ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2009/12
Karar Sayısı : 2011/119
Karar Günü : 7.7.2011
R.G. Tarih-Sayı :14.06.2013-28677
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 1.İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 10.12.2003 günlü, 5018sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun ekindeki 22.12.2005 günlü, 5436sayılı Kanun'un 12. maddesiyle değiştirilen (I) Sayılı Cetvel'in Genel BütçeKapsamındaki Kamu İdareleri başlıklı bölümünün 8. sırasında yer alan 'AdaletBakanlığı' ibaresinin Anayasa'nın 138., 140. ve 144. maddelerine aykırılığıileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Adalet Bakanlığında kontrolör olarak görev yapan davacının içdenetçi olarak atanma talebinin reddine ilişkin işlemin iptali nedeniyle açılandavada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme,iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
İtiraz konusu kuralı da içeren 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi veKontrol Kanunu'nun ekindeki 22.12.2005 günlü, 5436 sayılı Kanun'un 12.maddesiyle değiştirilen (I) Sayılı Cetvel şöyledir:
'(I) SAYILI CETVEL
GENEL BÜTÇE KAPSAMINDAKİ KAMU İDARELERİ
1) Türkiye Büyük Millet Meclisi
2) Cumhurbaşkanlığı
3) Başbakanlık
4) Anayasa Mahkemesi
5) Yargıtay
6) Danıştay
7) Sayıştay
8) Adalet Bakanlığı
9) Millî Savunma Bakanlığı
''
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 138., 140. ve 144. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve ZehraAyla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla 26.2.2009 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Bahadır KILINÇ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, hâkimler ve savcıların Anayasa'da yer almayanbir kavram olan 'iç denetim' kapsamında denetlenemeyecekleri, Anayasagereğince hâkimler ve savcılar hakkında her türlü denetim ve incelemeninmünhasıran hâkim ve savcı mesleğinden olan adalet müfettişleri vasıtasıylayapılabileceği, hâkim ve savcıları denetlemek üzere genel idare hizmetlerindeniç denetçi atanamayacağı, iç denetçilerin yetki ve görevlerinin Anayasa'dakihâkimlik teminatı ve mahkemelerin bağımsızlığı ilkeleriyle bağdaşmadığıbelirtilerek kuralın, Anayasa'nın 138., 140. ve 144. maddelerine aykırı olduğuileri sürülmüştür.
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda genel bütçe,devlet tüzel kişiliğine dâhil olan ve 5018 sayılı Kanun'a ekli (I) SayılıCetvel'deki kamu idarelerinin bütçesi şeklinde tanımlanmıştır. İtiraz konusukural olan 'Adalet Bakanlığı' ibaresi de genel bütçeli kamu kurumlarınınyer aldığı (I) Sayılı Cetvel'de yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun'un 2. maddesine göre, Kanun'a ekli (I), (II) ve(IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri, bütçelerinin hazırlanışı,TBMM'ye sunulması, görüşülmesi, kabulü, uygulanması, kesin hesapları, iç ve dışdenetime tâbi tutulmaları bakımından 5018 sayılı Kanun hükümlerine tâbidirler.
5018 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesiyle birlikte, hâkim vesavcıların denetimi açısından bazı tereddütler ortaya çıkmıştır. Kanunla ilkdefa getirilen iç denetim ve dış denetim kavramları, kamu yönetimindeki mevcutdenetim anlayışlarından farklı uygulamalar içermektedir. İç denetim kamukurumlarında kurulan iç denetim birimleri tarafından yapılırken, dış denetim Sayıştaytarafından yerine getirilmektedir. Kanun, düzenleyici ve denetleyici kurumlarhariç olmak üzere genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idareleri bünyesinde içdenetim sisteminin kurulmasını öngörmüştür.
Kanun'un 63. maddesinde, iç denetim, 'Kamu idaresininçalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik,etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğinideğerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvencesağlama ve danışmanlık faaliyeti' olarak tanımlanmıştır. Aynı maddede içdenetim faaliyetlerinin, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malîişlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğinideğerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli biryaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirileceğiifade edilmiştir. Anılan maddede ayrıca, iç denetimin iç denetçiler tarafındanyapılacağı ve kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmaksuretiyle İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üstyöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabileceği de ifadeedilmektedir. Kanun'un 64. maddesinde iç denetçinin görevleri, 65. maddesindeiç denetçinin nitelikleri ve atanması, 66. maddesinde İç Denetim KoordinasyonKurulu, 67. maddesinde ise anılan Kurulun görevleri düzenlenmiştir.
Anayasa'nın 138. maddesinde mahkemelerin bağımsızlığı, 140.maddesinde hâkimlik ve savcılık mesleğinin esasları, bağımsızlık ve hâkimlikteminatı ilkeleri, 144. maddesinde ise adalet hizmetlerinin denetimi özelolarak düzenlenmiştir. Buna göre; yargı yetkisinin bağımsızlık ve tarafsızlıkiçinde, hiçbir dış etkiye maruz kalmadan kullanılabilmesi için hâkimler vesavcılar, Anayasa ve kanunlarda atama, özlük hakları, görev ve sorumluluklar,uymaları gereken mesleki esaslar ve benzeri pek çok konuda devlet memurları vediğer kamu görevlilerinden farklı düzenlemelere tâbi tutulmuşlardır. Hâkim vesavcıların sorumluluğu ve denetimi de bunlardan birisidir.
İç denetime, iç denetçilerin atanmasına, görevlerine veyetkilerine ilişkin hükümlerin hâkim ve savcılar yönünden Anayasa'ya aykırılığıkonusundaki tartışmaları göz önüne alan anayasa koyucu, itiraz başvurusundansonra kabul edilen 7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti AnayasasınınBazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile hâkim ve savcılarındenetimi konusunda köklü değişiklikler getirmiş, bu arada iç denetçi kavramı daAnayasa'ya dâhil etmiştir.
5982 sayılı Kanun, öncelikle hâkim ve savcılar açısından uzunyıllardır uygulanan adli ve idari görev ayırımını ve yeni getirilen içdenetçilik sistemini dikkate alarak, hâkim ve savcıların denetim sisteminiAdalet Bakanlığı ile Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu arasında paylaştırarakikiye ayırmıştır. Anayasa'nın 'Adalet hizmetlerinin denetlenmesi'başlıklı 144. maddesinin değişiklikten sonraki yeni hali şöyledir:
'Adalet hizmetleri ile savcıların idarî görevleri yönünden AdaletBakanlığınca denetimi, adalet müfettişleri ile hâkim ve savcı mesleğindenolan iç denetçiler; araştırma, inceleme ve soruşturma işlemleri ise adaletmüfettişleri eliyle yapılır.
Buna ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir.'
Anayasa'nın 'Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu' başlıklı159. maddesinin ilgili kısmındaki yeni düzenlemelerde ise;
''Kurul müfettişleri ile Kurulda geçici veya sürekli olarakçalıştırılacak hâkim ve savcıları, muvafakatlerini alarak atama yetkisi Kurulaaittir.
Adalet Bakanlığının merkez, bağlı ve ilgili kuruluşlarındageçici veya sürekli olarak çalıştırılacak hâkim ve savcılar ile adaletmüfettişlerini ve hâkim ve savcı mesleğinden olan iç denetçileri,muvafakatlerini alarak atama yetkisi Adalet Bakanına aittir.'
hükmü getirilmiştir.
Yukarıda belirtilen ve itiraz başvurusundan sonra gerçekleştirilenAnayasa değişiklikleri nazara alındığında, hem hâkimler ve savcılar açısındaniç denetim müessesesi Anayasa'ya girmiş hem de hâkim ve savcılarla ilgili içdenetim yapacak olanların hâkim ve savcı mesleğinden olması zorunluluğugetirilmiştir. Böylece hâkim ve savcıların, kendi aralarından seçilecek içdenetçiler aracılığıyla denetlenmesi ve hâkim ve savcı mesleğinden olan içdenetçiler için özel atama usulü kabul edilerek, diğer kamu kurum vekuruluşları için konulan iç denetçilikle ilgili ilkelerden farklı düzenlemeleregidilmiştir. Bu anlamda, anayasa koyucunun hâkim ve savcıların denetimikonusundaki esasları, hâkimlik bağımsızlığı ve teminatı doğrultusunda yenidendüzenleyerek, ortaya çıkan tereddütleri giderdiği anlaşıldığından, itirazkonusu kuralda Anayasa'ya aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 138., 140.ve 144. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
VI- SONUÇ
10.12.2003 günlü, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve KontrolKanunu'nun ekindeki 22.12.2005 günlü, 5436 sayılı Kanun'un 12. maddesiyledeğiştirilen (I) SAYILI CETVEL'in Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleribaşlıklı bölümün 8. sırasında yer alan 'Adalet Bakanlığı' ibaresininAnayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 7.7.2011 gününde OYBİRLİĞİYLEkarar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN