülebilir olmasını' gerektirmektedir. Bu ilkeye göre yasanınuygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemi bireyleri keyfi veöngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılmalıdır.'Belirlilik' kişilerin hukuk güvenliğini korumakla birlikte idarede istikrarıda sağlar.
İtiraz konusu kuralın uygulanmasına esas teşkil eden, ancak itirazkonusu olmayan 8. maddenin birinci fıkrasında sayılan tüm eylemler için aynınitelikte yaptırım (bir gün-bir yıl arasında faaliyetin durdurulması)düzenlenmiş olup, alt ve üst sınır arasında idareye bırakılan takdir alanınınsınırsız ve ölçüsüz olması nedeniyle keyfiliğe neden olabileceği gibi,kişilerinde hangi eylem sonucunda nasıl bir yaptırımla karşılaşacaklarınıöngöremeyecekleri gözetildiğinde; itiraza konu kuralda yapı denetim kuruluşlarınınfaaliyetlerine son verilmesi ve izin belgesinin iptal edilmesine neden olaneylem ve yaptırımın belirlilik ve öngörülebilirlik ilkesine uygundüzenlenmediği açıktır.
Netice olarak sebebi ve süresi konusunda herhangi bir belirlemeolmaksızın faaliyeti üç defa durdurulan yapı denetim kuruluşunun denetimfaaliyetine son verilmesi ve izin belgesinin iptal edilmesi konusunda Bakanlığakeyfi ve takdiri uygulamalar yapabilecek şekilde geniş yetki veren, itirazakonu kural, hukukî güvenlik ilkesine dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin yeraldığı Anayasa'nın 2. maddesine aykırıdır.
Açıklanan nedenle itiraza konu kuralın iptali gerektiğidüşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ